UPRS Sodba in sklep I U 776/2020-20

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-970/2020/4 (1312-22) z dne 19. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Toženka je z izpodbijanim sklepom tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito omejila gibanje, ker mu je že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve (v 1. točki izreka) in sklenila, da bo tožniku gibanje na prostore Centra za tujce ... omejeno od 19. 6. 2020 od 13.45 ure do prenehanja razloga, vendar največ za tri mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec (v 2. točki izreka).

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnika 3. 6. 2020 obravnavala Policijska postaja ... ter da iz njihove dokumentacije izhaja, da je bil tožnik 2. 6. 2020 ob 20 uri v neformalnem postopku prevzet od italijanskih varnostnih organov. Ugotovljeno je bilo, da je tožnik 31. 5. 2020 iz Hrvaške nedovoljeno stopil v Slovenijo v skupini več oseb, in sicer na območju Policijske postaje ... Tožnika je slovenska policija najavila tudi hrvaškim varnostnim organom, ki so odgovorili, da zavračajo postopek neformalnega vračanja in napotujejo na formalni prevzem. Tožniku je bila s strani policijske postaje izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce ... št. 225-95/2020/71 in tožnik je bil tja tudi prepeljan.

Tožnik je po tem, ko je bil nastanjen v Centru za tujce, 11. 6. 2020 podal namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito, 19. 6. 2020 pa je prošnjo za mednarodno zaščito tudi podal. Ob podaji prošnje je navedel, da je izvorno državo zapustil 9. 7. 2018, ko je preko Indije, Pakistana, Irana, Turčije, Grčije, Severne Makedonije in Srbije pot nadaljeval po poznani balkanski poti in prišel do Italije, kjer so ga prijeli njihovi varnostni organi in ga vrnili v Slovenijo. Vojaškega roka ni služil, je pa član Bangladeške nacionalne stranke. Dejal je, da je njegova ciljna država Italija. Osebno izkaznico in rojstni list je izgubil v Indiji, drugih dokumentov nima. V Bangladešu se je udeležil demonstracij proti vladnemu režimu, zaradi česar so mu grozili bangladeški organi ter je zaradi strahu pred njimi in pred vladajočo politično stranko ... zbežal iz države.

Po podani prošnji 19. 6. 2020 je bilo tožniku ustno na zapisnik št. 2142-970/2020/3 omejeno gibanje zaradi obstoja okoliščin iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Tožnik je tedaj na vprašanje uradne osebe, od kdaj je v Sloveniji, povedal, da je bil iz Italije deportiran 2. 6. 2020. Razlog, da je v Centru za tujce zaprosil za mednarodno zaščito, je ta, da je šele s prihodom iz Italije v Center za tujce prejel prave informacije. Namero je prvič podal že 10. 6. 2020, vendar jo je kasneje umaknil, po premisleku pa jo ponovno podal, saj se ne želi vrniti. Ob prvem prečkanju Slovenije za mednarodno zaščito tu ni zaprosil, ker je potoval v skupini prijateljev, ki tu niso želeli ostati. Poleg tega naj bi mu prijatelji dejali, da v Sloveniji ni možnosti, da zaprosiš za azil, ampak te deportirajo nazaj na Hrvaško. Tudi na Hrvaškem ni zaprosil za mednarodno zaščito, tam je bil trikrat in vedno so ga hrvaški policisti pretepli.

Glede na navedeno je toženka presodila, da so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Toženka je ocenila, da bi tožnik v primeru, da bi mednarodno zaščito resnično potreboval, zanjo zaprosil takoj, ko je to mogoče, torej že ob prvem vstopu v Slovenijo ali takrat, ko so ga predali italijanski varnostni organi in ne šele potem, ko je prejel odločbo, s katero je bil seznanjen, da je v postopku odstranitve iz države. Toženka utemeljeno meni, da je tožnik prošnjo vložil samo zato, da bi oviral odstranitev iz države. Ob tem toženka poudarja, da je tožnik imel že pred prihodom v Center za tujce možnost izraziti svoj namen, da zaprosi za mednarodno zaščito, prav tako pa je tožnik že enkrat pred tem ilegalno prečkal Slovenijo, pa tega ni storil. S tem, da je tožnik imel možnost vložiti prošnjo že prej, preden je to dejansko storil, je podan objektivni kriterij, na podlagi katerega je mogoče utemeljeno sklepati, da je vložil prošnjo samo zato, da bi oviral ali zadržal izvedbo odstranitve iz države. Glede na podane izjave in ravnanje tožnika toženka upravičeno ocenjuje, da je podal prošnjo z namenom ovirati proces odstranitve iz države, s čimer so izpolnjene okoliščine, da se tožniku omeji gibanje na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

2Odreditev ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce je toženka utemeljila na drugem odstavku 84. člena ZMZ-1. Presodila je, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le z omejitvijo tožnikovega gibanja na območje Azilnega doma. Ocenila je namreč, da varnostnika na območju Azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območja Azilnega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb Azilni dom samovoljno zapustila.

3Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo zaradi nepopolno oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka.

V tožbi navaja, da mu grozi, da mu bo več mesecev odvzeta prostost. Ker je odvzem prostosti v Centru za tujce primerljiv z zaporno kaznijo oziroma priporom, je upravičeno pričakovati, da bo tudi argumentacija tožene stranke vsaj na taki ravni, kot obrazložitve sklepov o priporu. Podobno stroga pa mora biti tudi sodna presoja. Gre namreč za povsem primerljive situacije. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj nevarnosti pobega, ki je razlog za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito zaradi nevarnosti pobega, morajo biti določena v zakonu. Ker v Sloveniji take zakonske določbe ni, ni pravne podlage za izrek omejitve gibanja in se tožnika zato ne sme pridržati. Tožnika tudi ne bi smeli pridržati v Centru za tujce iz razloga, ker država ni sposobna izvajati manj prisilnega ukrepa v Azilnem domu in tudi ne zato, ker slovenski zakonodajalec ni uredil možnosti manj prisilnih ukrepov pridržanja.

Tudi kolikor toženka tožniku očita, da ni že prej zaprosil za mednarodno zaščito, čeprav naj bi imel to možnost, je njeno razlogovanje napačno, saj tožniku nezaupljivosti in previdnosti ni mogoče avtomatično očitati v njegovo škodo. Tožnik je natančno obrazložil, da ni zaprosil iz razloga, ker so mu dejali, da bo moral nazaj na Hrvaško ali v Bangladeš. Pri tem je potrebno upoštevati, da je tožnik prvič podal prošnjo za mednarodno zaščito prav v Sloveniji, zato so neutemeljene navedbe toženke, da je namen mednarodne zaščite nudenje zaščite ljudem, ki so v svoji državi ogroženi, in ne ilegalno prehajanje državnih meja, kar naj bi tožnik počel. Glede na navedeno tožnik meni, da toženka ni imela podlage za izrek ukrepa pridržanja in ga je potrebno odpraviti. Ukrep pridržanja na prostore Centra za tujce pa je v konkretnem primeru tudi nesorazmeren in nepotreben. Utemeljitev toženke, zakaj tožnik ne bi mogel biti omejen na območje Azilnega doma (milejši ukrep), je pavšalna in pomanjkljiva, čeprav je ta ukrep mnogo ugodnejši za prosilca za azil. Argument toženke, da sama ne uspe zagotoviti, da bi vsi prosilci za azil, ki jim je izrečen milejši ukrep, ostali na območju Azilnega doma, ni primeren, saj je to v bistvu pomanjkljivost na njeni strani. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi.

4Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Sodišču predlaga, naj odloči, da se do pravnomočne odločitve zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa in tožniku ukine ukrep omejitve gibanja. Tožnik je v tožbi izkazal, zakaj niso podani pogoji za odvzem prostosti, po drugi strani pa bo izvrševanje ukrepa tožniku prizadelo nepopravljivo škodo. Z izpodbijanim sklepom je kršena tožnikova pravica do osebne svobode, kar očitno predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi, sodišče pa mora v primeru kršitve ustavne pravice zagotoviti učinkovito sodno varstvo.

5Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in ponovno poudarja, da je bila s strani policije tožniku izdana odločba o nastanitvi v Centru za tujce do odstranitve iz države, ki mu je bila prevedena in obrazložena. Šele nekaj dni po vročeni odločitvi je tožnik podal namero za mednarodno zaščito, ki jo je kasneje najprej umaknil, potem pa ponovno podal. Izrecno je izjavil, da je njegova ciljna država Italija ter da je Slovenijo že ilegalno prečkal, saj je bil prijet s strani italijanske policije. Zato toženka upravičeno meni, da tožnik v Sloveniji predhodno ni nameraval zaprositi za mednarodno zaščito. Toženka se je pri tem oprala na tretjo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Sklicuje se pa tudi na sodbo Upravnega sodišča I U 702/2020 z dne 23. 6. 2020. Toženka sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavani zadevi je sporno, ali so za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce izpolnjeni pogoji, predpisani v tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, na kateri izpodbijani sklep temelji.

8Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Sodišča držav članic EU morajo od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

9Po točki (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo o vračanju¹, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi (poudarek sodišča); razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

10Po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma², kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

11S to določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II (drugi odstavek 1. člena ZMZ-1) uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi „izvedbe in izvršitve“ postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-2³. Glede na tožbene navedbe je moralo sodišče zato najprej presoditi, ali v obravnavani zadevi sploh gre za tak primer.

12Postopek vračanja oziroma odstranitve iz države po ZTuj-2 načeloma poteka na podlagi odločbe o vrnitvi (prvi odstavek 69. člena ZTuj-2), razen - smiselno - v primerih, ko zakon izdaje take odločbe ne predpisuje. Tako prvi odstavek 64. člena ZTuj-2 določa, da se odločba o vrnitvi ne izda v primerih, ko je tujec prijet pri nezakonitem prehajanju državne meje ali v povezavi z njim in po tem ni pridobil pravice do prebivanja, ter tujcu, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju oseb, in tujcu, ki mu je bila izrečena stranska sankcija izgona tujca iz države.

13Na prvi pogled je torej možna predaja tujca brez izdaje odločbe o vrnitvi, če gre za vrnitev oziroma izročitev tujca na podlagi mednarodne pogodbe, kar je tožena stranka skušala storiti tudi v konkretni zadevi, ko je najprej skušala predati tožnika Hrvaški. Vendar pa 64. člen ZTuj-2 še v istem odstavku določa tudi, da se tujcu izda odločba o vrnitvi, če ni bil sprejet v državo pogodbenico oziroma če vanjo ni bil vrnjen v roku 72 ur. Po navedbah toženke v izpodbijanem sklepu je prav do tega prišlo tudi v obravnavani zadevi, saj je Hrvaška zavrnila sprejem tožnika v neformalnem postopku.

14To pomeni, da bi morala biti tožniku po prvem odstavku 64. člena ZTuj-2 izdana odločba o vrnitvi, saj drugače po prej navedeni zakonski ureditvi sploh ni mogoče govoriti o „izvedbi in izvršitvi“ postopka vračanja oziroma odstranitve po tem zakonu, ki bi jo tožnik lahko oviral z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Povedano drugače: omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

15V obravnavani zadevi tožena stranka niti ne trdi, da bi bila taka odločba izdana, niti se nanjo (niti posredno) ne sklicuje v izpodbijanem sklepu, niti je ni najti v upravnem spisu. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je bila izdana le odločba o nastanitvi tožnika v centru do njegove odstranitve iz države, ki pa ji po mnenju sodišča v opisani situaciji dometa ni mogoče širiti tako, da bi kakor koli nadomeščala odločbo o vrnitvi.

16Obveznost izdaje odločbe o vrnitvi izhaja tudi iz Direktive o vračanju. Za konkretno zadevo sta relevantna prvi in tretji odstavek 6. člena Direktive. V skladu s prvim odstavkom 6. člena države članice brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, po tretjem odstavku 6. člena pa se države članice lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. Kot je bilo že navedeno, v obravnavani zadevi Hrvaška tožnika ni sprejela, zato bi mu morala toženka izdati odločbo o vrnitvi.

17Navedena odločba je po povedanem temeljni pogoj za izrek ukrepa omejitve gibanja tujcu po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II in 6. členom Direktive o vračanju. Ker je toženka ta ukrep izrekla, ne da bi tožniku izdala odločbo o vrnitvi po ZTuj-2, ta pogoj ni bil izpolnjen, kar pomeni kršitev materialnega prava, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Ker je sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

18Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, kar pomeni, da se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan. Vendar pa odprava izpodbijanega akta pomeni, da so s tem odpravljene tudi vse posledice, ki iz tega akta izhajajo. Z odpravo izpodbijanega sklepa torej preneha pravna podlaga za poseg v tožnikovo svobodo gibanja, česar vrnitev v ponovni postopek ne bi v ničemer spremenila. Sodišče je zato izpodbijani sklep le odpravilo, dodaja pa, da ne vidi ovir, da tožena stranka ne bi kadar koli izdala novega sklepa z enako vsebino, seveda na podlagi ugotovitve, da so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji.

19ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz obrazložitve predloga ZMZ-1⁴ pa je razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonite podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K II. točki izreka:

20Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodbe (...), po tretjem odstavku istega člena pa je mogoče izdajo začasne odredbe zahtevati tudi zaradi začasne ureditve stanja. V vsakem primeru pa iz navedene zakonske določbe izhaja, da se lahko zahteva za izdajo začasne odredbe nanaša le na čas do izdaje pravnomočne odločbe, kar pomeni, da je procesna predpostavka za vložitev zahteve obstoj odprtega upravnega spora oziroma tožbe v upravnem sporu, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno. Glede na prvi odstavek 73. člena ZUS-1 zoper sodbo, izrečeno s 1. točko izreka, pritožba ni dovoljena, zato je z njo upravni spor pravnomočno zaključen. To pomeni, da procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe oziroma za odločanje o tej zahtevi ni več izpolnjena, zato je sodišče zahtevo kot nedovoljeno zavrglo.

¹ Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.
² Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
³ ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu.
⁴ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.