UPRS Sodba I U 1044/2020-7

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1298/2020/4 (1312-22) z dne 17. 7. 2020 odpravi.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po prvi in drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, in sicer od 16. 7. 2020 od 17.00 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 16. 10. 2020 do 17.00 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika policija obravnavala 1. 7. 2020. Podal je namero za mednarodno zaščito, zaradi česar je bil prepeljan v Azilni dom v Ljubljano, kjer je 15. 7. 2020 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Istega dne pozno zvečer ga je zaradi nezakonitega prehoda meje prijela italijanska policija. V neformalnem postopku vračanja je bil predan slovenski policiji in prepeljan v Center za tujce.

3Dne 15. 7. 2020 je tožnik ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito povedal, da je iz izvorne države ilegalno odšel marca 2017. Preko Hrvaške je prišel do Slovenije in naprej do Avstrije, od koder je bil vrnjen nazaj v Slovenijo, njegova ciljna država pa je Italija. Potnega lista ni nikoli imel, osebno izkaznico bo poskušal dobiti iz Pakistana. Trdil je, da bo do konca postopka počakal v Sloveniji. Pakistan je zapustil zaradi družinskega zemljiškega spora s stricem.

4Tožena stranka je presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ugotovila je namreč, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost, presodila pa je tudi, da je tožnik večkrat spreminjal svoje podatke. Iz policijske dokumentacije PPIU Maribor je namreč razvidno, da je vpisan z imenom A. A., v njegovi lastnoročni izjavi je zapisano ime B. B., na registracijskem listu je njegovo ime C. C., ob vložitvi prošnje pa je tožnik ime popravil na C. C.. Ob vložitvi prošnje je dejal, da ima osebno izkaznico v Pakistanu in da nima potnega lista. Ko je bil ob seznanitvi z omejitvijo gibanja vprašan glede dokumentov, pa je izjavil, da ima osebno izkaznico v Pakistanu in da ima potni list s pretečeno veljavnostjo. Glede na tožnikova ravnanja in izjave je tožena stranka močno dvomila v njegovo identiteto, saj je navajal različne osebne podatke in informacije o osebnih dokumentih. Zato meni, da želi tožnik namerno prikriti pravo identiteto.

5Glede na navedeno je tožena stranka dvomila, da bo tožnik počakal na ugotovitev vseh za odločitev pomembnih dejstev in mu je omejila gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Pojasnila je, da mora na osebnem razgovoru s poglobljenimi vprašanji razčistiti okoliščine tožnikovega odhoda iz izvorne države in njegove istovetnosti, če ne bo dostavil ustreznih listin za izkazovanje istovetnosti.

6Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Menila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

7Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Poudaril je, da ni bil seznanjen s postopkom za priznanje mednarodne zaščite, zaradi česar mu ni mogoče očitati zlorabe postopka in begosumnosti. Navedel je priče, ki lahko potrdijo njegovo istovetnost. Menil je, da je omejitev gibanja v nasprotju z 19. členom Ustave, ki določa, da je treba pri presoji uporabiti načelo sorazmernosti. Zgolj dejstvo, da v Azilnem domu ni pogojev za varovanje, naj ne bi bil razlog za obravnavani ukrep. Pojasnjuje, v kakšnih razmerah biva v Centru za tujce in meni, da gre za poseg v njegovo pravico do osebne svobode. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in njegovo spremembo tako, da ga nastani v azilni dom v Ljubljani.

8V odgovoru na tožbo se je tožena stranka sklicevala na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Ob sklicevanju na sodno prakso je menila, da je kriterij begosumnosti zakonsko dovolj določen.

9Tožba je utemeljena.

10Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

11Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije³, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

12Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

13Z navedeno določbo ZMZ-1 je ob upoštevanju Recepcijske direktive II omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja. V nasprotnem primeru ukrep ne bi bil nujen in bi bil nesorazmeren.⁶

14Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi. Na navedeno presojo ne more vplivati posplošena obrazložitev, da bo tožena stranka tožnikovo identiteto preverjala s poglobljenimi vprašanji šele na osebnem razgovoru. To bi namreč lahko storila že ob vložitvi prošnje,⁷ zaradi česar obravnavani ukrep iz tega razloga ni nujen. Prav tako ni pravilno predhodno sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče še pojasnjuje, da tožena stranka v upravnem sporu ob smiselni uporabi prepovedi iz 52. člena ZUS-1 ne more mimo navedenih zakonskih zahtev navajati novih dejanskih okoliščin v zvezi z dolžnostnim ravnanjem.⁸

15Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika. Če bo tožena stranka ob upoštevanju načela zaslišanja stranke⁹ in morebitnemu zaslišanju v tožbi predlaganih prič ponovno ocenila, da je dvom v tožnikovo istovetnost očiten¹⁰, bo morala v morebitnem novem postopku ob uporabi 118. člena ZMZ-1 pojasniti tudi s tem povezano zbiranje informacij.¹¹

16Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je tudi presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil.

17Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

18Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

19ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.¹² Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

20Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.¹³

21Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko nevarnost pobega ni ustrezno opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti tudi v tem delu.

22Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

23ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1¹⁴ je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko izpodbijani sklep nima razlogov glede dolžnostnega ravnanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in za ukrep omejitve gibanja po drugi alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ Iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja.
⁷ Skladno s sedmim odstavkom 45. člena ZMZ-1 se pri sprejemu prošnje smiselno upoštevajo pravila osebnega razgovora.
⁸ Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 570, drugi odstavek.
⁹ Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 262/2017 z dne 17. 1. 2018 že presodilo, da Zakon o splošnem upravnem postopku od upravnega organa ne terja, da stranko o uspehu dokazovanja (o svoji dokazni oceni) vselej seznanja po uradni dolžnosti pred izdajo odločbe, temveč ji mora omogočiti, da se s tem seznani oziroma o tem izreče. To predpostavlja aktivno ravnanje stranke (prosilca) za uresničitev svoje možnosti, pri čemer pa mora upravni organ paziti, da ji njena morebitna neukost oziroma nevednost pri uresničevanju te pravice ne bo v škodo (15. točka obrazložitve).
¹⁰ S tem v zvezi je Vrhovno sodišče že presodilo, da za obstoj standarda očitnega dvoma v tožnikovo istovetnost kot ene izmed podlag za omejitev gibanja na prostore Centra za tujce ne zadostuje zgolj okoliščina, da tožnik ne poseduje osebnega dokumenta s fotografijo (sodba in sklep I Up 88/2018 z dne 6. 6. 2018, 8. točka obrazložitve).
¹¹ Sodišče zgolj pripominja, da se v praksi v zvezi z ugotavljanjem istovetnosti prosilcev navaja tudi jezikovna analiza, ocena starosti, primerjajva prstnih odtisov s podatki evropskih baz, DNA analiza, razgovor s prosilcem, ipd.
¹² Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve.
¹³ Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
¹⁴ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.