UPRS Sodba in sklep I U 1216/2020-10

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1922/2020/3 (1312-21) z dne 20. 8. 2020 odpravi.

II. Tožba zoper odločbo (o vrnitvi) Policijske postaje Ljubljana Vič št. 2253-179/2020/04 (3E695-11) z dne 23. 7. 2020 in odločbo (o nastanitvi) Policijske postaje Ljubljana Vič št. 2253-179/2020/12 (3E695-82) z dne 23. 7. 2020, se zavrže.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) ker mu je bilo že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, in sicer od 18. 8. 2020 od 13.30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 18. 11. 2020 do 13.30 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik v Republiko Slovenijo nezakonito vstopil 16. 7. 2020, policija pa ga je obravnavala 23. 7. 2020. V postopku pred policijo je povedal, da je državo zapustil zakonito, da je potni list pustil v Turčiji in da je bila Italija njegova ciljna država. Istega dne sta mu bili izdani odločbi o vrnitvi in nastanitvi v Centru za tujce. Tam je 29. 7. 2020 napisal izjavo, da želi v Republiki Sloveniji zaprositi za mednarodno zaščito.

3Tožnik je v prošnji, ki jo je vložil 18. 8. 2020, navedel, da je Berber, državljan Maroka, ki ga je zapustil novembra 2019 zaradi težav, ki jih imajo Berberi v Maroku. Tam je opravljal priložnostna dela v keramičarstvu, po očetovi smrti je sam preživljal družino, shajali so težko. Na vprašanje uradne osebe, zakaj je za mednarodno zaščito zaprosil šele v Centru za tujce, je odgovoril, da na poti ni srečal policije.

4Zato je tožena stranka presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ni namreč verjela tožniku, da je namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito podal že na policijski postaji, saj to ni razvidno iz podatkov tam opravljenega obsežnega postopka. Menila je, da bi prošnjo lahko vložil takoj po prihodu v Center za tujce (23. 7. 2020) in ne šele šest dni za tem. Ob upoštevanju tožnikovih izjav, da je pristal v Sloveniji zaradi zaprtja madžarske meje (najprej je hotel v Avstrijo), je presodila, da sploh ni želel priti v Slovenijo in tu zaprositi za mednarodno zaščito, ampak je to storil, ker ga je prijela policija in bi bil sicer vrnjen na Hrvaško. Tožena stranka meni, da je tožnik prošnjo vložil le zaradi preprečitve postopka odstranitve iz države, zagotovitve svobodnega gibanja in nadaljevanja poti v ciljno državo. S tem, da je imel že prej možnost vložiti prošnjo, je po presoji tožene stranke podan objektivni kriterij, na podlagi katerega je mogoče utemeljeno sklepati, da je tožnik vložil prošnjo le zato, da bi oviral ali zadržal izvedbo odstranitve iz države.

5Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma, saj njegove navedbe in dejanja kažejo na utemeljen sum, da bi ga samovoljno zapustil in s tem onemogočil izvedbo postopka mednarodne zaščite. Ocenila je namreč, da zmožnosti za ustrezno varovanje oseb, ki jim je odrejen ukrep zadrževanja na območju azilnega doma kot nastanitve odprtega tipa, niso ustrezne. Pojasnila je, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

6Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo, v kateri izpostavlja, da je sporni ukrep, ki je po vsebini odvzem prostosti, v nasprotju z upravno in ustavno sodno prakso ter prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Meni, da le ugotovitev o predhodnem bivanju tujca na ozemlju Republike Slovenije ne zadošča za domnevo, da je (tujec) prošnjo za mednarodno zaščito vložil zato, da bi zadržal ali otežil postopek vrnitve. Trdi, da iz spisov, ki se nanašajo na zadevo, ni razvidno, da bi mu bili vročeni odločbi z dne 23. 7. 2020, da mu je bila prevedena njuna vsebina in o tem sestavljen zapisnik in da mu je bila pred sklepom o vračanju in nastanitvi dana možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Meni, da sporni ukrep ni bil nujen, saj ga tožena stranka ni obravnavala ločeno od ostalih tujcev. Ob sklicevanju na sodbo upravnega sodišča v zadevi I U 1112/2020 trdi, da pridržanja na Center za tujce ne morejo opravičevati ugotovitve o pomanjkljivem varovanju azilnega doma. Pojasnjuje, da v ZMZ-1 niso urejene alternative pridržanju iz četrtega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

7V odgovoru na tožbo tožena stranka uvodoma pojasnjuje pravno podlago omejitve gibanja na podlagi sklepa z dne 20. 8. 2020 in se v nadaljevanju sklicuje na njegove razloge. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

K prvi točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

10Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zaradi česar morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije³, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

11Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril (poudarek sodišča), vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

12Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2)⁶ in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja po presoji sodišča dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Le objektivna merila namreč po presoji sodišča zagotovijo skladnost z načeli nediskriminacije in enakopravnosti obravnavanja prosilcev, ki jim je iz tega razloga omejeno gibanje. Navsezadnje je že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

13ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo namreč opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno (poudarek sodišča) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.⁷

14Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

15Glede na navedeno je po presoji sodišča utemeljena smiselna tožbena navedba, da je bilo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko niso ustrezno opredeljeni objektivni kriteriji, ki bi upravičevali obstoj navedene pravne domneve, ni zakonske podlage.

16Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo.

17Ker je sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se sodišče do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Glede na navedeno je logično, da je odpadla tudi podlaga za omejitev gibanja zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-2.

18ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1⁸ je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K drugi točki izreka:

19Tožnik je skupaj s tožbo zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1922/2020/3 (1312-21) z dne 20. 8. 2020 vložil tudi tožbo zoper odločbo (o vrnitvi) Policijske postaje Ljubljana Vič, št. 2253-179/2020/04 (3E695-11) z dne 23. 7. 2020 in odločbo (o nastanitvi) Policijske postaje Ljubljana Vič, št. 2253-179/2020/12 (3E695-82) z dne 23. 7. 2020.

20Skladno s 35. členom ZUS-1 lahko tožnik z eno tožbo uveljavlja več tožbenih zahtevkov proti istemu tožencu, če vsi zahtevki temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi in je za vse zahtevke pristojno isto sodišče.

21Glede na to, da zahtevki iz tožnikove tožbe v obravnavani zadevi niso izpolnjevali pogojev iz navedene določbe ZUS-1 (odločbi o vrnitvi in nastanitvi sta bili izdani v postopku po ZTuj-2), je sodišče pozvalo tožnika (z dopisom z dne 27. 8. 2020), naj tožbo popravi tako, da izjavi, ali vlaga samostojno tožbo zoper navedeni odločbi; sicer bo štelo, da izpodbija le sklep tožene stranke z dne 20. 8. 2020 in tožbo v preostalem delu zavrglo.

22Tožnik je z dopisom z dne 27. 8. 2020 sporočil, da tožba vsebuje vse, kar določa Zakon o pravdnem postopku in da je treba ugotoviti, da sta navedeni odločbi nični, ker nista izvršljivi. Sporočil je še, "da tri odločbe (pravilno: treh odločb) za isto dejansko stanje pač pravniki ne moremo sprejemati".

23Sodišče je po vpogledu v elektronski vpisnik (prilog C) ugotovilo, da tožnik ni vložil posebnih tožb zoper navedeni odločbi. Zato je tožbo v tem delu zavrglo (drugi odstavek 31. člena ZUS-1, sklep Vrhovnega sodišča I Up 237/2013 z dne 29. 8. 2013).

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu.
⁷ Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve.
⁸ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.