UPRS Sodba III U 82/2020-33

I. Tožbi se ugodi, odločba vršilca dolžnosti generalnega direktorja Policije št. 1002-273/2020/1 (1502-26) z dne 6. 5. 2020 se odpravi in se zadeva vrne navedenemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je vršilec dolžnosti (v nadaljevanju: v.d.) generalnega direktorja Policije (v nadaljevanju: tožena stranka) odločil, da se tožnik z dnem 6. 5. 2020 razreši s položaja direktorja Nacionalnega preiskovalnega urada (v nadaljevanju: NPU) v Policiji, Generalni policijski upravi, Upravi kriminalistične policije. V obrazložitvi odločbe tožena stranka citira določbe 49. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju: ZODPol) ter petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU).

2Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3V tožbi argumentira, da generalni direktor policije ni upravičen na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU razrešiti direktorja NPU. Povzema določbe 49. člena ZODPol ter 82. in 83. člena ZJU ter navaja, da peti odstavek 83. člena ZJU ni postopkovna, ampak materialna določba, ki taksativno našteva najvišja položajna delovna mesta, v katera lahko funkcionar v predpisanem roku poseže z razrešitvijo brez ugotavljanja krivdnih razlogov. Na tej podlagi sprejeta odločitev je akt politične diskrecije. Zaradi položaja NPU, kot izhaja iz 21. člena ZODPol¹, je bistveno, da politika ne posega v njegovo delovanje preko vpliva na kadrovsko zasedbo mesta direktorja NPU. Slednji glede na organizacijsko strukturo policije ne pomeni najvišjega položaja niti v policiji, pač pa so od njega, ob generalnem direktorju policije, višji tudi vsi položaji direktorjev uprav znotraj Generalne policijske uprave (v nadaljevanju: GPU) in posameznih policijskih uprav. Če po petem odstavku 83. člena ZJU ni mogoče razrešiti direktorja Uprave kriminalistične policije (v nadaljevanju: UKP), v okviru katere je organiziran NPU, je toliko bolj jasno, da na tej podlagi ni mogoče razrešiti njemu podrejene osebe, torej direktorja NPU. Da je tako, potrjuje obrazložitev predloga ZODPol, kot tudi mnenje Državnega sveta k predlogu ZODPol z dne 13. 11. 2012, iz katerega je razvidno pojasnilo, da s predlagano ureditvijo pri direktorju NPU ne bo mogoče politično podrejanje.

4Kolikor 49. člen ZODPol generalnemu direktorju policije daje pravico do nekrivdne razrešitve direktorja NPU po petem odstavku 83. člena ZJU, je po mnenju tožnika v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 120. člena Ustave (ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov) ter izpostavlja stališča, ki jih je v tej zvezi zavzelo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 ter zlasti v odločbi št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005. V slednji je Ustavno sodišče navedlo, da je zaradi narave dela najvišjih položajnih uradnikov nujno, da lojalno sodelujejo s političnimi funkcionarji pri uresničevanju njihove politične usmeritve (seveda v okviru Ustave in zakona). Zato njihov položaj ne more biti enak kot položaj nižjih uradnikov in zato so razlogi za prenehanje njihovega službenega razmerja oziroma izgubo njihovega položaja lahko odvisni od sposobnosti sodelovanja s političnimi funkcionarji, pa tudi od zamenjave politične oblasti. S ciljem, vzpostaviti na področju uslužbenskega sistema v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti strokovno in politično nevtralno javno upravo, je zakonodajalec v ZJU med drugim vzpostavil sistem ključnih vodstvenih uradniških položajev, ki so ločeni od političnih funkcij. Prek načina izbire in z določitvijo petletnega mandata je zagotovil element stabilnosti v karieri najvišjih položajnih uradnikov. Hkrati je z določitvijo možnosti njihove razrešitve brez krivdnih razlogov v določenem roku (takrat treh mesecev) od nastopa funkcije funkcionarja vsakokratni oblasti zagotovil določen nujni vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. Kje je meja med položajnimi uradniki, ki še sodijo v krog t. i. političnih uradnikov, in tistimi, ki vanj ne sodijo več, je vprašanje primernosti ureditve, ki bi lahko preraslo v ustavnopravno vprašanje samo, če bi bil ta krog očitno preširok. Tožnik meni, da gre v konkretnem primeru za takšno situacijo. Zaradi avtonomije NPU bi njegov direktor moral uživati ne le enako, ampak še višjo stopnjo samostojnosti in neodvisnosti kot vodje ostalih notranjih organizacijskih enot policije. Ker teh ni mogoče razrešiti po petem odstavku 83. člena ZJU, to velja tudi za direktorja NPU. Drugačno stališče bi pomenilo tudi kršitev enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Tožbi je tožnik priložil izpodbijano odločbo, odločbo št. 110-134/2019/10 (1502-26) z dne 21. 5. 2019 (s katero je bil za dobo petih let, in sicer od 1. 6. 2019 do 31. 5. 2024, z možnostjo ponovnega imenovanja, imenovan za direktorja NPU), organigram policije ter mnenje Državnega sveta k predlogu ZODPol št. 210-01/12-17 z dne 13. 11. 2012.

5Hkrati s tožbo je tožnik podal zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), in sicer je predlagal, da se izvrševanje oziroma učinek izpodbijane odločbe zadrži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. To sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo s sklepom št. III U 82/2020-8 z dne 4. 6. 2020. Tožnikova pritožba zoper ta sklep je bila s sklepom Vrhovnega sodišča št. I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020 zavrnjena. Odločitev o stroških postopka z začasno odredbo na prvi in na pritožbeni stopnji je bila z navedenima sklepoma pridržana za končno odločbo.

6Tožena stranka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne in tožniku naloži v plačilo njene stroške. Poudarja, da je med strankama sporna le pravilna uporaba materialnega prava. Citira določbe 21. člena ZODPol ter meni, da navedbe o organiziranosti policije oziroma sistemski uvrstitvi NPU znotraj nje niso pomembne glede na 49. člen ZODPol. Toženka stranka se ne strinja z ozko razlago, ki jo zagovarja tožnik. V predlogu ZODPol, objavljenem v Poročevalcu DZ dne 27. 9. 2012 (izsek katerega prilaga), je pri obrazložitvi zadevne določbe ZODPol navedeno, da je imenovanje in razrešitev direktorja NPU v pristojnosti generalnega direktorja policije, pri čemer se za postopek uporabljajo določbe ZJU, ki urejajo imenovanje in razrešitev direktorja organa v sestavi (določbe o izvedbi posebnega javnega natečaja, pridobitvi in razrešitvi s položaja). Za direktorja NPU se tako uporabljajo določbe ZJU o posebnem javnem natečaju², po katerih izbiro opravi funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. Čeprav generalni direktor policije ni funkcionar, opravi izbiro med kandidati za direktorja NPU, zato slednjega lahko tudi razreši po petem odstavku 83. člena ZJU. ZODPol v 49. členu sicer določa, da se za „postopek“ uporabljajo določbe ZJU, pri čemer pa niso mišljene le postopkovne določbe, pač pa postopek imenovanja in razrešitve kot celota. Poleg tega je včasih težko ločiti, ali gre za postopkovno ali materialno določbo, oziroma se te velikokrat medsebojno prepletajo. ZODPol le glede imenovanja in razrešitve direktorja NPU (poleg generalnega direktorja policije) vsebuje posebne določbe, kar kaže, da je temu položaju dal posebno težo. Določbe ZJU, ki se nanašajo na direktorja organa v sestavi, je v celoti treba uporabiti tudi za direktorja NPU. Kaj drugega bi moralo iz zakona izrecno izhajati.

7Tožnik v pripravljalni vlogi pritrjuje toženi stranki, da gre v zadevi za pravno vprašanje in da dejansko stanje ni sporno. Sicer pa zavrača njena stališča in vztraja pri svojih navedbah. Ureditev iz petega odstavka 83. člena ZJU pomeni izjemo, ki jo je kot tako treba ozko razlagati. Sklicuje se na stališča iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 78/2020. Če bi ZODPol izrecno določil, da lahko generalni direktor policije brez kakršnegakoli razloga razreši direktorja NPU, bi za to bila podana zakonska podlaga, tudi v tem primeru pa bi se zastavilo vprašanje njene skladnosti z Ustavo. Vendar ZODPol takšne določbe nima. Iz mnenja Državnega sveta k predlogu ZODPol izhaja, da bo NPU postavljen v vrh kriminalistične policije in podrejen šefu kriminalistične policije, tako da ne bo mogoče političnega podrejanja in bo policija kot celota poročala o svojem delu. Direktor NPU tako ni neposredno podrejen generalnemu direktorju policije, ampak direktorju UKP.

K I. točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je v.d. generalnega direktorja policije z dnem 6. 5. 2020 tožnika razrešil s položaja³ direktorja NPU. Tožena stranka odločitev o razrešitvi utemeljuje zgolj s citiranjem določb petega odstavka 83. člena ZJU v zvezi z 49. členom ZODPol. Dejstev, ki jih šteje kot pomembna za sprejeto odločitev, niti ne navede. Vendar pa, kot izpostavljata obe stranki, v obravnavani zadevi dejstva, (ki bi bila) relevantna za uporabo petega odstavka 83. člena ZJU, niso sporna, ampak je sporno, ali je tožena stranka tožnikovo razrešitev sploh lahko oprla na navedeno pravno podlago.

10ZODPol v 49. členu določa, da direktorja NPU imenuje in razrešuje generalni direktor policije; za postopek se uporabljajo določbe zakona, ki ureja sistem javnih uslužbencev (torej ZJU), o imenovanju in razrešitvi direktorja organa v sestavi.

11V petem odstavku 83. člena ZJU pa je določeno, da funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, lahko na predlog funkcionarja, pristojnega za predlaganje imenovanja, v enem letu od nastopa funkcije razreši generalnega direktorja v ministrstvu, predstojnika vladne službe, generalnega sekretarja v ministrstvu, predstojnika organa v sestavi ministrstva, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine, ne glede na razloge iz drugega odstavka tega člena⁴. Razrešitev po tem (torej petem) odstavku (83. člena ZJU) je ne glede na to, kdaj je funkcionar nastopil funkcijo, možna tudi v enem letu od imenovanja uradnika na položaj.

12V sklepu št. I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020 (15. točka obrazložitve), ki ga je izdalo ob odločanju o pritožbi zoper sklep o zahtevi za izdajo začasne odredbe v tej zadevi, je Vrhovno sodišče navedlo, da ima tožnik prav s tem, ko utemeljuje, da je tudi položaj samostojnosti strokovne državne uprave v razmerju do nosilcev politične oblasti ustavno varovan (120. člen Ustave), kar se mora odraziti tudi v omejitvi poseganja politike v delovno razmerje in položaj uradnikov. Postavljanje navedenih pravil in omejitev le-tega je stvar konkretne zakonske ureditve, ki lahko ob pretirani širitvi preseže dopustne ustavne okvire (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005). Po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, ker glede NPU ni mogoče govoriti o ustavno ali zakonsko vzpostavljeni avtonomiji v razmerju do Policije. ZODPol je sicer vzpostavil oblikovanje NPU kot posebne organizacijske enote, ki deluje avtonomno, oziroma je pri izvajanju svojih nalog avtonomen, vendar te avtonomije ne vzpostavlja v razmerju do generalnega direktorja policije niti glede položaja samega NPU niti glede položaja direktorja NPU (z višjo stopnjo samostojnosti je bil urejen položaj NPU in njegovega direktorja v prej veljavnem Zakonu o policiji). NPU je po ZODPol organizacijska enota UKP, ta pa je notranja organizacijska enota GPU, ki skupaj s policijskimi upravami sestavlja Policijo; direktorja NPU pa imenuje in razrešuje generalni direktor policije. Ta je uradnik na položaju, ki mora izpolnjevati zakonske in strokovne zahteve, ki jih predpisujeta ZJU in ZODPol (47. člen), in ne politični funkcionar, tako da s tega vidika zakon omejuje neposredno politično poseganje funkcionarjev izvršne veje oblasti v položaj direktorja NPU. Zgolj politično usmerjeno delovanje samega generalnega direktorja policije v razrešitev določene osebe kot direktorja NPU bi bilo s tega vidika nezdružljivo z načeli samostojnega in strokovnega delovanja policije v razmerju do nosilcev vsakokratne politične oblasti, ki izhaja iz zakonske ureditve ZODPol.

13Iz zgoraj navedenih razlogov, torej ker je direktor NPU le vodja organizacijske enote v okviru UKP, ki je notranja organizacijska enota GPU, in ker je generalni direktor policije uradnik na položaju in ne politični funkcionar, pa po presoji tega sodišča obenem izhaja, da slednji tožnika kot direktorja NPU ne more razrešiti na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU. Na navedeni pravni podlagi temelječ institut razrešitve najvišjih položajnih (t.i. političnih) uradnikov brez krivdnih razlogov v enoletnem roku (od nastopa funkcije funkcionarja oziroma imenovanja uradnika na položaj) je institut sui generis narave, vzpostavljen in oblikovan izključno z namenom, da (iz razlogov, razvidnih iz predhodno povzete odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005) vsakokratni oblasti zagotavlja določen vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih (v petem odstavku 83. člena ZJU taksativno naštetih) položajev. Njegova uporaba je posledično logično pridržana funkcionarju oziroma organu, pristojnemu za imenovanje, na predlog funkcionarja, pristojnega za predlaganje imenovanja. Glede na opisano naravo in namen petega odstavka 83. člena ZJU - ki predstavlja odstop od splošne ureditve prenehanja položaja kot uradniškega delovnega mesta, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu⁵ - je v zvezi z njegovo uporabo (tudi sicer) utemeljena restriktivna oziroma zožujoča razlaga zakona, tudi 49. člena ZODPol. Po presoji sodišča zato za uporabo petega odstavka 83. člena ZJU pri razrešitvi direktorja NPU splošna napotilna določba 49. člena ZODPol (da se za postopek imenovanja in razrešitve direktorja NPU uporabljajo določbe ZJU o imenovanju in razrešitvi direktorja organa v sestavi) ne zadošča, ampak bi morala biti možnost takšne razrešitve direktorja NPU v zakonu (ZODPol) izrecno določena. V tej zvezi je treba dodati, da možnost takšne razrešitve direktorja NPU tudi v obrazložitvi predloga ZODPol (EVA: 2012-1711-0007, št. 00717-7/2012/24 z dne 20. 9. 2012), na katerega se sklicujeta obe stranki, ni omenjena. Rezultat takšne razlage po presoji sodišča ustreza tudi sistemski umestitvi NPU in njegovega direktorja v organizacijo policije ter na drugi strani posebnemu položaju, ki ga ZODPol daje NPU; generalnemu direktorju policije, ki odgovarja za delo policije kot celote, pa tudi ne jemlje ustreznih možnosti za ukrepanje, kolikor je to potrebno. Navedeno namreč ne pomeni, da tožniku položaj direktorja NPU ne more predčasno prenehati, ampak zgolj, da ga tožena stranka ne more razrešiti z uporabo določb petega odstavka 83. člena ZJU, lahko pa to stori, če so za to izpolnjeni pogoji po kakšni drugi zakonski podlagi.

14Kot sledi iz povedanega, po presoji tega sodišča pri izdaji izpodbijane odločbe zakon ni bil pravilno uporabljen, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek organu, ki je odločbo izdal.

15Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama, kot sta obe tudi izrecno navedli, ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pravne argumente, na katere se nanašajo tudi predložene listine, pa sta stranki predstavili v pisnih vlogah (prim. sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020).

K II. točki izreka:

16Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetniška družba, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se ob upoštevanju, da je pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške, povezane s postopkom v upravnem sporu na prvi stopnji (razen sodnih taks), vključno z administrativnimi stroški in stroški glede zahteve za izdajo začasne odredbe. Stroškov, povezanih z neuspešno pritožbo v postopku začasnega pravnega varstva, po presoji sodišča ni utemeljeno opredeliti kot stroškov, ki bi jih kot potrebne za ta upravni spor (prim. prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju: ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) bila tožena stranka dolžna povrniti tožniku. Tožena stranka - ki v upravnem sporu ni uspela in zato do povrnitve svojih stroškov ni upravičena - mora tako tožniku povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov postopka, v roku 15 dni od prejema te sodbe (313. člen ZPP), po poteku tega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika, OZ). Glede vrnitve plačanih sodnih taks tožniku pa bo sodišče v skladu s prakso, ustaljeno v upravnih sporih, postopalo po določbah Zakona o sodnih taksah (ZST-1).

¹ Po prvem odstavku 21. člena ZODPol je NPU specializirana kriminalistična preiskovalna enota, ustanovljena za posebne primere odkrivanja in preiskovanja zahtevnih kaznivih dejanj, zlasti s področja gospodarstva, korupcije in organiziranega kriminala, ki terjajo posebno usposobljenost, organiziranost in opremljenost kriminalističnih preiskovalcev ali posebej usmerjeno delovanje državnih organov in institucij s področij davkov, carin, finančnega poslovanja, vrednostnih papirjev, varstva konkurence, preprečevanja pranja denarja, preprečevanja korupcije, prepovedanih drog in inšpekcijskega nadzora. V drugem odstavku 21. člena ZODPol je določeno, da je NPU organiziran v notranji organizacijski enoti generalne policijske uprave, pristojni za zatiranje kriminalitete; pri izvajanju svojih nalog je avtonomen. V skladu s tretjim odstavkom istega člena NPU vodi direktor oziroma direktorica NPU. Kot je razvidno iz prvega odstavka 22. člena ZODPol, se z internim aktom, ki ga na predlog direktorja NPU sprejme generalni direktor policije, določi, katere preiskave sumov kaznivih dejanj bo prevzel NPU.
² Po četrtem odstavku 60. člena ZJU javni natečaj za položaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev (in s tem tudi za položaj direktorja NPU), predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. V skladu s prvim odstavkom 64. člena ZJU posebna natečajna komisija ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni zanj, ter seznam kandidatov, ki so po njeni oceni glede na strokovno usposobljenost primerni za položaj, predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. Med temi kandidati funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren, izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši.
³ Po določbah ZJU je položaj uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu (prvi odstavek 80. člena ZJU); kateri so položaji, je opredeljeno v nadaljnjih določbah istega člena; v organih v sestavi ministrstva (kar je tudi Policija) so po 2. točki drugega odstavka 80. člena ZJU to direktor in vodje organizacijskih enot.
⁴ V skladu z drugim odstavkom 83. člena ZJU se uradnik iz drugega odstavka 82. člena tega zakona z odločbo razreši s položaja: 1. če to sam zahteva oziroma s tem soglaša; 2. če v enem mesecu od imenovanja ne sklene pogodbe o zaposlitvi oziroma aneksa k pogodbi o zaposlitvi; 3. v primeru ugotovljene nesposobnosti za opravljanje nalog na položaju; 4. v primeru prenehanja delovnega razmerja v skladu s sporazumom o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi oziroma odpovedjo pogodbe o zaposlitvi s strani javnega uslužbenca. Uradniku preneha položaj iz drugega odstavka 82. člena ZJU po preteku obdobja, za katerega je bil imenovan (tretji odstavek 83. člena ZJU). Sicer pa uradniku preneha položaj tudi, če se ukine organ oziroma organizacijska enota, ki jo vodi (četrti odstavek 83. člena ZJU).
⁵ Glej prvi odstavek 83. člena ZJU.