UPRS Sodba I U 841/2018-9

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju Inšpektorat, tudi prvostopenjski organ) odločil, da mora tožnik kot delodajalec na način in v rokih, ki so določeni s to odločbo, zagotoviti izvajanje zakonov, predpisov s področja delovnih razmerij in kolektivnih pogodb, tako da vsem zaposlenim delavcem, ki so pri tožniku vključeni v javna dela A.A., B.B. in morebitni drugi), obračunava in izplačuje dodatek za delovno dobo v višini 0,33 % od osnove za vsako zaključeno leto delovne dobe. Rok za začetek obračunavanja in izplačevanja dodatka je enak dnevu izplačila prve plače po pravnomočnosti te odločbe. Rok za poročanje inšpektorici je 8 dni od izplačila prve plače po pravnomočnosti te odločbe. Iz izreka navedene odločbe še izhaja, da mora tožnik inšpektorici poročati o izvršitvi odločbe v osmih dneh po poteku roka za izvršitev. Zakon o inšpekciji dela (v nadaljevanju ZID-1) določa, da kdor v osmih dneh inšpektorici ne poroča o izvršitvi odločbe, stori prekršek, za katerega je za kršitelja pravno osebo ali posameznika, ki stori prekršek v zvezi s samostojnim opravljanjem dejavnosti, predpisana globa v višini 2.000 do 4.500 EUR, za odgovorno osebo pravne osebe pa globa v višini od 200 do 1.500 EUR. Pritožba zoper to odločbe ne zadrži njene izvršitve.

2Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je inšpektorica Inšpektorata 24. 5. 2017 opravila inšpekcijski nadzor pri tožniku. Ugotovljeno je bilo, da je pri tožniku v letih 2016 in 2017 opravljalo v okviru programa javnih del delo 15 delavcev. Med drugim je bilo inšpektorici na nadzoru pojasnjeno, da se javnim delavcem nikoli ne obračunava in izplačuje dodatek za delovno dobo, ker gre pri javnih delih za posebnost in ker jim financerji javnih del ne zagotavljajo denarja za izplačilo dodatkov. Tožniku je bila 29. 5. 2017 že izdana odločba, s katero mu je bilo med drugim naloženo, da vsem zaposlenim delavcem (tudi javnim delavcem) obračunava in izplačuje dodatek za delovno dobo v višini 0,33% od osnove za vsako leto delovne dobe. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot drugostopenjski organ je tožnikovi pritožbi ugodilo in navedeno odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovno odločanje. Ugotovilo je namreč, da je v izreku odločbe tožniku naloženo, da mora obračunavati in izplačevati dodatke ne le javnim delavcem, temveč tudi ostalim zaposlenim, čeprav se je postopek nanašal le na javne delavce.

3Izpodbijana odločba je bila tako izdana v ponovljenem postopku. Pri svoji odločitvi se prvostopenjski organ sklicuje na Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), ki v 129. členu določa, da delavcu pripada dodatek za delovno dobo. Višina dodatka za delovno dobo se določi v kolektivni pogodbi na ravni dejavnosti. Dodatek za delovno dobo je urejal 82. člen Kolektivne pogodbe za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije (v nadaljevanju KP), ki pa se je prenehal uporabljati. Kolektivna pogodba za javni sektor (v nadaljevanju KPJS) pa v prvem odstavku 35. člena določa, da javnemu uslužbencu pripada dodatek za delovno dobo v višini 0,33 % od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe. S pregledom plačilne liste za april 2017 za javna delavca A.A. in B.B. je bilo ugotovljeno, da se delavcema ne obračunava in izplačuje dodatek za delovno dobo. Prisotni na inšpekcijskem nadzoru so pojasnili, da se javnim delavcem nikoli ni obračunaval in izplačeval dodatek za delovno dobo, ker gre pri javnih delavcih za posebnost in ker ne dobijo denarja za izplačilo tega dodatka, dobijo le denar za osnovno plačo, kot je določena v 52. členu Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTRD). Glede na določbo 129. člena ZDR-1 pa jim dodatek za delovno dobo pripada. ZUTD tega ne izključuje. Glede na to, da javni delavci niso javni uslužbenci, bi se morala za višino dodatka za delovno dobo zanje uporabljati KP, ki pa v delu, ki določa višino tega dodatka, ne velja več. Zato je potrebno za javne delavce smiselno uporabiti določbo KPJS in jim obračunavati in izplačevati dodatek za delovno dobo v isti višini, kot ostalim zaposlenim pri delodajalcu, to je 0,33 % za vsako leto delovne dobe. Glede na to, da tožnik javnim delavcem dodatka za delovno dobo ni nikoli obračunaval in izplačeval, bo moral tožnik javne delavce najprej pozvati k predložitvi dokazil o delovni dobi, nato pa jim ta dodatek obračunavati in izplačevati. Javna dela so v ZUTD opredeljena v členih 49 do 53, vendar v navedenih členih ZUTD niti v ZDR-1 ni izrecno opredeljeno ali dodatek za delovno dobo javnim delavcem pripada ali ne. Ker pa ZDR-1 določa minimum pravic, ki delavcem pripadajo, v ta minimum spada tudi dodatek za delovno dobo. Ukrepe inšpektorjev pa opredeljuje 16. člen ZID-1, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja še, kako se kaznujejo za prekrške tisti, ki ne ravnajo v skladu z izdano inšpekcijsko odločbo.

4Ministrstvo za delo, družino, socialne zadevi in enake možnosti kot pritožbeni organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo, saj je ocenilo odločitev prvostopenjskega organa kot pravilno.

5Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi uveljavlja tožbene razloge zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, v posledici česar je prišlo do kršitve materialnega prava ter iz razlogov procesnih kršitev, zaradi česar meni, da je izpodbijana odločba nepravilna, nezakonita in arbitrarna. Prvostopenjskemu organu očita, da je odločal v ponovljenem postopku ter ponovno kršil procesno in materialno zakonodajo. Izpodbijana odločba ne vsebuje potrebnih in zakonskih predpisanih sestavin odločbe. Tako ne vsebuje označbe zadeve, napačna je pravna podlaga izdane odločbe, zaradi česar tožnik uveljavlja „relativno bistveno kršitev pravil upravnega postopka“. Izrek izpodbijane odločbe ni v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ni izvršljiv, niti ni konkretiziran. Besedni zvezi v izreku „vsem zaposlenim delavcem“ ter „in morebitni drugi“ sta presplošni. Take odločbe ni mogoče izvršiti. Tudi termin „poročati inšpektorici“ ni izvršljiv, saj ni ugotovljeno kateri inšpektorici. Izpodbijano odločbo ni izdala „inšpektorica“, pač pa „Inšpektorat RS za delo“. Končno in zelo pomembno pa je dejstvo, da očitno isti organ v odločbo, s katero izvaja inšpekcijsko ukrepanje in nalaga obveznosti kot inšpektor za delo, izvaja tudi opravila kot prekrškovni organ, kar je nedopustno. Tak izrek je ne samo nezakonit, pač pa celo ničen. Tudi navajanje oziroma citiranje posameznega člena zakona ne sodi v izrek odločbe, pač pa sodi v obrazložitev.

6Tožnik nadalje meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti, kar je razlog za njeno odpravo skladno z določbo 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj nima vsebine, ki jo določa 214. člen ZUP. Izpodbijana odločba je tudi „procesno nezakonita“, saj prvostopenjski organ pred njeno izdajo tožnika ni seznanil z dejstvi in ugotovitvami postopka. Tožnik sploh ne ve, katere konkretne dokumente je prvostopenjski organ pregledoval in ocenjeval. Navedeno ravnaje predstavlja kršitev načela zaslišanja stranke, saj je organ dolžan stranki dati možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o vseh dejstvih in ugotovitvah ugotovitvenega postopka. V konkretni zadevi ni šlo za skrajšani postopek, pač pa je prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločbo, ugotavljal z izvajanjem dokazov, med drugim tudi s pregledom plačilnih list za leto 2017, vpogledom v evidence ZZZS ter ugotavljanjem dejstev in dokumentacije. S takim ravnanjem je organ posegel v ustavno pravico tožnika do enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic iz 14. in 22. člena Ustave RS. Tožnik še navaja, da je tudi pouk o pravnem sredstvu napačen, saj se v njega ne navaja, da „pritožba ne zadrži izvršitve odločbe“, pač pa je to potrebno navesti v izrek odločbe.

7Tožnik izpodbijani odločitvi očita tudi materialnopravno nezakonitost. Gre za vprašanje obračunavanja in izplačila dodatka za delovno dobo upravičencem, ki so pri tožniku vključeni v program javnih del. Pravice in obveznosti oseb, ki so zaposleni preko javnih del, ureja ZUTD, ki je glede na določbe Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in ZDR-1 „lex specialis“. Slednji za kategorijo brezposelnih oseb, ki so vključene v program javnih del, določa pogoje zaposlitve in njihove pravice in obveznosti iz naslova sklenjene pogodbe o zaposlitvi. V 51. členu ZUTD je izrecno določeno, da se pogodba o zaposlitvi, sklenjena zaradi opravljanja javnih del, sklene ob upoštevanju posebnosti glede višine plačila za delo, trajanja letnega dopusta in razlogov za njeno prenehanje, ki so določeni v tem zakonu. Zato ni pravilno stališče prvostopenjskega organa, da je treba upoštevati drug zakon (ZDR-1), saj poseben, torej specialni zakon ureja navedeni institut v celoti. Zato je izpodbijana odločitev napačna, saj ni dovoljeno tožniku nalagati izplačila dodatkov za delovno dobo, če zakon tega posebej ne predpisuje. Zato je napačno sklicevanje na določbo 129. člena ZDR-1. Tožnik je javni proračunski uporabnik in mu ni dovoljeno izplačevati nekaj več ali drugače, kot to določa zakon. Sklepno tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in inšpekcijski postopek ustavi, podredno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek in odločanje. Hkrati predlaga, da sodišče naloži toženi stranki plačilo stroškov tega postopka.

8Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

9Tožba ni utemeljena.

10V obravnavani zadevi je z izpodbijano odločbo odločeno, da mora tožnik, vsem zaposlenim delavcem, ki so pri tožniku vključeni v javna dela, obračunavati in izplačevati dodatek za delovno dobo v višini 0,33 % od osnove za vsako zaključeno leto delovne dobe. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja, saj meni, da zaposlenim delavcem, ki so vključeni v javna dela, dodatek za delovno dobo ne pripada. Tožnik prav tako meni, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve pravil postopka, zaradi česar izpodbijana odločba ni zakonita. Po presoji sodišča tožnikovi ugovori niso utemeljeni.

11Opravljanje dela preko javnih del ureja ZUTD. Po 51. členu ZUTD se pogodba o zaposlitvi za opravljanje javnih del sklene ob upoštevanju posebnosti glede višine plačila za delo. Na podlagi 52. člena ZUTD je po pogodbi o zaposlitvi, sklenjeni za opravljanje javnih del, udeleženec upravičen do plače, izražene v deležu od minimalne plače po ravneh strokovne izobrazbe oziroma usposobljenosti za delo, ki ga opravlja v programu javnih del, in sicer se giblje med 80 in 120 odstotki minimalne plače. Ker se čas opravljanja javnih del šteje v delovno dobo, se ta doba šteje v delovno dobo za izračun dodatka za delovno dobo. Osebe, ki opravljalo javna dela, so na podlagi pogodbe o zaposlitvi v rednem delovnem razmerju in se jim čas opravljanja del šteje v delovno dobo. Po 129. členu ZDR-1 dodatek za delovno dobo pripada vsem delavcem, zato ni razloga, da ne bi pripadal tudi delavcem, ki opravljajo javna dela, saj so upravičeni do plače. Plača pa je po 126. členu ZDR-1 sestavljena iz osnovne plače, dela plače za delovno uspešnost in dodatkov, med katerimi je tudi dodatek za delovno dobo. Udeležencu javnih del pripada tudi dodatek za delovno dobo.

12Glede na zgoraj navedeno, tožnikovi ugovori, da izpodbijana odločitev ni pravilna, niso utemeljeni. Tudi po presoji sodišča je dodatek za delovno dobo zakonska pravica, ki jo ureja ZDR-1, in pripada vsem zaposlenim delavcem, tudi tistim, ki so vključeni v javna dela. ZUTD pri določitvi plačila udeležencem javnih del za delo, ki ga opravljajo v programu javnih del, uporablja pojem plača, kar pomeni, da udeležencu javnih del pripada plača (kar je osnovna plača, del plače za delovno uspešnost in dodatki). ZUTD dodatka za delovno dobo za udeležence javnih del ne izključuje. Na drugačno odločitev v navedeni zadevi tudi ne more vplivati sklicevanje tožnika, da je proračunski uporabnik, in da je njegova dolžnost, da ravna v skladu z zakonom.

13Sodišče prav tako zavrača tožnikove ugovore, ki se nanašajo na kršitve pravil upravnega postopka. Niso utemeljeni ugovori tožnika, da izrek izpodbijane odločbe ni izvršljiv, ker ni konkretiziran. Po presoji sodišča je izrek izpodbijane odločbe izvršljiv, saj je dovolj konkretiziran. Iz izreka navedene odločbe namreč izhaja, da mora tožnik vsem zaposlenim delavcem, ki so pri tožniku vključeni v javna dela, pri čemer so v oklepaju navedeni: A.A., B.B. in morebitni drugi, obračunati in izplačati dodatek za delovno dobo v višini 0,33 % od osnove za vsako zaključeno leto delovne dobe. Pri tožniku je bil namreč opravljen inšpekcijski nadzor (zapisnik o inšpekcijskem nadzoru z dne 24. 5. 2017), pri čemer je direktor tožnika sam pojasnil, da se delavcem, ki opravljajo javna dela, ne izplačuje dodatka za delovno dobo. To je bilo tudi ugotovljeno s pregledom v plačilne listke za naključno izbrana delavca (A.A. in B.B.). Z izpodbijano odločbo naložena obveznost izplačevanja dodatkov pa se nanaša na vse delavce, ki opravljajo javna dela pri tožniku. Le-ti niso navedeni vsi poimensko (pač pa zgolj primeroma), saj se v postopku, kot pojasnjeno, ob tem, da je tožnik sam pojasnil, da navedenim delavcem omenjenega dodatka ni izplačeval, kar v postopku niti ni sporno in čemur tožnik tudi ne ugovarja v tožbi, ni natančno ugotavljalo, koliko je takih delavcev (z njihovimi imeni in priimki). Zato je z izrekom izpodbijane odločbe tožniku naloženo, da zagotovi izvajanje zakonov, predpisov s področja delovnih razmerij in kolektivnih pogodb in to na način, da vsem delavcem, ki so pri tožniku vključeni v javna dela, obračunava in izplačuje dodatek za delovno dobo od osnove za vsako zaključeno leto delovne dobe v višini, ki je določena (0,33%). Tožnik pa same višine tega dodatka ne izpodbija.

14Neutemeljeni so tudi tožnikovi ugovori, ki se nanašajo na v izreku izpodbijane odločbe naloženo obveznost tožnika, da mora inšpektorici poročati o izvršitve odločbe. Navedena obveznost je določena v skladu s tretjim odstavkom 16. člena ZID-1, ki določa, da mora zavezanec inšpektorju poročati o izvršitvi odločbe v osmih dneh po poteku posameznega roka za njeno izvršitev. Iz izreka izpodbijane odločbe še izhaja, da ZID-1 določa, da kdor v osmih dneh inšpektorici ne poroča o izvršitvi odločbe, stori prekršek, za katerega je za kršitelja predpisana globa, kar pa izhaja iz prvega odstavka 25. člena ZID-1. Slednje bi po presoji sodišča sodilo sicer bolj v obrazložitev, kot pa v izrek izpodbijane odločbe, saj tožnika opozarja na posledice, če se ne bo ravnal po izpodbijani odločbi. Ne gre pa za to, na kar se neutemeljeno sklicuje tožnik, da naj bi isti organ v odločbo, s katero izvaja inšpekcijsko ukrepanje, izvajal opravila kot prekrškovni organ. Ker ne gre za izvajanje takih opravil, so povsem neutemeljeni tožnikovi ugovori o nezakonitosti in celo ničnosti navedenega dela izreka. Glede ugovora, da izpodbijana odločba ne vsebuje označbe zadeve, pa po presoji sodišča zgolj to, da v izpodbijani odločbi ni navedena vrsta zadeve (v uvodu izpodbijane odločbe ni navedeno, da gre za inšpekcijski nadzor), ne vpliva na njeno (ne)zakonitost, saj po presoji sodišča ne gre za bistveno kršitev pravil postopka.

15Izpodbijana odločba prav tako vsebuje vse sestavne dele, ki jih določa ZUP, zaradi česar tožnikovi ugovori, da temu ni tako, niso utemeljeni. Iz izpodbijane odločbe je jasno razvidna odločitev, kot tudi razlogi zanjo, zaradi česar so tožnikovi ugovori, da je ni mogoče preizkusiti, povsem neutemeljeni. Neutemeljeni so tudi tožnikovi ugovori, da organ prve stopnje pred izdajo odločbe tožnika ni seznanil z dejstvi in ugotovitvami postopka. V postopku je bil namreč opravljen inšpekcijski nadzor in o ugotovitvah tega nadzora dne 24. 5. 2017 sestavljen zapisnik, na katerega tožnik ni imel pripomb. V tem postopku je prvostopenjski organ ob prisotnosti tožnika vpogledal v določene listine (npr. plačilni list za A.A.), zaradi česar so povsem neutemeljeni tožnikovi ugovori, da sploh ne ve, katere dokumente je organ prve stopnje pregledoval in ocenjeval. Sploh pa tožnik ne ugovarja ključni ugotovitvi v postopku, da zaposlenim delavcem, ki so pri njem vključeni v javna dela, dodatka za delovno dobo ni izplačeval. To je direktor tožnika celo sam pojasnil. Zato sodišče zavrača tožnikove ugovore, da je so bile v postopku storjene kršitve pravil postopka, ker naj bi organ izvajal dokaze, med drugim z vpogledom v evidence ZZZS ter ugotavljanjem dejstev in dokumentacije, o čemer se tožnik ni imel možnosti izjaviti. Sodišče tovrstne ugovore zavrača tudi iz razloga materialne neizčrpanosti, saj tožnik takih ugovorov v pritožbi ni navajal.

16Tožnik se v tožbi sklicuje, da je napačen tudi pouk o pravnem sredstvu izpodbijane odločbe, saj se v njega ne navaja, da „pritožba ne zadrži izvršitve odločbe“. Res je, da navedeno po določbi 213. člena ZUP sodi v izrek odločbe. Sodišče pa ugotavlja, da je omenjena navedba „Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve“ tudi sestavni del izreka izpodbijane odločbe (zadnji stavek). Vendar pa ugotavlja, da omenjena določba, ki je v skladu z drugim odstavkom 16. člena ZID-1 (ki določa, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe), izgubi svoj smisel glede na to, da je z izpodbijano odločbo odločeno, da je rok za začetek obračunavanja in izplačevanja dodatka enak dnevu izplačila prve plače po pravnomočnosti te odločbe ter da je rok za poročanje inšpektorici 8 dni od izplačila prve plače po pravnomočnosti te odločbe. Glede na to, da je tako določilo v škodo delavcem, ki so upravičeni do spornega dodatka, sodišče pripominja, da imajo omenjeni delavci možnost, da izplačilo tega dodatka, glede katerega so prikrajšani, uveljavljalo na delovnem sodišču.

17Ker po povedanem tožbeni ugovori niso utemeljeni in je bilo materialno pravo, ki ga izpodbija tožnik, pravilno uporabljeno, ter ni podanih očitanih kršitev določb postopka, je sodišče po tem, ko tudi ni ugotovilo ničnosti, na katero je dolžno paziti po uradni dolžnosti, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

18Glede na to, da tožnik v postopku ne izpodbija dejanskih ugotovitev, pač pa uporabo materialnega prava in kršitve pravil postopka, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

19Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.