UPRS Sodba I U 759/2018-5

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, naj na v izreku navedenih delih naselij na območju aglomeracije ID ... zgradi kanalizacijsko omrežje, in odločil, da mora biti navedena aglomeracija v celoti opremljena z javnim kanalizacijskim omrežjem. Odločil je še, da je rok za izpolnitev ukrepa 31. 12. 2021, da mora zavezanka po preteku roka o izvršitvi ukrepa obvestiti inšpektorico, ki je izdala odločbo, da pritožba ne zadrži odločitve ter da v tem postopku stroški niso nastali.

2Iz obrazložitve med drugim izhaja, da v navedeni aglomeraciji, velikosti 10.125 PE, za objekte, navedene v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, še ni zagotovljeno odvajanje komunalne odpadne vode po javnem kanalizacijskem omrežju, čeprav je rok za izpolnitev zahtev opremljenosti na področju odvajanja komunalnih odpadnih voda z izgradnjo javnega kanalizacijskega omrežja in izgradnjo čistilne naprave za aglomeracije, večje od 2.000 PE, potekel 31. 12. 2015.

3Organ odločitev utemeljuje s sklicevanjem na 149. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), 3. člen, 14. in 15. točki 4. člena, 1. točko prvega odstavka 4. člena ter 19. in 36. člen Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode (v nadaljevanju Uredba) ter na Operativni program odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode (novelacija za obdobje od leta 2005 do leta 2017, v nadaljevanju OPKOV). Ugotavlja, da v skladu z veljavnim OPKOV navedena aglomeracija spada v območje poselitve, ki so obremenjena med 2.000 in 15.000 PE in ki hkrati ne ležijo na prispevnih območjih občutljivih območij, zato bi morala biti z javno kanalizacijo opremljena najkasneje do 31. 12. 2015. Tožnica v nasprotju s prvim odstavkom 19. člena Uredbe do 31. 12. 2015, niti do dneva izdaje izpodbijane odločbe, ni zagotovila odvajanja komunalne odpadne vode po javnem kanalizacijskem omrežju na celotnem območju navedene aglomeracije.

4Izrek ukrepa opira na 156. člen in 1. točko prvega odstavka 157. člena ZVO-1. Glede določitve roka za izpolnitev obveznosti navaja, da je upošteval tožničine navedbe v zapisniku z dne 13. 12. 2016, da bo izgradnja kanala in kanalizacijskih priključkov, ki jih niso uspeli zagotoviti v prvi fazi izgradnje javne kanalizacije v okviru dodeljenih kohezijskih sredstev, povezana z večjimi stroški, ki jih mora zagotoviti sama.

5Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

6Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej nasprotuje stališču obeh upravnih organov, da je bila dolžna do 31. 12. 2015 zagotoviti 100 % opremljenost aglomeracije z javno kanalizacijo. Trdi, da Uredba ne določa deleža pokritosti aglomeracije, ki naj bi ga zagotovila tožnica, niti ne določa roka za 100 % pokritost aglomeracije v velikosti, kot je v obravnavanem primeru. OPKOV, po drugi strani, določa rok 31. 12. 2015, v katerem mora zagotoviti 95 % pokritost. Izpodbijana odločba je sama s sabo v nasprotju, saj se glede roka opira na OPKOV, ne pa tudi glede predpisane pokritosti.

7Sklicuje se na 36. člen Uredbe, ki vsebuje pooblastilo in navodilo za sprejem OPKOV, ki je hierarhično nižji akt. Trdi, da se je zanesla na vsebino OPKOV ter da je za 19. člen Uredbe že iz njegove umestitve, naslovov in klasifikacije členov jasno, da le na splošno opredeljuje vsebinske pogoje, obveznosti in dolžnosti izvajalcev javnih služb. Tudi iz življenjskih izkušenj je jasno, da je treba upoštevati tisto, kar je določal OPKOV, kot izvedbeni akt k Uredbi, ki je natančno določil rok in odstotke pokritosti. Meni, da ti ustrezajo splošnemu standardu pokritosti, kot ga je določila Uredba. Navaja, da ravnanje organa, ki iz OPKOV upošteva rok, ne pa tudi odstotka pokritosti, krši najmanj načeli zakonitosti ter pravne varnosti in predvidljivosti. Če pa je treba zavrniti uporabo OPKOV, Uredba pa roka ne določa, tožnica ni v zamudi.

8Meni, da je postavljen rok za izpolnitev obveznosti nezakonit, ker ne upošteva v 7. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) predpisanega načela sorazmernosti. Izvedba vseh naloženih del namreč pomeni izredno velik finančni zalogaj in popolno podrtje sprejetih finančnih načrtov, zato bi njihovo izvedbo v tako kratkem obdobju težko zmogla. Če bi izpodbijana odločba ostala v veljavi, bi morala zgraditi 11 novih krakov javne kanalizacije v približni izmeri 3000 m, najmanj šest novih črpališč, nekaj razbremenilnikov visokih voda za zagotavljanje ustreznega odvajanja odpadne vode, itd. V posledici tega bi morala opustiti skoraj vse ostale projekte, ki jih je kot lokalna skupnost dolžna izvajati.

9Uveljavlja pa tudi, da izpodbijana odločba v nasprotju z Ustavo in Zakonom o lokalni samoupravi (ZLS) posega v njeno samostojnost, ki jo ima kot samoupravna lokalna skupnost, in sicer zlasti glede razporejanja finančnih sredstev in opredeljevanja prioritet projektov in obveznosti, saj se ji nalaga kateri projekt mora izvesti in do kdaj ga mora izvesti, ne da bi se ji zato zagotovila kakršnakoli denarna sredstva. Poudarja, da ima še druge obveznosti in projekte, za katere mora prav tako zagotoviti finančna sredstva, zato izpodbijana odločba posega v suverenost in finančno samostojnost tožnice kot lokalne skupnosti.

10Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

11Tožba ni utemeljena.

12Tožnici je z izpodbijanim sklepom naložena izgradnja kanalizacijskega omrežja na v izreku določenih delih aglomeracije ID... . Tožnica v tožbi ne izpodbija ugotovitve organa, da gre za lokacije na območju aglomeracije, ki je večja od 2.000 PE, izpodbija pa zakonitost naloženega ukrepa z vidika obstoja obveznosti zagotoviti 100 % pokritost aglomeracije s kanalizacijskim omrežjem in z vidika posega v njeno avtonomijo, ki jo uživa kot lokalna skupnost. Med strankama ni sporno, da je na območju navedene aglomeracije zagotovljena 95,19 % pokritost oziroma opremljenost z že zgrajeno javno kanalizacijo.

13Obveznost tožnice, ki je občina, da zgradi kanalizacijsko omrežje, ima pravno podlago v 149. členu ZVO-1 in v 19. členu na njegovi podlagi sprejete Uredbe.

14Po 2. točki prvega odstavka 149. člena ZVO-1 je odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode obvezna občinska gospodarska javna služba varstva okolja, ki jo je po četrtem odstavku istega člena primarno dolžna zagotoviti občina. Ker te javne službe že po naravi stvari ni mogoče izvajati, če ni zagotovljeno kanalizacijsko omrežje in ustrezna oprema, to po presoji sodišča nedvomno pomeni, da je gradnja tega omrežja obveznost občine, torej v obravnavani zadevi tožnice.

15Uredba je sprejeta na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1, ki določa, da vlada podrobneje predpiše vrste dejavnosti, komunalnih odpadkov in nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena, ter med drugim tudi oskrbovalne standarde za opravljanje teh javnih služb.

16Uredba, ki je bila v Uradnem listu RS, št. 98/2015, objavljena 18. 12. 2015 in je začela veljati 31. 12. 2015, v prvi alineji prvega odstavka 19. člena določa, da mora biti aglomeracija zaradi izvajanja storitev javne službe na njenem območju opremljena z javnim kanalizacijskim omrežjem.

17To pomeni celotno pokritost aglomeracije z javnim kanalizacijskim omrežjem od 31. 12. 2015, ko je Uredba začela veljati. To namreč izhaja iz jasnega besedila Uredbe, ki od predpisane opremljenosti ne določa izjem, razen tistih, ki so navedene v nadaljnjih odstavkih navedenega člena, pri čemer tožnica v tožbi ne uveljavlja, da bi šlo v tem primeru za katero od teh izjem.

18Ureditev iz prve alineje prvega odstavka 19. člena Uredbe, po kateri je od njene uveljavitve 31. 12. 2015 dalje predpisana pokritost celotne aglomeracije z javnim kanalizacijskim omrežjem, pa je skladna tudi s 3. členom Direktive Sveta št. 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode. Glede na določbo 1. člena Uredbe se z njo v slovenski pravni red prenaša navedena direktiva, kar pa poleg tega, da je tudi direktiva pravna podlaga za sprejem Uredbe, pomeni še, da jo je treba razlagati ob upoštevanju direktive.

19Skladno s 1. členom Direktive je njen cilj varstvo okolja pred škodljivimi vplivi odvajanja komunalne odpadne vode ter vode iz določenih industrijskih sektorjev. Iz prvega odstavka 3. člena Direktive izhaja, da so države članice za vse aglomeracije dolžne zagotoviti kanalizacijske sisteme za komunalno odpadno vodo, in sicer za aglomeracije s populacijskim ekvivalentom (PE) od 2.000 do 15.000 najkasneje do 31. 12. 2005, pri čemer iz Akta o pogojih pristopa Republike Slovenije k Evropski uniji izhaja, da se je za aglomeracije navedene velikosti ta rok za Republiko Slovenijo iztekel 31. 12. 2015 (gl. UL L 236, 23. 9. 2003, str. 911), torej z dnem začetka veljavnosti Uredbe.

20Po presoji sodišča že iz navedene določbe Direktive, kakor tudi prvega odstavka 19. člena Uredbe, izhaja, da je predpisana 100 % pokritost aglomeracije z javnim kanalizacijskim omrežjem. Tako pa Direktivo razlaga tudi Sodišče Evropske unije, ki namreč v sodbi z dne 6. 11. 2014, v zadevi C-395/13 Evropska komisija proti Kraljevini Belgiji, ugotavlja, da navedena določba Direktive določa obveznost natančnega rezultata, ki je oblikovana jasno in nedvoumno, da bi najpozneje do predpisanega datuma (za Republiko Slovenijo je to, kot rečeno, 31. 12. 2015) vsa komunalna odpadna voda iz aglomeracij s PE med 2000 in 15.000 vstopila v sistem za komunalno odpadno vodo (gl. tč. 31 in 33 navedene sodbe).

21Ker je torej na podlagi Uredbe od 31. 12. 2015 dalje obvezna 100 % stopnja zbiranja komunalne odpadne vode v javnem kanalizacijskem omrežju, se tožnica neutemeljeno sklicuje na besedilo OPKOV, ki je, kot navaja tožnica sama, hierarhično nižji akt.

22Ni utemeljen tožbeni očitek, da z izpodbijano odločbo naložen rok za izpolnitev ni določen v skladu z načelom sorazmernosti in je zato nezakonit. Upravni organ je namreč pri določitvi roka po presoji sodišča pravilno uporabil tretji odstavek 7. člena ZIN. Po tej določbi mora inšpektor pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti.

23Sodišče se strinja z drugostopenjskim organom, ki je pri presoji zakonitosti roka (ki se izteče 31. 12. 2021) tehtal zahteve, ki izhajajo iz varstva javne koristi, in omejitve na strani tožnice, ki so predvsem povezane s stroški in obsegom potrebnih del za izgradnjo manjkajočih delov kanalizacijskega sistema. Z vidika varstva javne koristi je pravilno upošteval težo obremenitve, ki jo za varstvo okolja predstavlja odvajanje odpadne komunalne vode in ki ima svojo podlago tudi v ciljih Direktive, navedenih v uvodnih izjavah in njenem 1. členu. Z vidika stroškov in obsega del pa je organ pravilno upošteval tudi, da je bila tožnica z izpodbijano odločbo naloženo obveznost dolžna zagotavljati že od 31. 12. 2015 dalje.

24Prav tako neutemeljen pa je tudi tožbeni očitek, da je toženka z izrečenim ukrepom nezakonito posegla v avtonomijo, ki jo tožnica uživa kot samoupravna lokalna skupnost na podlagi 140. člena Ustave RS oziroma na zakonski ravni na podlagi 2. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). Iz 21. člena ZLS sicer izhaja, da so lokalne zadeve javnega pomena izvirna pristojnost občine (prvi odstavek) ter da mednje spada tudi skrb za lokalne javne službe, varstvo okolja in za komunalne objekte (5., 7. in 8. alineja drugega odstavka), vendar pa izgradnja kanalizacijskega omrežja, ki je predmet izpodbijanega ukrepa inšpektorata za okolje, ni ena izmed nalog iz izvirne pristojnosti občine, temveč je predpisana zaradi zagotavljanja izpolnjevanja ciljev varstva okolja, ki so v pristojnosti države.

25Varstvo okolja je v pristojnosti države na podlagi določb 72. člena Ustave RS. Po tej določbi Ustave RS ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja (prvi odstavek), država pa skrbi za zdravo življenjsko okolje in v ta namen z zakonom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti (drugi odstavek). Na zakonski ravni je varstvo okolja primarno urejeno z ZVO-1, ki v 2. členu opredeljuje namen in cilje tega zakona ter smernice za dosego teh ciljev. Podrobnejši oskrbovalni standardi varstva okolja v zvezi z odvajanjem komunalne odpadne vode so skladno s tretjim odstavkom 149. člena ZVO-1 predpisani z Uredbo. Z njo pa je (kot že rečeno) implementirana tudi Direktiva, ki (kot izhaja iz uvodnih izjav k Direktivi) z zahtevo, da države članice za vse aglomeracije zagotovijo kanalizacijske sisteme za komunalno odpadno vodo, zagotavlja varstvo okolja na državni in naddržavni ravni.

26Prvostopenjski organ je zato na podlagi pooblastil iz 156. člena ZVO-1, po katerem je za nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov, torej tudi Uredbe, pristojna inšpekcija za varstvo okolja, imel pravno podlago za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa. Ker je z njim tožnici naložil to, kar pa je bila po povedanem dolžna storiti že na podlagi Uredbe, to je, da celotno aglomeracijo opremi z javnim kanalizacijskim omrežjem, ne gre za poseg v tožničino avtonomijo. V tem pogledu, torej glede vsebine naložene obveznosti, ki se nanaša na zagotovitev predpisanih standardov opremljenosti z javnim kanalizacijskim omrežjem, pa se obravnavani primer tudi bistveno razlikuje od zadeve, o kateri je sodišče odločilo s sodbo I U 1231/2017 z dne 21. 8. 2017, v katerem je bil občini naložen sprejem splošnega pravnega akta iz njene pristojnosti.

27Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. V obravnavni zadevi je bila med strankam sporna pravilna uporaba prava, ne pa tudi dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

28Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.