VSRS Sklep I Up 216/2019

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Pritožnica sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo informacijske pooblaščenke, št. 090-206/2019/4 z dne 8. 10. 2019, s katero je ugodila pritožbi prosilke za dostop do informacij javnega značaja (S., d. o. o., stranki z interesom v upravnem sporu) tako, da je delno odpravila odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju organ), št. 090-38/2019-6 z dne 6. 8. 2019, in odločila, da je organ dolžan v 31 dneh od vročitve te odločbe prosilki omogočiti vpogled v navedene dokumente družb I., d. o. o., in C. S.L.¹ (1. točka izreka odločbe). V preostalem delu je prosilkino pritožbo zavrnila (2. točka) in ugotovila, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka). Tožeča stranka je skupaj s tožbo, vloženo zoper 1. točko izreka odločbe, vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala odlog učinkovanja sporne odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu.

2Sodišče prve stopnje je na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo zahtevani začasni odredbi. Z izpodbijano odločbo je namreč naloženo razkritje podatkov o dokumentaciji tožeče stranke v postopku javnega naročanja „Nadgradnja SV naprav na železniški progi št. 30 Zidani Most-Šentilj-d.m.“, v zvezi s čimer v tožbi kot oviro za razkritje informacij zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti. Izvršitev odločbe pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti bi povzročila, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito. To pa je lahko težko popravljiva posledica.

3Stranka z interesom (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da ji je bila zaradi prekratkega roka za odgovor kršena pravice do izjave, izpodbijani sklep pa je pomanjkljivo obrazložen, saj se sodišče do njenih navedb v odgovoru ni opredelilo. Tožeča stranka glede škode, ki bi ji lahko nastala zaradi razkritja spornih dokumentov, ni podala niti ene konkretne navedbe, ampak je ostala pri splošnih navedbah o vplivih na njeno konkurenčnost pri prihodnjih javnih naročilih. Tudi sodišče se ni ukvarjalo, ali in v povezavi s katerimi dokumenti je škoda izkazana, ampak je obravnavalo le vprašanje, ali bi bilo morebitno škodo zaradi razkritja dokumentov kasneje mogoče odpraviti. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep odpravi, podrejeno, naj ga razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

4Tožeča stranka zavrača pritožbene očitke in predlaga zavrnitev pritožbe.

5Toženka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6Pritožba ni utemeljena.

7ZUS-1 v 32. členu določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, če zakon ne določa drugače (prvi odstavek). Za primere tožb, vloženih zoper odločbe informacijske pooblaščenke, določa drugače Zakon o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP) v 10. členu. Po določbi njegovega tretjega odstavka mora organ v skladu z odločbo informacijske pooblaščenke prosilcu poslati zahtevani dokument, če zoper to odločbo ni sprožil upravnega spora. To pomeni, da tožba organa (zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja prosilcu) zadrži izvršitev odločbe in da je izpolnitev naložene obveznosti po samem zakonu vezana na okoliščino pravnomočne odločbe. Ta nastopi s pravnomočnostjo odločitve o zakonitosti odločbe v upravnem sporu, če tožba ni vložena, pa po poteku roka, v katerem mora organ začeti upravni spor.

8Suspenzivnost tožbe organa pomeni torej zakonsko izjemo od splošnega pravila, da tožba v upravnem sporu ne ovira izvršitve upravnega akta, ki pomeni, da so ob odsotnosti drugačne določbe izvršljivi že dokončni upravni akti.² Razlog za določitev te izjeme temelji v predmetu (informacijah) in naravi obveznosti (njihovo posredovanje tretjim osebam), o katerih se odloča z odločbo informacijske pooblaščenke,³ in s tem povezanim vprašanjem zagotavljanja pravice do sodnega varstva. Ker je zakonodajalčeva naloga vzpostaviti možnosti za učinkovito uresničevanje navedene pravice, je v ta namen v zadevah dostopa do informacij javnega značaja že v zakonu kot pogoj za izvršljivost obveznosti organa določil pravnomočnost odločbe informacijske pooblaščenke. To z vidika pravice do učinkovitega sodnega varstva pomeni, da je že samo posredovanje podatkov, za katere se v upravnem sporu zatrjuje, da ne bi smeli biti razkriti, tista posledica, ki jo je treba preprečiti, dokler sodišče ne odloči o zakonitosti naložene obveznosti. Razkritje je namreč dokončno in nepopravljivo.

9ZInfP pa ne določa suspenzivnosti tožbe za primer, ko tožbo vloži oseba, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti, torej stranska udeleženka iz upravnega postopka.⁴ Zato lahko doseže odložitev izvršitve odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu z uporabo instituta začasne odredbe, torej na način in pod pogoji, določenimi v 32. členu ZUS-1.⁵ Vendar pa je treba v tem primeru pri razlagi pogoja težko popravljive škode, ki naj bi nastala tožniku v primeru neodložene izvršitve odločbe, upoštevati tudi razloge oziroma posledice, pred nastopom katerih je zavarovan tožnik iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP. Stališče Vrhovnega sodišča v tovrstnih primerih je, da tako iz zakonske ureditve kot iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti posledic tega po naravi stvari praviloma ni mogoče več odpraviti, ter da to dejstvo tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve. Strinjalo se je, da se navedeno obravnava kot težko popravljivo škodo.⁶

10Iz tega pa nadalje izhaja, da je kot škoda lahko razumljeno tudi stanje, povzročeno z vnaprejšnjim posredovanjem informacij, ki še ni presojeno kot zakonito, če bi njihovo razkritje pomenilo prikrajšanje tožnika na področju njegovega delovanja. Ker v primeru ugoditve tožbi vrnitev v prejšnje stanje glede razkritih informacij ni mogoča, je v tem pogledu tudi ugotovljeno prikrajšanje nepopravljivo, sodno varstvo pa zato brez pomena. Za utemeljitev pravno upoštevne škode v konkretnem primeru je zato zadoščala izkazanost povezave med vsebino dokumentov, ki bodo predmet presoje v upravnem sporu, in njihovim pomenom za delovanje tožeče stranke kot gospodarskega subjekta, ki s svojim kadrom in tehnološkimi rešitvami konkurira v postopkih javnega naročanja. Ta povezava je v konkretnem primeru očitna, saj je bila tožeča stranka na podlagi sporne dokumntacije izbrana kot najustreznejša ponudnica in zato ni mogoče izključiti njenega pomena za druge podobne postopke javnega naročanja.⁷

11Vse to pa je mogoče razbrati tudi iz sicer skopih, a še zadostnih razlogov izpodbijanega sklepa, v katerem je sodišče navedbe tožeče stranke o pomenu dokumentacije za njen konkurenčni položaj in posledicah razkritja podatkov, za katere trdi, da so poslovna skrivnost in varovani osebni podatki, presodilo z vidika možnosti odprave enkrat razkritih informacij in s tem povezanega zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva. Tako je v obrazložitvi med drugim povzelo, da je tožeča stranka vložila tožbo zoper odločitev informacijske pooblaščenke, v kateri je organu naložila, da v postavljenem roku od vročitve odločbe prosilki (v obravnavanem primeru pritožnici) omogoči vpogled v naštete dokumente, ki vsebujejo: osebne podatke kadrov drugih gospodarskih družb, ki jih je tožeča stranka v ponudbi priglasila kot partnerje ali kot podizvajalce, in bi jih lahko zaradi njihovega specifičnega znanja prevzela konkurenčna podjetja; podatke o tehnoloških rešitvah, ki pomenijo tehnološke prednosti pred konkurenco, razkritje podatkov pa bi pomenilo seznanitev konkurence z njenimi rešitvami in njihovo uporabo, kar bi posledično pomenilo finančni izpad na drugih projektih; podatke glede metodologije oblikovanja cene, s čimer bi se lahko zmanjšala njegova konkurenčna prednost pred ostalimi ponudniki na prihodnjih razpisih, na katerih tožnik namerava uporabiti isto tehnologijo in metodologijo oblikovanja cene. Ne drži torej pritožbena navedba, da je tožeča kot problematično omenjala le dokumentacijo, ki se nanaša na tehnično specifikacijo njene ponudbe. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je tožeča stranka z omenjenimi navedbami tudi utemeljila, zakaj bi razkritje spornih dokumentov povzročilo sodno varstvo za neučinkovito – ker gre (kot izhaja iz izpodbijanega sklepa) za podatke iz dokumentacije, predložene v konkretnem postopku javnega naročanja v zvezi z nadgradnjo SV naprav na železniški progi št. 30 Zidani most-Šentilj, ki tožeči stranki omogočajo konkurenčno prednost pred ostalimi ponudniki, njihovo takojšnje razkritje pa bi lahko vzpostavilo njeno nekonkurenčnost pri prihodnjih javnih naročilih. S tem je tožeča stranka po vsebini utemeljila okoliščine, ki kažejo na neučinkovitost sproženega upravnega spora, kar je treba preprečiti z izdajo začasne odredbe. Kot obrazloženo, je razkritje podatkov, pomembnih za konkurenčnost tožeče stranke v postopkih javnega naročanja dokončno, zato je taka tudi izguba njenih prednosti pred ostalimi konkurenčnimi podjetji.

12Glede na navedeno je neutemeljeno pritožbeno stališče, da tožeča stranka ni uspela izkazati nastanka težko popravljive škode. Ker je vprašanje obsega zakonitega razkritja dokumentov predmet odločanja o tožbi, sodišče prve stopnje v fazi odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni bilo dolžno ugotavljati, ali predstavljajo vsi dokumenti iz izpodbijane odločbe toženke poslovno skrivnost. Tako niti tožnik ni bil dolžan glede vsakega dokumenta posebej pojasnjevati, kakšna škoda pri prihodnjih javnih naročilih bi mu zaradi njegovega razkritja lahko nastala in zato predložiti tudi dokaze. Drugačne pritožbene navedbe so zato neutemeljene.

13Vrhovno sodišče se ne strinja z očitkom, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do pritožničinih navedb v odgovoru na predlagano začasno odredbo. Res navedb ni izrecno zavrnilo, vendar pa iz razlogov izpodbijanega sklepa (8. do 10. točka obrazložitve) izhaja, da je presojalo zahtevo za začasno odredbo v povezavi z zakonsko ureditvijo suspenzivne tožbe organa v ZInfP in da je že na tej podlagi štelo, da je tožeča stranka s svojimi navedbami utemeljila, da je treba za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva preprečiti razkritje dokumentov iz izpodbijane odločbe. S tem je tudi zavrnilo pritožnikovo stališče o presplošnih navedbah tožeče stranke glede vplivov razkritja informacij na njeno konkurenčnost pri prihodnjih javnih naročilih in njihovi nedokazanosti. Pritožnica še navaja, da bi moralo sodišče najprej ugotavljati nastanek škode. Vendar že sama negira očitek, da tega ni storilo, s tem ko trdi, da je sodišče neutemeljeno izhajalo iz stališča, da razkritje informacij že samo po sebi predstavlja škodo. Vrhovno sodišče zato omenjeni ugovor zavrača kot neutemeljen.

14Pritožnica zatrjuje kršitev pravice do izjave, ker da ji je bil dan nerazumno kratek rok (manj kot 24 ur) za odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe. Pojasnjuje, da je sodišče po prejemu njenega odgovora rok sicer podaljšalo še za en dan, vendar v tem času ni mogla pripraviti vsebinske analize sporne dokumentacije in pojasniti, zakaj zaradi dostopa do spornih informacij tožniku ne bi mogla nastati škoda. Pravica do izjave ji je bila kršena predvsem glede dejstev, ki se tičejo vsebine spornih dokumentov.

15Vrhovno sodišče na podlagi predloženega sodnega spisa ugotavlja, da je sodišče prve stopnje 12. 11. 2019 pritožnici poslalo elektronsko pošto s pozivom, naj odgovori na zahtevo tožeče stranke do naslednjega dne do 9.00 ure. Pritožničin pooblaščenec je na to sporočil, da bo odgovor dan do 14. 11. 2019 do 16.00 ure (list. št. 28). Odgovor je bil nato vložen 13. 11. 2019 (list. št. 29), sodišče pa je istega dne pritožnici dalo možnost za dopolnitev odgovora do 14. 11. 2019 do 15.00 ure (komunikacija po elektronski pošti, list. št. 37 in naslednja, neoznačena stran sodnega spisa).

16Na podlagi navedenega je razvidno, da je sodišče prve stopnje pritožnici sporočilo, da bo kot pravočasen štelo vsak odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe, ki bo vložen v roku, ki se v bistvenem prekriva z njenim predlogom. Pri tem enourna razlika, za katero je bil sodni rok krajši od predlaganega, po presoji Vrhovnega sodišča za uveljavljanje pritožničine pravice do izjave ni bistvena. Pritožnica namreč na obvestilo o podaljšanju roka ni odgovorila in ni predlagala dodatnega časa za pripravo odgovora, poleg tega glede na razloge tega sklepa podrobna vsebinska analiza sporne dokumentacije za odločitev tudi ni bila potrebna. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je v skladu z določbo petega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče dolžno odločiti o zahtevi za izdajo začasne odredbe v sedmih dneh od njenega prejema, rok za pritožbo zoper sklep o začasni odredbi pa je tri dni (šesti odstavek istega člena). To pomeni, da je postopek izdaje začasne odredbe v upravnem sporu hiter in da so temu ustrezno kratki tudi roki za procesna dejanja nasprotnih strank.

17Čeprav je torej pritožnici mogoče pritrditi, da jo je sodišče ob pozivanju 8. 11. 2019 za odgovor na tožbo in začasno odredbo spregledalo (na kar kaže odredba na list. št. 20, na podlagi katere je bil poziv poslan le toženki) in da ji je zato očitno dalo tako kratek rok za odgovor, da bi lahko odločilo v sedmih dneh,⁸ pa zatrjevana kršitev ni podana.

18Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso bistvene za odločitev, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

K II. točki izreka

19Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Kot skupna ponudnika sta bila izbrana v postopku javnega naročila, ki ga je vodil organ (naročnik).
² O izvršljivosti odločb podrobneje Zakon o splošnem upravnem postopku v 224. členu.
³ Da drugačno ureditev po ZInfP narekuje sam predmet odločb informacijske pooblaščenke, ko umik enkrat razkritih podatkov kot informacija javnega značaja ni več mogoč, je sprejeto stališče Vrhovnega sodišča (prim. npr. sklepa X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 in I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016).
⁴ Tak položaj sta imeli v obravnavani zadevi tožeči gospodarski družbi.
⁵ V tem smislu sklep Vrhovnega sodišča I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016.
⁶ Sklepa VS RS I Up 95/2017 z dne 21. 6. 2017, I Up 160/2018 z dne 9. 10. 2018.
⁷ Te konkretizira na 13. strani tožbe.
⁸ Sodišče je tožbo in predlog za začasno odredbo prejelo 8. 11. 2019, začasno odredbo pa je izdalo 15. 11. 2019.