UPRS Sodba in sklep IV U 168/2018-27

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijski ukrep zaradi gradnje stanovanjskega objekta v tlorisni velikosti 13,40 m x 7,80 m, etažnosti klet in pritličje, višine 7,0 m, in opornega zidu v dolžini (1,00+9,50+7,70+3,00 m) ter maksimalne višine 2,30 m, ki ju je gradil na zemljišču s parc. št. 389/11 in 391/5, k. o. A.. S 1. točko izreka mu je naložil takojšnjo ustavitev gradnje navedenega stanovanjskega objekta in podpornega zidu, z 2. točko njuno odstranitev v roku 90 dni od vročitve te odločbe ter vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile izrečene še prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisa in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegove uporabe, prometa z njim in sklepanje drugih pravnih poslov, v 5. točki izreka je bilo določeno, da bo stroške postopka plačal tožnik na podlagi posebnega sklepa, v 6. točki izreka pa, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da so bili v dneh 17. 5. 2017, 29. 6. 2017, 3. 8. 2017, 3. 11. 2017 in 12. 4. 2018 opravljeni inšpekcijski pregledi na kraju samem, pri katerih je bilo ugotovljeno, da so bila pri gradnji stanovanjskega objekta in podpornega zidu izvedena določena gradbena dela. Tožnik kot investitor si je 17. 3. 2017 pridobil gradbeno dovoljenje, v katerem so bili opredeljeni naslednji višinski gabariti: relativna kota pritličja 0,00 m, absolutna nadmorska višina 276,60 m, kot kleti -3,10 m, absolutna nadmorska višina 273,50 m in relativna kota streha +3,54 m, najvišja višina 280,14 m. Tožniku je bila nato na podlagi njegove vloge za spremembo gradbenega dovoljenja izdana odločba z dne 18. 4. 2017, s katero je bilo spremenjeno gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na višinske gabarite, tako da je po novem kota pritličja 279,00 m nadmorske višine, kota strehe 282,54 m nadmorske višine in kota kleti 275,90 m nadmorske višine. Upravna enota Celje je 11. 7. 2017 (v izpodbijani odločbi očitno pomotoma naveden datum 11. 7. 2018) izdala sklep, s katerim je zadržala izvršitev odločbe, s katero je bila dovoljena sprememba gradbenega dovoljenja. Nato je 14. 12. 2017 izdala odločbo, s katero je odpravila odločbo z dne 18. 4. 2017, s katero je bilo investitorju izdano spremenjeno gradbeno dovoljenje, zavrnila zahtevek investitorja za spremembo gradbenega dovoljenja in pustila v veljavi gradbeno dovoljenje z dne 17. 3. 2017. Po vloženi pritožbi investitorja zoper to odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor izdalo odločbo z dne 1. 3. 2018, s katero je med drugim razveljavilo odločbo Upravne enote Celje z dne 18. 4. 2017, v obrazložitvi te odločbe pa navedlo tudi stališče upravnosodne prakse, da spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja v celoti. Na tej podlagi je gradbeni inšpektor presodil, da bi si moral tožnik kot inšpekcijski zavezanec za tovrstno gradnjo pridobiti novo gradbeno dovoljenje. Ker tega ni storil, je kršil določbo prvega odstavka 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanj ZGO-1), pri čemer je navedena pravna podlaga opredelitve nelegalne gradnje, ki je v 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Iz navedenih razlogov je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) kot drugostopenjski upravni organ je v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe tožnikovo pritožbo zavrnilo, v 2. točki pa zavrnilo tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Tožena stranka pojasnjuje, da je tožnik nesporno zgradil stanovanjski objekt in oporni zid, ki sta povsem drugačna objekta, kot sta bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem. Ker je tožnik spremenil višinske kote objekta in gabarite objekta, slednjega ni bilo mogoče več uskladiti s pogoji iz gradbenega dovoljenja, ne da bi se s tem poseglo v njegove elemente in tako ogrozilo njegovo trdnost in stabilnost, kar pomeni, da objekta ni bilo mogoče obravnavati kot neskladne gradnje, ampak kot nelegalno gradnjo. Tožena stranka se je opredelila tudi do preostalih pritožbenih navedb, ki jih je obrazloženo zavrnila.

4Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga zoper izpodbijano odločbo tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je bilo v zadevi nesporno izdano gradbeno dovoljenje z dne 17. 3. 2017, ki je bilo glede višinskih kot spremenjeno z odločbo z dne 18. 4. 2017. Tožnik je torej od tega datuma dalje izvajal dela skladno s spremenjenimi višinskimi kotami. Odločba o spremembi je bila zadržana šele z odločbo z dne 11. 7. 2017 in je imelo torej vse, kar se je gradilo in izvajalo znotraj tega obdobja, osnovo v teh obeh veljavnih dovoljenjih. Dokončno se je odločba o spremembi gradbenega dovoljenja odpravila šele z odločbo z dne 14. 12. 2017 in so zato vse ugotovitve gradnje v obdobju do 14. 12. 2017 legalne in so imele osnovo v veljavni upravni dokumentaciji osnovnega in spremenjenega gradbenega dovoljenja. Tako kršitve, ki je osnova izpodbijane odločbe, takrat še ni bilo, v čemer je zaznati kršitev zakona (3. člena ZGO-1), saj je bila za gradnjo objekta v času gradnje veljavna upravna dokumentacija. Trditev v pritožbeni odločbi, da tožnik ni imel ustreznega gradbenega dovoljenja, je zmotna in napačna. Tožnik še navaja, da odločbe ni mogoče izvršiti, saj objekta ni utemeljeno odstraniti, ker je še vedno veljavno gradbeno dovoljenje, pri čemer se sklicuje na 279. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

5Tožnik nadalje oporeka dejanskemu stanju, za katerega v tožbi zatrjuje, da je ugotovljeno napačno. Ugotovitve odločbe, da se ne ujemajo gabariti objekta, so po tožbenem stališču, naravnost smešni. V odločbi je ugotovljeno, da so tlorisni gabariti 13,40 x 7,80 m namesto določenih 13,57 x 8,10 m. Takšna razlika v gabaritih je podana zaradi tega, ker objekt še ni končan in na objektu še ni fasade, ki bi pokrila ugotovljeno razliko. Zaradi tega je zmotno in napačno primerjati nedokončani objekt z dimenzijami dokončanega. Enako velja tudi za višinske kote. Zato bo potrebna ugotovitev izvedenca gradbene stroke o skladnosti dimenzij objekta z gradbenim dovoljenjem. Enako velja tudi za ugotovitve gabaritov zidu, saj še ni končan in bo po dokončanju in ustreznem nasipu vidna višina opornega zidu skladna z veljavno dokumentacijo, saj se ta del gradbenega dovoljenja, ki je pravnomočen, ni spreminjal z odločbo, ki je bila odpravljena.

6Tožnik sodišču predlaga, da po izvedbi dokazov (zaslišanju tožnika, angažiranju izvedenca gradbene stroke in opravi ogleda na kraju samem) izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

7Tožnik je po tem, ko je bilo enkrat že odločeno o njegovi zahtevi za izdajo začasne odredbe (slednja je bila pravnomočno zavrnjena) podal novo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, da sodišče do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijane odločbe. To svojo zahtevo je obrazložil z dodatnimi, spremenjenimi okoliščinami, pri čemer uvodoma pojasnjuje, da je v vmesnem času inšpekcijski organ izdal nov sklep, katerega predmet je dovolitev izvršbe, s čimer je podana nepopravljiva škoda, ne samo v premoženjski, temveč tudi v neposredni ogroženosti zaradi življenjskih razmer, ki so se pri tožniku v tem času močno spremenile. Pri tožniku so se namreč spremenile življenjske razmere, saj se mu je 16. 2. 2020 rodila hči in imajo skupaj s tožnikovo zunajzakonsko partnerko prijavljeno bivališče na naslovu objekta, ki je predmet tega inšpekcijskega postopka. Tako bi odstranitev tega objekta predstavljala neposredno ogroženost ne samo tožnika, temveč celotne njegove družine, v zvezi s čimer je upoštevati tudi dodatne materialne stroške, ki bi nastali s prestavitvijo ter najemom in bivanjem v drugih prostorih. Tožnik kot bistveno izpostavlja okoliščino, da je Upravna enota Celje z odločbo z dne 22. 4. 2020 legalizirala sporni objekt v dimenzijah in v velikosti, kot je dejansko zgrajen. V tej fazi je po tožnikovem stališču treba počakati celotni upravni postopek, saj je zoper to gradbeno dovoljenje vložena pritožba zainteresirane osebe. To dodatno postavlja pod vprašaj in smiselnost realizacijo izpodbijane odločbe, ki je predmet tega upravnega spora. Glede na dejstvo, da je objekt legalen vsaj v tej prvostopenjski fazi, kaže na veliko verjetnost, da bo celoten objekt v končni fazi v celoti legalen in s tem odpade osnova za izdajo izpodbijane odločbe, ki je predmet tega upravnega postopka, saj ne bo šlo več za nelegalen objekt. Končno pa tožnik še zatrjuje, da predstavlja izvrševanje izpodbijane odločbe ogroženost v obsegu preživljanja in za ogromno ter nepopravljivo materialno škodo, kajti objekt je ocenjen na vrednost preko 200.000 EUR. Tožnik v zahtevi še zatrjuje, da ne gre za prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

8Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala, prav tako ni podala odgovora na tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

K točki I izreka:

9Tožba ni utemeljena.

10Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

11Bistveno vprašanje v tem upravnem sporu se nanaša na presojo okoliščine, ali je tožnik gradil nelegalno in so mu bili za to zakonito izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje, odstranitev objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja). Tožnik namreč zatrjuje, da je bila gradnja spornih objektov izvedena v skladu z veljavnim gradbenim dovoljenjem in odločbo, s katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje v delu višinskih gabaritov spremenjeno.

12V predmetni zadevi je nesporno, da je Upravna enota Celje tožniku izdala gradbeno dovoljenje, št. 351-719/2016-10 (13105) z dne 17. 3. 2017, za gradnjo enostanovanjske hiše in opornega zidu na predmetnem zemljišču z določenimi višinskimi gabariti, in sicer relativna kota pritličja 0,00 m, absolutna nadmorska višina 276,60 m, kot kleti -3,10 m, absolutna nadmorska višina 273,50 m in relativna kota streha +3,54 m, najvišja nadmorska višina 280,14 m. Gradbeno dovoljenje je postalo dokončno in pravnomočno. Prav tako ni sporno, da je tožnik kot investitor na predmetnem zemljišču zgradil objekt z naslednjimi višinskimi gabariti: kota pritličja 279,00 m nadmorske višine, kota strehe 282,54 m nadmorske višine in kota kleti 275,90 m nadmorske višine.

13Glede na navedeno sodišče kot nesporno ugotavlja, da tožnik ni sledil zahtevam gradnje iz navedenega gradbenega dovoljenja. Tožnik se sicer v zvezi s tem sklicuje na odločbo Upravne enote Celje, št. 3351-182/2017-2 (13105) z dne 18. 4. 2017, s katero je bilo navedeno gradbeno dovoljenje spremenjeno z določitvijo višinskih gabaritov, kot so bili dejansko zgrajeni, vendar sodišče ugotavlja, da ta odločba ni postala dokončna in je bila v končni fazi razveljavljena. Zato iz nje niso mogle nastati pravne posledice, pri čemer se gradnja novega objekta v nobenem primeru ne more začeti pred dokončnostjo gradbenega dovoljenja. Prvi odstavek 3. člena ZGO-1 določa, da se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, drugi odstavek tega člena pa, da lahko investitor ne glede na določbe prejšnjega odstavka na lastno odgovornost začne z gradnjo iz prejšnjega odstavka tudi po dokončnosti gradbenega dovoljenja.

14Ne glede na zgoraj navedeno, zaradi česar sodišče kot pravilno in zakonito ocenjuje izpodbijano odločitev prvostopenjskega upravnega organa, pa sodišče zgolj pripominja, da je pravilna tudi ugotovitev tožene stranke v odločbi z dne 1. 3. 2018, da je treba v primeru spremembe višinskih mer objekta, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, pridobiti novo gradbeno dovoljenje, kajti takšna sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju. Sprememba gradbenega dovoljenja je mogoča le, če se lokacijski pogoji ne spreminjajo. Če gre za spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, ki so bili določeni v osnovnem gradbenem dovoljenju, takšne spremembe zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja v celoti. Ker le-to v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo izdano, je zgoraj navedeno stališče tožene stranke po presoji sodišča pravilno.

15Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

16Nobena od strank sicer ni izrecno predlagala oprave glavne obravnave, je pa tožnik v tožbi predlagal branje listin, lastno zaslišanje, angažiranje izvedenca gradbene stroke in opravo ogleda na kraju samem. Sodišče ugotavlja, da tožnik dokaznih predlogov ni substanciral, predvsem v delu predlaganega lastnega zaslišanja, ogleda na kraju samem in angažiranja izvedenca. Glede teh dokaznih predlogov sodišče sicer ugotavlja, da predstavlja takšen tožnikov predlog tožbeno novoto po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1, v skladu s katerim stranke v upravnem sporu ne morejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnik je takšno možnost nedvomno imel (najkasneje v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo), zato sodišče takšen predlog ocenjuje kot nedopusten. Tožnik pa tudi sicer ni z ničemer utemeljil in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve, pri čemer ni sporno dejansko stanje, ki je bilo v bistvenih in relevantnih delih podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ampak je sporna le ocena teh dokazov in pravna presoja pravilnosti ravnanja tožene stranke, zato je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnik s svojimi navedbami tega ni izkazal ter ni utemeljil obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, to je stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar predstavlja v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 391/2016 z dne 21. 11. 2018, pogoj, ob izpolnitvi katerega je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

17Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

K točki III izreka:

18Zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki jo je tožnik vložil po tem, ko je bila njegova prva zahteva za izdajo začasne odredbe, ki jo je vložil skupaj s tožbo, pravnomočno zavrnjena, je sodišče moralo zavreči iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

19Začasno odredbo v postopku upravnega spora pred sodiščem prve stopnje je mogoče izdati le do izdaje pravnomočne odločbe (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). S tem, ko je sodišče odločilo o tožbi, ki jo je zavrnilo, zoper sodbo pa ni pritožbe (prvi odstavek 73. člena ZUS-1), je prenehala potreba za izdajo začasne odredbe, katere namen je zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Ker po povedanem tožnik nima več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. točke 36. člena v povezavi z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 zavrglo.