UPRS Sklep IV U 132/2020-13

I. Tožba se zavrže.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka) je s sklepom, št. 10103-1/2020/3 z dne 23. 9. 2020, ki ga tožeča stranka izpodbija v tem upravnem sporu, ugotovila, da je bila Neodvisna strokovna analiza ustreznega vrednotenja delovnih mest pooblaščenih uradnih oseb s posebnimi pooblastili (v nadaljevanju Analiza) iz II. točke Sporazuma o razreševanju stavkovnih zahtev (v nadaljevanju Stavkovni sporazum) naročena in izvedena upoštevaje 12. in 13. točko Sklepa Vlade Republike Slovenije, št. 10103-4/2018/32 z dne 31. 1. 2019, iz rezultatov Analize pa ne izhaja podlaga za višje uvrščanje delovnih mest in nazivov policistov v plačne razrede, zato, upoštevaje določbe Stavkovnega sporazuma, ni zavezana pripraviti in reprezentativnim sindikatom javnega sektorja predložiti predloga Aneksa h Kolektivni pogodbi za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, s katerim bi se izvedle spremembe uvrstitev delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C3 v plačne razrede na način, da bodo upoštevane karierne poti in hierarhična struktura policije in da se veljavne uvrstitve delovnih mest iz Kolektivne pogodbe za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti s 1. 11. 2019 povišajo za en plačni razred in s 1. 9. 2020 za drugi plačni razred. V izpodbijanem sklepu je še določeno, da Ministrstvo za javno upravo kot naročnik Analize takoj po končni realizaciji pogodbe za izvedbo primerjalne analize vrednotenja delovnih mest pooblaščenih uradnih oseb s posebnimi pooblastili št. C3130-19-337229 Policijskemu sindikatu Slovenije in Sindikatu policistov Slovenije posreduje Analizo, ter da Ministrstvo za notranje zadeve, upoštevaje III. točko Stavkovnega sporazuma, prouči, ali še vedno obstajajo utemeljeni razlogi za izvajanje posebnega vladnega projekta „Varovanje Schengenske meje EU in obvladovanje problematike ilegalnih migracij“ in o ugotovitvah seznani toženo stranko najkasneje do 20. oktobra 2020.

2Tožeča stranka zoper navedeni sklep tožene stranke vlaga tožbo, v kateri zatrjuje, da je izpodbijani sklep, ki ga je tožena stranka izdala v povezavi z II. točko Stavkovnega sporazuma, nezakonit. Tožeča stranka pojasnjuje, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi pogoji, da se predmetna tožba obravnava v upravnem sporu, saj gre za akt, ki izpolnjuje vse pogoje v smislu določil 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpodbijani sklep je namreč po tožbenem stališču drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt. 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) določa akte vlade, med katerimi je izrecno naveden tudi sklep. Ta sklep je dokončen, saj zoper njega ni pritožbe. Izdan je v okviru izvrševanja upravne funkcije, pri čemer se tožeča stranka sklicuje na 1. člen ZVRS, ki določa, da je tožena stranka organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka posegla v pravice oziroma pravne koristi tožeče stranke, saj se je v točki X. Stavkovnega sporazuma zavezala, da ne bo enostransko, brez pridobljenega soglasja socialnih partnerjev, podpisnikov tega sporazuma, posegala v pravice, dogovorjene s tem sporazum. S sprejetjem izpodbijanega sklepa pa je posegla v enakopravnost strank v obligacijskem razmerju (4. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ), kršila načelo vestnosti in poštenja pri obligacijskih razmerjih (5. člen OZ), kršila dolžnost izpolnitve obveznosti (9. člen OZ), kršila načelo poštenega izvrševanja sporazuma, s katerim se je zaključila stavka (6. člen Zakona o stavki), kršila načelo enakosti pred zakonom (delodajalci so dajali vsebinske pripombe, vplivali na spremembo analize, ipd., medtem ko je bila tožeča stranka v času izdelave analize v celoti ignorirana). Zaradi nestrokovne in pristranske analize je tožena stranka sprejela odločitev, da se aneks h kolektivni pogodbi ne pripravi, z vsem navedenim pa je nedvoumno prišlo do poseganja v pravice oziroma pravne koristi tožeče stranke.

3V nadaljevanju tožbe tožeča stranka utemeljuje tožbeno trditev, da je izpodbijani sklep nezakonit, in sicer Analiza ni bila izvedena pri neodvisni strokovni instituciji, saj le-ta zaradi sestave ni bila neodvisna, na vsebino njenega dela je vplivala tudi tožena stranka preko določenih ministrstev, predvsem pa analiza ni strokovna in je obremenjena z zgoraj navedenimi kršitvami načel. Tožeča stranka pojasnjuje, da je bil že rok za izdelavo Analize podaljšan brez soglasja tožeče stranke, kar dodatno izkazuje, da Analiza ni neodvisna. Nadalje na takšen zaključek kaže tudi dejstvo, da je tožena stranka preko Ministrstva za javno upravo in drugih ministrstev in organov na vsebino Analize podajala pripombe, ki jih je izvajalec upošteval, tožeča stranka pa takšne možnosti ni imela. Po tožbenem stališču neodvisnost pomeni, da izvajalec raziskave popolnoma neodvisno od kogarkoli, skladno z upoštevanjem načel znanstvenega raziskovanja, samostojno pride do raziskovalnih rezultatov, za katere tudi jamči. Analiza je bila pripravljena v treh verzijah, ki jih tožeča stranka v tožbi podrobno po vsebini razčlenjuje, iz katerih izhaja, da Analiza ne izpolnjuje minimalnih standardov strokovnosti, objektivnosti in neodvisnosti. Pri tem je bila končna vsebina Analize popolnoma nasprotna prvi verziji le-te, v kateri so zaključki zahtevali izdelavo predloga aneksa h Kolektivni pogodbi, potrjena verzija Analize pa tega ni več predvidevala, saj so ugotovitve (nepravilno in nezakonito) kazale na ustreznost ureditve. Tako tožeča stranka ugotavlja, da Analiza ni bila neodvisna in da je tožena stranka preko navidezne „neodvisne analize“ želela tožečo stranko oziroma njene člane in vse policiste oškodovati ter tako zgolj formalno izpolniti svojo obveznost iz Stavkovnega sporazuma. Tožena stranka bi morala zaradi vseh navedenih okoliščin izdelave Analize ugotoviti, da Analiza ni neodvisna in ne strokovna, posledično pa ne sprejeti izpodbijanega sklepa.

4Tožeča stranka sodišču predlaga, da po izvedbi predlaganih dokazov (branju listin in zaslišanju predsednika tožeče stranke, A.A.) tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka tožeče stranke.

5Tožeča stranka je skupaj s tožbo zahtevala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka. V zvezi s to zahtevo tožeča stranka navaja, da bi lahko nepravilna izvedba dogovora, ki se rezultira z izdajo izpodbijanega sklepa, brez zadržanja izvrševanja le-tega, tožeči stranki povzročila težko popravljivo škodo. Tožeča stranka upravičeno pričakuje, da bo tožena stranka glede na sprejet nezakonit sklep uveljavljala določilo petega odstavka III. točke Stavkovnega sporazuma in tako ukinila izplačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela v višini 15 mio EUR letno. Z zadržanjem izvrševanja sklepa javna korist oziroma korist tožene stranke ne bi bila prizadeta. Tožena stranka je tudi čas izpolnitve zaveze v Stavkovnem sporazumu samovoljno, brez soglasja tožeče stranke, podaljšala, kar pomeni, da finančna obveznost iz III. točke ne more predstavljati ovire za zadržanje izvajanja sklepa. Tožeča stranka kot pomembno okoliščino pri odločanju o zadržanju izpodbijanega sklepa izpostavlja tudi dejstvo, da je bila tožeča stranka v celotnem postopku priprave Analize popolnoma ignorirana, nasprotno pa je tožena stranka z izvajalci aktivno sodelovala in tako dosegla tudi spremembo prve verzije analize. Glede na navedeno obstaja utemeljeno pričakovanje, da bo neodvisna strokovna analiza dokazala nujnost po pripravi aneksa h kolektivni pogodbi, kar je bistvena pravica tožeče stranke v zvezi z II. točko Stavkovnega sporazuma.

6Tožena stranka je podala odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe in tožbo, pri čemer si pridržuje pravico, da se do tožbenih navedb dodatno vsebinsko opredeli v roku, ki ji ga je postavilo sodišče. Primarno prereka dopustnost tožbe in meni, da tožba ni dopustna, ker izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Izpodbijani sklep ni izdan za izvrševanje oblasti in zato ni mogoče govoriti o oblastnem aktu, prav tako se z njim ne posega v pravni položaj tožeče stranke ali katerekoli druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Izpodbijani sklep je po naravi akt poslovanja v smislu petega in sedmega odstavka 21. člena ZVRS. Ker se zaveze iz Stavkovnega sporazuma ne urejajo z enostranskimi oblastnimi akti, niti ne dajejo podlage za izdajo posamičnih oblastnih upravnih aktov, se z izpodbijanim sklepom ni odločalo o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Tožena stranka še dodaja, da pravna razmerja iz Stavkovnega sporazuma niso in ne morejo biti predmet obravnavanja pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije, ampak, če sploh, pred sodiščem redne pristojnosti. Tožena stranka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe pojasnjuje, da je procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe vložena tožba, ki jo sodišče v skladu z določbami ZUS-1 lahko obravnava. Iz navedenih razlogov tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo in zahtevo za zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa zavrže. Tožena stranka podredno predlaga, da sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne, ker po mnenju tožene stranke zahteva za izdajo začasne odredbe v ničemer ne zadošča zakonskemu dejanskemu stanu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep namreč ne vsebuje ničesar, kar bi bilo mogoče z začasno odredbo zadržati, zato odložitev izvršitve tega sklepa ni niti pravno niti dejansko mogoča. Tožena stranka bi namreč morala s sklepom določiti konkretno obveznost, z izpolnitvijo katere bi tožniku nastala nepopravljiva škoda. Ker pa se s sklepom tožeči stranki ni naložila konkretne obveznosti, ji ni naložena niti dolžnost izpolnitve. Prav tako pa bi po mnenju tožene stranke, glede na dejstvo, da je bil sklep izdan 23. 9. 2020, v primeru utemeljenosti zahtevka morebitna škoda že nastala. Tožena stranka še navaja, da tožeča stranka zgolj pavšalno zatrjuje, da bi ji lahko nepravilna izpolnitev dogovora iz Stavkovnega sporazuma povzročila težko popravljivo škodo, pri čemer niti ne navede, kakšna škoda ji preti, niti s stopnjo verjetnosti ne izkaže škode, ki bi ji nastala, če predlagana začasna odredba ne bo izdana, in njeno težko popravljivost. Glede navedbe tožeče stranke v zahtevi za izdajo začasne odredbe, s katero je izrazila pričakovanje, da bo tožena stranka uveljavljala določilo petega odstavka III. točke Stavkovnega sporazuma in prenehala z izplačili delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela v višini 15 mio EUR letno, tožena stranka navaja, da zgolj takšno pričakovanje tožeče stranke ne more predstavljati zadostne podlage za izdajo začasne odredbe, pričakovanje tožeče stranke pa se nanaša na bodoče odločitve tožene stranke, kar ne more predstavljati utemeljenega razloga za izdajo začasne odredbe.

K točki I izreka:

7Sodišče je tožbo zavrglo iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve sklepa.

8V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

9V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija sklep tožene stranke, katerega bistvo je v ugotovitvi, da izdelana Analiza (t. j. »Neodvisna strokovna analiza ustreznega vrednotenja delovnih mest pooblaščenih uradnih oseb s posebnimi pooblastili«), ki je bila predmet točke II Stavkovnega sporazuma, ne utemeljuje višjega uvrščanja delovnih mest in nazivov policistov v plačne razrede, v posledici česar tožena stranka ugotavlja, da ni zavezana pripraviti in reprezentativnim sindikatom javnega sektorja predložiti predloga aneksa k zgoraj navedeni kolektivni pogodbi, s katerim bi se izvedlo ustrezno povišanje uvrstitve delovnih mest in nazivov pooblaščenih uradnih oseb s posebnimi pooblastili.

10Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka v predmetnem upravnem sporu vložila izpodbojno tožbo, s katero izpodbija predmetni sklep tožene stranke kot upravni akt v skladu z določbo 2. člena ZUS-1. Takšen sklep izhaja iz tožbenega zahtevka, ko tožeča stranka sodišču predlaga, da odpravi izpodbijani sklep, pa tudi iz same vsebine tožbe, ko tožeča stranka zatrjuje in utemeljuje, da predstavlja izpodbijani sklep akt, ki izpolnjuje pogoje iz 2. člena ZUS-1.

11Po presoji sodišča izpodbijani sklep ne predstavlja upravnega akta v smislu prvega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom tega člena. Sodišče namreč ugotavlja, da izpodbijani sklep ne predstavlja upravne odločbe, pa tudi ne drugega oblastvenega posamičnega akta, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi bilo poseženo v pravice in pravne koristi tožeče stranke, saj ga je tožena stranka izdala v realizaciji Stavkovnega sporazuma. Tožeča stranka tako ne more zahtevati sodnega varstva v upravnem sporu zaradi zatrjevane nezakonitosti sklepa, ki se nanaša na izpolnitev zahtev iz tega sporazuma, ki sta ga na podlagi 6. člena Zakona o stavki sklenili med drugim tudi tožeča in tožena stranka, saj izpodbijani sklep ni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke, s katerim bi ta odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ni (dokončen) upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Sodišče še ugotavlja, da noben zakon ne predvideva vložitve tožbe v upravnem sporu zoper takšen sklep, zato tudi ni izpolnjen pogoj iz drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

12Na drugačno presojo ne vpliva tožbeno zatrjevanje, da je tožena stranka organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije, kot to določa 1. člen ZVRS, ker zgolj iz te določbe ni mogoče izpeljati sklepa, da so zaradi tega vsi akti, ki jih izdaja tožena stranka, t. j. Vlada Republike Slovenije, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije. Sodna praksa, na katero se sklicuje tožeča stranka v tožbi, pa se nanaša na drugačno dejansko stanje in pravno podlago.

13Sodišče je na podlagi 36. člena ZUS-1 dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe, v okviru katerega s sklepom tožbo zavrže, če ni izpolnjena katera od procesnih predpostavk, ki so navedene v prvem odstavku tega člena, med drugim, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14Ker izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu, je sodišče upoštevajoč dejstvo, da tožeča stranka ni vložila tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po 4. členu ZUS-1, tožbo kot nedovoljeno zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

15Sodišče je navedeno odločitev sprejelo na seji sodnega senata. Tožeča stranka je sicer kot dokaz predlagala branje določenih listinskih dokazov in zaslišanje predsednika tožeče stranke, ni pa izrecno predlagala oprave glavne obravnave. Ker je sodišče postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka, je sodišče o predmetni tožbi odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

16Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče moralo zavreči iz naslednjih razlogov.

17Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Ker je sodišče s tem sklepom tožbo tožeče stranke zavrglo, procesna predpostavka vložene tožbe ni bila več izpolnjena in tako ni bilo več pogojev za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi, kar izhaja tudi iz sklepov Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. I Up 444/2006 z dne 13. 4. 2006, št. I Up 467/2012 z dne 3. 10. 2012 in št. I Up 281/2013 z dne 12. 9. 2013. V skladu s predhodno navedenim je sodišče kot nedopustno zavrglo tudi zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K točki III izreka:

18Če sodišče tožbo zavrže, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo (in zahtevo za izdajo začasne odredbe) zavrglo, mora tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz točke III izreka tega sklepa.