UPRS Sodba III U 351/2016-7

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Upravna enota Koper je z odločbo, št. 351-610/2014-9 z dne 4. 5. 2016 (v nadaljevanju: prvostopenjska odločba), tožniku kot investitorju za nelegalno gradnjo na parceli št. 3713 k.o. ... odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora (v nadaljevanju: NDUP) v znesku 5.622,98 EUR ter še odločila, kako in v katerem roku ga je tožnik dolžan plačati, da za neplačane zapadle obveznosti tečejo zakonske zamudne obresti in da stroški v tem postopku niso nastali.

2V obrazložitvi omenjene odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je prejel odločbo gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper - Nova Gorica, št. 06122-4344/2007-26 z dne 4. 12. 2014 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba), ki je postala pravnomočna 18. 8. 2015, z njo pa je bilo tožniku naloženo, da mora takoj ustaviti nelegalno gradnjo dvoetažnega objekta na severovzhodnem delu zemljišča s parc. št. 3713 k.o. ..., maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 7,20 m x 11,40 m, in ta objekt odstraniti do 30. 3. 2015. Pravna podlaga za odločitev o NDUP so določbe 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ter Uredbe o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (v nadaljevanju: Uredba).

3Prvostopenjski organ je obrazložil, kako je v konkretnem primeru odmeril NDUP. Med drugim iz njegovih razlogov izhaja, da se predmetna gradnja oziroma objekt nahaja na II. območju kmetijskih zemljišč, pri čemer se prvostopenjski organ sklicuje na prostorske sestavine planskih aktov: Dolgoročnega plana občine Koper (Uradne objave, št. 25/86 do 11/98), Družbenega plana občine Koper (Uradne objave, št. 36/86 do 11/98), Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 16/99 in 33/01) ter Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradni list RS, št. 96/04 do 79/09). Merila in pogoje za posege v prostor na tem območju pa določa Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Koper (Uradne objave, št. 19/88, s spremembami, v nadaljevanju: PUP). Skladno z določbami navedenih prostorskih aktov je gradnja objektov možna le na poselitvenih območjih; izjeme so določene v 26. členu PUP, pri čemer skladno s planskimi usmeritvami občine gradnja na najboljših kmetijskih zemljiščih ni dovoljena, na II. območju kmetijskih zemljišč in na območju gozdov pa je izjemoma možna gradnja akumulacij vode za namakanje in namakalnih sistemov s črpališči ter retenzij za padavinske odpadne vode, gradnja objektov za zaščito in reševanje v naravnih in drugih nesrečah, širitev pokopališč ter gradnja nekaterih gradbeno inženirskih objektov (lokalne ceste in javne poti, nekategorizirane ceste in gozdne ceste, cevovodi, komunikacijska omrežja in elektroenergetski vodi ter športna igrišča). Prvostopenjski organ je tudi pojasnil, da navedbe, ki jih je tožnik podal v odgovoru na seznanitev s kriteriji za izračun NDUP in s tem povezanimi ugotovitvami (tožnik je opisal stanje inšpekcijskega postopka ter zgodovinska dejstva o parceli, na kateri se nahaja predmetna gradnja, in objektih na njej), za postopek odmere NDUP niso relevantne. Upravni organ namreč nima pravne podlage za upoštevanje navedenih okoliščin in tudi ne za odložitev izdaje odločbe o NDUP do izteka roka odloga inšpekcijske izvršbe.

4Po tožnikovi pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo, št. 35113-26/2016-2-KB z dne 11. 7. 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), prvostopenjsko odločbo odpravilo, tožniku kot investitorju predmetne nelegalne gradnje, maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,20 m x 11,40 m, na SZ delu zemljišča s parc. št. 3713 k.o. ..., odmerilo plačilo NDUP v znesku 4.026,88 EUR, in še odločilo, kako in v katerem roku mora plačati odmerjeno NDUP ter da za neplačane zapadle obveznosti tečejo zakonske zamudne obresti.

5V obrazložitvi izpodbijane odločbe drugostopenjski organ ugotavlja, da je pritožba utemeljena, vendar ne iz pritožbenih, ampak iz v nadaljevanju navedenih razlogov. Sklicuje se na določbe 157. člena ZGO-1 in na tožniku izdano pravnomočno inšpekcijsko odločbo ter pojasni, da kriterije za izračunavanje višine NDUP in način njegovega plačila določa Uredba. V nadaljevanju obrazložitve (str. 4 izpodbijane odločbe) pregledno predstavi, kako je treba v konkretnem primeru uporabiti v Uredbi določene kriterije, na tej podlagi izračuna stopnjo degradacije in uzurpacije v višini 503,36 točk ter ob upoštevanju vrednosti točke 8,00 EUR (23. člen Uredbe) odmeri NDUP v višini 4.026,88 EUR. Po preučitvi zadeve namreč glede prvostopenjskega izračuna ugotavlja, da je prvostopenjski organ predmetno gradnjo oziroma objekt pravilno ovrednotil po kriterijih T1, T2 in T3 (5., 6. in 7. člen Uredbe) ter faktorjih F1, F2, F4, F5 in F6 (9., 10., 12., 13. in 14. člen Uredbe), ne pa po faktorjih F3 in F7 (11. in 15. člen Uredbe). Pri izračunu bruto etažne površine je prvostopenjski organ nepravilno upošteval, kot da je objekt v celoti dvoetažen (7,20 m x 11,40 m x 2 = 164,16 m2), medtem ko iz obrazložitve inšpekcijske odločbe in fotografij objekta v spisu izhaja, da je le delno podkleten in zato bruto etažna površina znaša 120,96 m2 (prva etaža: 7,20 m x 5,40 m; druga etaža: 7,20 m x 11,40 m). Po predpisani formuli iz 11. člena Uredbe (F3 = koren (bruto etažna površina v m2/100)) tako v obravnavanem primeru F3 znaša 1,10 in ne 1,28, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe. Nepravilno je prvostopenjski organ določil tudi F7, saj ob upoštevanju, da gre za II. območje kmetijskih zemljišč, kjer je po določbah PUP dopustna gradnja izjemno omejena (dovoljena je gradnja akumulacij vode za namakanje in namakalnih sistemov s črpališči ter retenzij za padavinske odpadne vode, gradnja objektov za zaščito in reševanje, gradnja nekaterih gradbeno inženirskih objektov, kot so lokalne ceste, gozdne ceste, elektroenergetski vodi ipd.), velja, da oblikovalski pogoji s prostorskim aktom niso določeni, kar skladno z drugim odstavkom 15. člena Uredbe zahteva določitev faktorja F7 v višini 1,0 in ne 1,2. Ker je bilo glede na povedano s prvostopenjsko odločbo odmerjeno previsoko NDUP, je drugostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

6Drugostopenjski organ glede na pritožbene ugovore dodaja, da so bili inšpekcijski zavezanec, vrsta nedovoljene gradnje (nelegalna gradnja) in njen obseg (delno dvoetažen objekt maksimalnih dimenzij 7,20 m x 11,40 m) določeni s pravnomočno inšpekcijsko odločbo, zato teh ugotovitev v postopku odmere NDUP ni več mogoče izpodbijati. Glede na pravnomočno inšpekcijsko odločbo, ki daje podlago za odmero NDUP za predmetni objekt, je neutemeljena pritožbena zahteva po ustavitvi tega postopka. Vložena zahteva za spremembo prostorskega akta, ki bo omogočala legalizacijo predmetnega objekta, ne vpliva na odločitev o odmeri NDUP. Slednje je treba plačati, četudi je objekt kasneje legaliziran (v takšnem primeru je plačilo NDUP po določbah ZGO-1 celo pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja), pa tudi, če je objekt odstranjen (v tem primeru se NDUP pod pogoji iz tretjega in četrtega odstavka 22. člena Uredbe zmanjša). Kasnejša sanacija torej zavezanca ne odvezuje plačila NDUP. Navedeno potrjuje tudi obsežna sodna praksa (npr. sodbi tega sodišča, oddelka v Mariboru, v zadevah št. U 336/2005 z dne 19. 9. 2006 in U 258/2004 z dne 28. 3. 2006, ter številne druge).

7Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, in sicer toži iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da postane pravnomočen samo izrek izpodbijane odločbe in da zgolj navedba tlorisnih površin nedovoljene gradnje v izreku izpodbijane odločbe ne zadostuje standardu definiranja kršitve. Izpodbijana odločba sicer v obrazložitvi definira dejanski obseg nelegalne gradnje, vendar obrazložitev ne more nadomestiti izreka odločbe. Da je tako, izhaja tudi iz stališč Vrhovnega in Ustavnega sodišča. Po tožnikovem mnenju bi moral v obrazložitvi odločbe upravni organ le še pojasniti, na podlagi česa je ugotovil obseg nelegalne gradnje in kako je izračunal znesek NDUP. Ta izračun je sicer v obrazložitvi podal, vendar ni pojasnil, zakaj je nelegalno gradnjo umestil na območje II. kategorije kmetijskih zemljišč. V izpodbijani odločbi upravni organ ne izpodbija navedb, ki jih je tožnik podajal ves čas postopka, in sicer: da je Kmetijska zemljiška skupnost SO Koper dne 29. 9. 1980 izdala sklep, št. DL 105/1-1980, o spremembi namembnosti kmetijskih zemljišč v stavbna zemljišča, med drugim tudi parcel št. 2545/1 in 2545/3, ki sedaj predstavljajo severovzhodni del parcele št. 3713 k.o. ..., na kateri je predmetni gospodarsko kmečki objekt; da je IS SO Koper dne 25. 11. 1980 s sklepom, št. 464-44/80, prenesel pravico uporabe stavbnih zemljišč na KS A. (sedaj KS ...); da je slednja s pogodbo o oddaji stavbnega zemljišča v uporabo odplačno prenesla prej navedene stavbne parcele na tožnika in njegovo ženo B.B., ki sploh ni bila stranka upravnega postopka, čeprav bi morala biti; da je GU Koper z odločbo, št. 453-4e/9086 z dne 30. 6. 1094 združila več parcel, in sicer št. 209/4, 209/5 (stavbišči), 2545/1, 2545/3, 3712 (porušen objekt) in 3714 v sedanjo parcelo št. 3713 k.o. .... Bistveno je, da Geodetska uprava ne določa namembnosti zemljišča, ampak je to v pristojnosti občine. Iz lokacijske informacije Mestne občine Koper, št. 3501-2746/2014 z dne 4. 12. 2014, izhaja, da se parcela št. 3713 k.o. ... nahaja tako na območju za poselitev, kot tudi na II. območju kmetijskih zemljišč. Predmetna gradnja naj bi se glede na obrazložitev izpodbijane odločbe nahajala na II. območju kmetijskih zemljišč, vendar upravni organ ne obrazloži, kako je to ugotovil. Tožnik trdi, da se predmetna gradnja nahaja na območju za poselitev, česar drugostopenjski organ ni preverjal ter odločba o tem nima razlogov. Prav tako se, čeprav jih je povzel, ni opredelil do navedb tožnika, predvsem glede tega, kakšna zemljišča je sploh kupil. Tožnik predlaga, da po izvedenih dokazih (kot dokaz za vse točke tožbe navede izpodbijano odločbo, vse listine upravnega spisa Upravne enote Koper št. 351-610/2014, torej prvostopenjskega upravnega spisa zadeve, in lokacijsko informacijo Mestne občine Koper, št. 3501-246/2014 z dne 4. 12. 2014) sodišče odloči, da se izpodbijana odločba odpravi in da je toženka dolžna tožniku povrniti vse stroške sodnega postopka.

8Toženka je sodišču predložila spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

K I. točki izreka:

9Tožba ni utemeljena.

10Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Tudi v postopku, v katerem je bila izdana, sodišče nepravilnosti, ki bi zahtevale odpravo izpodbijane odločbe, ne ugotavlja. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče sledi tudi razlogom, s katerimi je odločba utemeljena, in jih zato ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede na tožbene ugovore pa dodaja:

11Zakonsko podlago za izdajo (in posledično za presojo) izpodbijane (in pred tem prvostopenjske) odločbe pomenijo določbe 157. člena ZGO-1. V skladu s prvim odstavkom tega člena ZGO-1 je dolžan NDUP plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Vrsta in stopnja degradacije in uzurpacije prostora se ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljene gradnje, posledice takšne gradnje oziroma objekta na možnosti s prostorskimi akti opredeljene namenske rabe prostora in glede na območje, na katerem je bila izvedena ali se izvaja takšna gradnja oziroma stoji takšen objekt (drugi odstavek 157. člena ZGO-1). Po tretjem odstavku istega člena kriterije za izračunavanje višine NDUP ter način njegovega plačila z uredbo določi Vlada Republike Slovenije - na tej podlagi je bila izdana v obravnavani zadevi uporabljena Uredba. Po petem odstavku 157. člena ZGO-1 zavezanec plača NDUP na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ali spremembe gradbenega dovoljenja ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, ki jo je izdal na podlagi določb od 152. do vključno 155. člena ZGO-1. Navesti je treba še šesti odstavek 157. člena ZGO-1, po katerem se v primeru, ko investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za nedovoljeno gradnjo oziroma za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja zaradi nedovoljene gradnje, njegova zahteva zavrne, če pred izdajo gradbenega dovoljenja ne predloži potrdila o plačanem NDUP.

12V obravnavanem primeru je bilo tožniku NDUP odmerjeno po uradni dolžnosti, ker je za gradbene zadeve pristojni upravni organ prejel odločbo pristojnega gradbenega inšpektorja, to je inšpekcijsko odločbo z dne 4. 12. 2014, ki je (kar med strankama ni sporno) dne 18. 8. 2015 postala pravnomočna. Navedeno - kot izhaja iz (petega odstavka) 157. člena ZGO-1, takšno stališče pa je ustaljeno tudi v sodni praksi tega in Vrhovnega sodišča (prim. sklep, X Ips 6/2015 z dne 4. 11. 2015) - vzpostavlja vezanost organa, ki odmerja NDUP, na inšpekcijsko odločbo. V konkretnem primeru je bilo že z inšpekcijsko odločbo določeno, kdo je inšpekcijski zavezanec, in sicer, da je to tožnik (ta se je namreč v inšpekcijskem postopku opredelil kot investitor predmetne gradnje). Posledično je tožnik zavezanec za plačilo NDUP, ki ga je torej upravni organ utemeljeno odmeril (le) tožniku. Ker tožnikova žena B.B. glede na pravnomočno inšpekcijsko odločbo ni inšpekcijska zavezanka, skladno s tem tudi ni določena kot zavezanka za plačilo NDUP. Posledično ni utemeljen ugovor, da bi morala biti stranka postopka odmere NDUP. Kolikor gre pri tem za očitek o kršitvah ženinih in ne tožnikovih pravic, gre tudi sicer za ugovor, na katerega se ne more sklicevati tožnik; pri čemer zgolj v pojasnilo sodišče še dodaja, da mora oseba, ki meni, da bi morala sodelovati v določenem upravnem postopku, to zahtevati pri upravnem organu na z ZUP predpisan način, šele nato ima možnost uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu.

13Iz pravnomočne inšpekcijske odločbe kot celote tudi jasno izhaja, da predmetni objekt pomeni nedovoljeno, in sicer nelegalno gradnjo v smislu določb ZGO-1. V to (torej v presojo, da gre za nedovoljeno gradnjo in za kakšno vrsto nedovoljene gradnje gre) se organ v postopku odmere NDUP ne more več spuščati, kar obenem pomeni, da tožnik v tem postopku ne more več uspešno uveljavljati ugovorov v smeri, da ne gre za nedovoljeno oziroma nelegalno gradnjo. Kolikor v tem smislu podaja navedbe, ki se nanašajo na sklep Kmetijske zemljiške skupnosti SO Koper z dne 29. 9. 1980, na sklep IS SO Koper z dne 25. 11. 1980, na pogodbo o oddaji stavbnega zemljišča v uporabo tožniku in njegovi ženi ter na odločbo GU Koper, št. 453-4e/9086, o združitvi več parcel v sedanjo parcelo št. 3713 k.o. ..., s tem v postopku odmere NDUP tožnik ne more uspeti. Prav tako se ne more z uspehom sklicevati na svojo pobudo za spremembo prostorskega akta, ki jo je občina vključila v postopek priprave občinskega prostorskega načrta, saj morebitne bodoče spremembe prostorskih aktov glede na predstavljeno pravno ureditev na odločitev o NDUP ne morejo vplivati. Ob tem je treba pripomniti, da dejstva, ki nastanejo šele po izdaji upravne odločbe, za odločanje in posledično za presojo sprejete odločitve tudi sicer niso relevantna. Glede na predpisano ureditev, ki upravnemu organu nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o odmeri NDUP v primeru, ko prejme inšpekcijsko odločbo, tudi dejstvo, da je bila z inšpekcijsko odločbo povezana izvršba odložena, na odločitev o NDUP nima vpliva. Kot je navedel že drugostopenjski organ, je NDUP treba plačati, čeprav je nato za objekt izdano gradbeno dovoljenje, pa tudi v primeru odstranitve objekta. V zvezi z navedenimi tožnikovimi ugovori je treba pojasniti še, da se upravni organ ni dolžan vsebinsko opredeljevati do tistih navedb in dokazov stranke, ki glede na zavzeta pravna stališča niso pomembni za odločitev, kar velja tudi za sodišče v upravnem sporu.

14Sodišče tožniku ne sledi niti, kolikor ugovarja, da bi moral biti že v izreku izpodbijane odločbe natančno definiran dejanski obseg predmetne nelegalne gradnje. V izreku odločbe o odmeri NDUP je treba predvsem določno opredeliti obveznost, ki se nalaga, in zavezanca, ki se mu ta obveznost nalaga. Ugotovitve, na katerih temelji odločitev, so stvar obrazložitve upravne odločbe. V konkretnem primeru je v izreku izpodbijane odločbe navedena tudi nelegalna gradnja, zaradi katere se odmerja NDUP, med drugim z opredelitvijo maksimalnih tlorisnih dimenzij gradnje. Dejanski obseg oziroma površine gradnje, kot so pomembne za odmero NDUP, so razvidne iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Navedenim ugotovitvam (ki temeljijo na podatkih iz inšpekcijske odločbe in fotografijah objekta v spisu), kot jih je pri ponovnem izračunu NDUP (v tožnikovo korist) upošteval drugostopenjski organ, tožnik v tožbi konkretizirano ne ugovarja. Sodišče pripominja, da drugostopenjski organ v izpodbijani odločbi sicer navaja, da gre za nelegalno gradnjo na SZ delu zemljišča s parc. št. 3713 k.o. ..., očitno pomotoma (kar lahko po 223. členu ZUP kadarkoli popravi), saj iz inšpekcijske odločbe, kot tudi iz prvostopenjske odločbe in ostalih listin v upravnem spisu, jasno izhaja, da se predmetna gradnja oziroma objekt nahaja na severovzhodnem delu parcele št. 3713 k.o. ..., to pa navede tudi sam tožnik v tožbi in torej ni sporno.

15Kot je nadalje razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je drugostopenjski organ pri odmeri NDUP upošteval, da se predmetna nelegalna gradnja nahaja na II. območju kmetijskih zemljišč. Namensko rabo prostora oziroma namembnost zemljišča določajo prostorski akti. Prostorske akte, ki so relevantni za obravnavani primer, je navedel že prvostopenjski organ (glej navedeno v povzetku prvostopenjske odločbe na str. 2 te sodbe). Tožnikovo sklicevanje, da iz (v relevantnem delu že v upravnem postopku predložene) lokacijske informacije Mestne občine Koper z dne 4. 12. 2014 izhaja, da se po navedenih prostorskih aktih parcela št. 3713 k.o. ... delno nahaja znotraj ureditvenega območja za poselitev in delno na II. območju kmetijskih zemljišč, na odločitev ne vpliva. Iz kartografskega prikaza v upravnem spisu je namreč razvidno, da se predmetna nelegalna gradnja nahaja na delu parcele št. 3713 k.o ..., ki je po prostorskih aktih opredeljen kot II. območje kmetijskih zemljišč. Obenem je v zvezi s tem že sam tožnik v svojem odgovoru v upravnem postopku na prvi stopnji izrecno navedel, da so bila zemljišča, razen tistega, na katerem je bila zgrajena stanovanjska hiša, s strani občine spremenjena v kmetijska zemljišča II. kategorije, in nato tudi v pritožbi ponovil, da je bilo zemljišče, na katerem se nahaja predmetni objekt, opredeljeno kot kmetijsko zemljišče II. kategorije. Glede na navedeno drugostopenjski organ s tem, ko ugotovitve, da se predmetni objekt nahaja na II. območju kmetijskih zemljišč, ni posebej obrazlagal, tožnikovih pravic v postopku odmere NDUP ni kršil. Obenem je razvidno, da tožnik, kolikor v tožbi pavšalno zatrjuje drugače, prihaja v nasprotje s svojimi lastnimi predhodnimi navedbami.

16Po vsem navedenem je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

17Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov. Dejstva, ki so glede na zavzeta pravna stališča pomembna za odločitev o NDUP, so bila pravilno ugotovljena že v upravnem postopku. Tožnik v upravnem sporu ni navajal takšnih novih dejstev in novih dokazov, ki bi glede na obrazloženo lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

18Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.