UPRS Sodba in sklep I U 736/2019-7

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-910/2019/7 (1312-14) z dne 17. 4. 2019 odpravi.

II. Zahtevek za povrnitev stroškov se zavrže.

1Toženka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala za namen predaje na prostore in območje Centra za tujce v ... do predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Dublinska uredba III). Odredila je tudi, da se tožnik pridrži od ustne naznanitve pridržanja, in sicer od 15. 4. 2019 od 12.25 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica.

2V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite. V nadaljevanju obrazložitve povzema, kaj izhaja iz policijske depeše. Nadalje, da je tožnik ob podaji prošnje povedal, da je pred dvema letoma zapustil Afganistan in da je za mednarodno zaščito zaprosil v Bolgariji in na Hrvaškem, kjer pa na odločitev ni počakal. Ciljne države ni imel, hotel je priti zgolj v varno državo, ki bi mu nudila mednarodno zaščito. Nadalje povzema, kaj je povedal glede razlogov za zapustitev izvorne države. Na vprašanje, zakaj na odločitev ni počakal v državah, kjer je za zaščito že zaprosil, je povedal, da je v Bolgariji čakal devet mesecev, in ker odločitve v tem času ni prejel, se je odločil državo zapustiti. Hrvaško pa je zapustil zato, ker so mu drugi migranti povedali, da na odločitev čakajo že več kot eno leto. Ne v Bolgariji ne na Hrvaškem ne bi zaprosil za mednarodno zaščito, kolikor ga policija ne bi prijela. V Sloveniji pa bi za zaščito zaprosil v vsakem primeru.

3Toženka je pristojnim migracijskim organom Hrvaške posredovala prošnjo v obliki standardnega obrazca za ponovni sprejem tožnika. Pri svoji odločitvi o pridržanju se sklicuje na drugi odstavek 28. člena Dublinske uredbe III, ki določa, da kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopka za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov. Tožnik je bil doslej obravnavan s strani bolgarske policije, nato pa še s strani hrvaške, pri čemer je v obeh državah zaprosil za mednarodno zaščito in v nobeni od njih ni počakal, temveč je obe državi zapustil, še preden se je zaključil uradni postopek odločanja o njegovi prošnji. Iz tega razloga lahko toženka utemeljeno pričakuje, da bo enako storil v Sloveniji in je zato tožnik begosumen. Kot absurden ocenjuje njegov razlog, zakaj na zaključek postopka ni počakal ne v Bolgariji ne na Hrvaškem. Ne verjame mu, da bi za zaščito zaprosil v Sloveniji, če ga policija ne bi prijela, saj je bil namenjen proti Italiji, kar je tudi sam povedal pri opisu poti na policijski postaji. Na podlagi navedenega je prepričana, da je Slovenija za tožnika zgolj tranzitna država in bi jo tako, kot je storil že v Bolgariji in na Hrvaškem, zapustil še pred odločitvijo organa o prošnji. Navedena dejstva ustrezajo relevantni okoliščini nesodelovanja v postopku, kar je okoliščina za nevarnost pobega iz 5. alineje prvega odstavka 68. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2). S tem, ko je nezakonito prehajal državne meje, v Sloveniji pa prav tako nima možnosti bivanja, sta izpolnjeni tudi okoliščini iz 1. in 3. alineje drugega odstavka istega člena ZTuj-2. Če mu gibanje ne bi bilo omejeno, bi samovoljno zapustil Azilni dom in tako onemogočil zaključek postopka, predajo pristojni državi članici. S pridržanjem na prostore Centra za tujce pa je mogoče zagotoviti, da bo ostal na območju Republike Slovenije. V nadaljevanju obrazložitve podrobno pojasnjuje, zakaj milejši ukrep, to je pridržanje na območje Azilnega doma, ne bi bil primeren. Ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj in statistike se je ukrep pridržanja na območje Azilnega doma za begosumne prosilce izkazal za zelo neučinkovitega.

4Tožnik navedeni sklep izpodbija zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava in nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi navaja, da je izrečeni ukrep nezakonit in nesorazmerno posega v osebno svobodo tožnika. Toženka ni ustrezno obrazložila, zakaj milejši ukrep ne bi bil primeren. Toženki očita napačno uporabo materialnega prava in pri tem opozarja na novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, sodba VS RS X Ips 1/2019, ki je v podobni zadevi razsodilo, da ustrezna uporaba Uredbe Dublin III s sklicevanjem na določbo 68. člena ZTuj-2 ni več možna. Razlogi, ki jih toženka navaja so pravno neupoštevni, saj jih ni mogoče podvreči objektivnemu preizkusu, ker zakonska podlaga, ki bi določala vnaprej znane ter predvidljive kriterije, ne obstaja. Toženka je zgolj pavšalno obrazložila, zakaj ocenjuje, da je namen tožnika čim prej zapustiti Slovenijo in izkoristiti sistem varovanja v Azilnem domu. Begosumnost prosilca mora biti utemeljena tako s subjektivnimi kot objektivnimi kriteriji, ki jih mora upravni organ ustrezno obrazložiti, zato da bi bilo moč izpodbijano odločbo tudi preizkusiti. Sodišču predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in povrnitev stroškov skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Toženka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

K točki I izreka:

6Tožba je utemeljena.

7Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je toženka za namen predaje odgovorni državi članici EU po Uredbi Dublin III pridržala tožnika v prostorih in na območju Centra za tujce ...

8Po drugem odstavku 28. člena Uredbe Dublin III lahko države članice, kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih, manj prisilnih ukrepov. Prvi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III določa, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek predaje odgovorni državi članici.

9Po prvem odstavku 84. člena ZMZ-1 lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma (tudi) v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1), po drugem odstavku tega člena pa se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, če pristojni organ ugotovi, da v tem (posameznem) primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prejšnjega odstavka ali če prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja.

10Sodišče pritrjuje tožniku, da gre glede na opis njegovega pridržanja v Centru za tujce za ukrep, ki po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti. Vrhovno sodišče je tako presodilo tudi že v primerljivih zadevah I Up 39/2015, I Up 15/2016 in I Up 26/2016. Čeprav je izrek tovrstnega ukrepa v postopkih predaje prosilcev odgovorni državi članici zaradi zagotovitve učinkovite izvedbe postopka mogoč, kot jasno navaja Vrhovno sodišče v zadevah I Up 15/2016 (16. točka obrazložitve)¹ in čeprav je toženka ta ukrep izrekla zaradi tožnikove nevarnosti pobega, sklicujoč se na 28. člen Uredbe Dublin III, 84. člen ZMZ-1 in 68. člen ZTuj-2, pa po presoji sodišča v obravnavanem primeru pogoji za izrek tovrstnega ukrepa, kot bodo podrobneje predstavljeni v nadaljevanju, niso izpolnjeni. Enako stališče je v primerljivih zadevah naslovno sodišče zavzelo že v sodbi, I U 608/2019 z dne 9. 4. 2019 ter v sodbi in sklepu I U 722/2019 z dne 29. 4. 2019, ki ju sodišče tu povzema in kjer je (med drugim) navedlo: ''Uredba Dublin III določa pogoje za izrek omejitve gibanja po 84. členu ZMZ-1 v drugem odstavku 28. člena, in sicer: „kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugim naj prisilnih ukrepov.“. Pojem „nevarnost pobega“ je razložen v točki (n) 2. člena navedene uredbe in „pomeni nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnila v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom.“²

11Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016 sprejelo stališče, da uporaba določbe 68. člena ZTuj-2 z opredelitvijo, kdaj obstoji nevarnost pobega, omogoča ustrezno uporabo Uredbe Dublin III glede ugotavljanja tega dejstva v povezavi z osebo, ki je v postopku po tej uredbi in ugotovilo, da glede na posebne okoliščine postopkov za mednarodno zaščito najmanj tretja, četrta in peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 ustrezajo objektivnim kriterijem za opredelitev pojma „nevarnosti pobega“ določene osebe skladno z zahtevami Uredbe Dublin III (12. točka obrazložitve). Navedeno stališče je bilo sprejeto v zvezi s pridržanjem, odrejenim v času veljavnosti ZMZ, ki se je v 59. členu sicer skliceval na že takrat neveljavno Uredbo 343/2003/ES (Uredba Dublin II), česar pa Vrhovno sodišče ni štelo za bistveno.³ Pojasnilo je namreč, da je dolžno zagotavljati učinkovitost evropskega prava tudi prek ustrezne razlage nacionalnih pravnih norm (effet utile)⁴, zaradi česar je presodilo, da je ZTuj-2 predpis z upravnopravno sorodnega področja kot ZMZ in kot tak uporabljiv v tovrstnih zadevah.⁵

12V zadevi X Ips 1/2019 (sodba in sklep z dne 13. 3. 2019 - op. sod.) ter v zadevi X Ips 11/2019 (sodba in sklep z dne 3. 4. 2019 – op. sod.), pa je bilo pridržanje odrejeno v času veljavnosti ZMZ-1⁶, zato je Vrhovno sodišče, ne glede na njegovo prej omenjeno stališče v zadevi I Up 26/2016, pridržanje presojalo z vidika ZMZ-1 in navedlo, da je ZMZ-1 opredelil pojem „nevarnosti pobega“, ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). V tem pogledu je navedeni zakon v nasprotju z ZMZ sedes materiae. Zato je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je ob upoštevanju te opredelitve jasno, da ustrezna uporaba Uredbe Dublin III s sklicevanjem na določbe 68. člena ZTuj-2 v zvezi z objektivnimi merili za pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito ni več možna. SEU je razlago pomena točke (n) 2. člena v zvezi z 28. členom Uredbe Dublin III predstavilo v zadevi C-528/15, Al Chodor, kjer je ob upoštevanju ne samo besedila, sobesedila in namena ureditve po Uredbi Dublin III, temveč tudi 6. člena Evropske listine o temeljnih pravicah v povezavi s 5. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah in stališča ESČP v zvezi z odvzemom prostosti zaključilo, da je bistveno, da so merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje, jasno opredeljena z zavezujočim aktom, katerega uporaba mora biti predvidljiva (42. točka), sicer je treba pridržanje razglasiti za nezakonito, zaradi česar ni mogoče uporabiti drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III (46. točka). Poleg tega tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določeni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.⁷ Ob upoštevanju načela primarnosti prava EU (3.a člen Ustave)⁸ in navedenega stališča Ustavnega sodišča je zato po presoji Vrhovnega sodišča nujno, da so objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, ki je razlog za pridržanje na podlagi 28. člena Uredbe Dublin III in na katerih temeljijo razlogi za sum pobega prosilca za mednarodno zaščito, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pa že na podlagi enostavne jezikovne razlage ne more biti zgolj citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem „nevarnost pobega“, saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Navedeno obenem pomeni, da je obseg uporabljene zgornje premise (in posledično okoliščine presoje) bistveno drugačen kot v zadevi I Up 26/2016, zato stališče Vrhovnega sodišča v tej zadevi ne more pomeniti odstopa od že sprejetega stališča, saj gre zaradi drugačnega zakonskega izhodišča za stališče o nečem drugem (alius). Ob takem zakonskem izhodišču bi se zakonodajalec torej moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III, ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon.⁹ Vrhovno sodišče je zato zaključilo, da za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito, v zvezi s katerim poteka postopek po Uredbi Dublin III, v ZMZ-1 ni ustrezne zakonske podlage.''

13Sodišče sodi, da sta zadnje citirani odločbi Vrhovnega sodišča nedvomno toženki znani, saj ju je prejela 26. 3. 2019 oz. 11. 4. 2019¹⁰, kljub temu pa je 17. 4. 2019 izdala izpodbijani sklep (pred tem pa tudi že sklep, 2142-720/2019/4 (1312-20) z dne 29. 3. 2019, odpravljen s sodbo I U 608/2019), v katerem se je poleg 84. člena ZMZ-1 in 28. člena Uredbe Dublin III sklicevala na peto alinejo drugega odstavka 68. člena ZTuj-2 ter stališče Vrhovnega sodišča RS v zadevi, I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016, kot materialno podlago za pridržanje zaradi utemeljene nevarnosti, da bo prosilec - tožnik pobegnil, da bo s tem omogočena predaja tožnika odgovorni državi članici, skladno z Uredbo Dublin III. S tem je brez pravne podlage izrekla tožniku ukrep omejitve gibanja po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tožnik je v tožbi izrecno opozoril na odločbo Vrhovnega sodišča X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019. Toženka na tožbo ni odgovorila, niti ni na podlagi tožbe sama odpravila izpodbijanega sklepa, za kar bi imela podlago v 273. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

14Sodišče tako ugotavlja, da je bilo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno materialno pravo, zaradi česar je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, pri čemer zadeve ni vrnilo toženki v ponovni postopek, saj (kot že povedano) za izrek ukrepa, da se tožnika pridrži za namen predaje na prostore in območje Centra za tujce, ni pravne podlage.

15ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-1¹¹ razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Ker pa je v konkretnem primeru treba nemudoma odpraviti ukrep pridržanja tožnika, bi sodišče z razpisanim narokom zaradi zaslišanja tožnika po nepotrebnem podaljšalo čas njegovega pridržanja. Hkrati pa bi izvedba naroka kršila načelo ekonomičnosti postopka (11. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP), saj bi sodišče moralo zagotoviti tožnikovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce v ..., mu postaviti tolmača in na narok povabiti njegovo svetovalko, s tem pa bi nastali nepotrebni stroški. S opisanim postopanjem sodišča pa tudi ni bilo kršeno načelo kontradiktornosti, saj je bila toženki vročena tožba, v kateri se je tožnik skliceval na stališče Vrhovnega sodišča RS v sodbi in sklepu, X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, s čimer je sodišče toženki omogočilo, da se opredeli do vseh dejstev in okoliščin ter do citirane odločbe Vrhovnega sodišča RS, vendar ta odgovora na tožbo (kot že navedeno) ni podala.

K točki II izreka:

16Zahteva za povrnitev stroškov postopka ni dovoljena.

17Tožnik je v tožbi zahteval še povrnitev stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Sodišče v zvezi s tem opozarja na zakonsko določilo ZMZ-1, ki določa, da imajo svetovalci za begunce skladno s prvim odstavkom 11. člena ZMZ-1 pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč v zvezi s postopki po tem zakonu na upravnem in vrhovnem sodišču. Sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov pa zagotavlja ministrstvo. Sodišče glede na navedeno ni pristojno za odmero priglašenih stroškov zastopanja tožnika po svetovalki za begunce, zato je ta del tožbenega zahtevka zavrglo.

¹ Vrhovno sodišče izrecno navaja, da je „tožena stranka v postopku predaje osebe v odgovorno državo članico upravičena izreči (tudi) ukrep pridržanja, ki pomeni odvzem prostosti določene osebe in s tem poseg v njeno osebno svobodo“.
² Odločbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019 in X Ips 11/2019 z dne 3. 4. 2019.
³ Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 26/2016 sprejelo stališče, da uporaba ZMZ v delih, v katerih se je skliceval na Uredbo Dublin II, ni bila onemogočena. Iz 48. člena Uredbe Dublin III je namreč razvidno, da se sklicevanja na razveljavljeno uredbo ali člene štejejo za sklicevanja na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge II (glej 9. opombo pri 14. točki obrazložitve).
⁴ SEU je v zvezi z direktivami kot sekundarnim pravnim virom EU že večkrat sprejelo stališče, da mora nacionalno sodišče ob razlagi določb nacionalnega prava storiti vse, kar je glede na samo besedilo in namen direktive mogoče, da je rezultat v skladu s ciljem direktive (glej na primer zadevo C-465/07, Elgafaji, 42. točka), To je Vrhovno sodišče upoštevalo tudi v zadevi I Up 26/2016, ko je presodilo, da je tudi ZMZ treba razlagati tako, da se omogoči izvajanje ukrepa pridržanja v državi članici skladno z Uredbo Dublin III ter Recepcijsko direktivo II (19. točka obrazložitve).
⁵ Glej opombo št. 4.
⁶ Veljati je začel 24. 4. 2016 (128. člen ZMZ-1).
⁷ Odločba Ustavnega sodišča U-1-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
⁸ Tretji odstavek 3.a člena Ustave zavezuje nacionalna sodišča, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upoštevajo sodno prakso SEU (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013, 6. točka obrazložitve).
⁹ Glej opombo št. 4.
¹⁰ Kot razvidno iz vročilnice toženke v zadevi Upravnega sodišča RS I U 2368/2018, v zvezi s katere odločbo z dne 27. 11. 2018 je bila izdana odločba Vrhovnega sodišča X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019 in iz vročilnice toženke v zadevi Upravnega sodišča RS I U 2240/2018, v zvezi s katere odločbo z dne 7. 11. 2018 je bila izdana odločba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2019 z dne 3. 4. 2019.
¹¹ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu, glej http://imss.dz-rs.si/imis/c347f9d3b1417ff8825e.pdf.