UPRS Sodba I U 239/2018-25

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila kot neutemeljen ugovor tožeče stranke zoper odredbo tožene stranke o prepovedi opravljanja zavarovalnih poslov št. 40109-12/2016-9 z dne 6. 4. 2017.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe Agencija pritrjuje odločitvi in razlogom, ki jih vsebuje odredba in po kateri se v 1. točki izreka ugotavlja, da tožeča stranka s sklepanjem in izvrševanjem pogodb Rentno pokojninsko zavarovanje (v nadaljevanju RPZ) opravlja zavarovalne posle, za katere ni pridobila oziroma nima dovoljenja Agencije - tožene stranke, s čimer krši določbo 21. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) in v 2. točki izreka tožeči stranki nalaga, da v roku 15 dni od vročitve odredbe preneha z opravljanjem zavarovalnih poslov in v roku 15 dni od vročitve odredbe Agenciji predloži poročilo, v katerem bodo opisani ukrepi, ki jih je opravila v zvezi z prenehanjem opravljanja zavarovalnih poslov ter priloži dokazila, iz katerih bo izhajalo, da je prenehala z opravljanjem zavarovalnih poslov, Agenciji pa v roku 15 dni od vročitve odredbe plača nadomestilo v višini 2 100,00 EUR (3. točka izreka). Ugotavlja se namreč, enako kot izhaja že iz odredbe, da gre pri sklepanju in izvrševanju pogodb RPZ za zavarovalno pogodbo po določbah Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), da s tem tožeča stranka opravlja zavarovalne posle iz 7. člena ZZavar-1, za katere potrebuje dovoljenje Agencije po določbah ZZavar-1, da dovoljenja Agencije nima in da se ji zato v skladu s 351. členom ZZavar-1 odredi, da z opravljanjem zavarovalnih poslov preneha.

3Nadalje se v izpodbijani odločbi ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da ima tožeča stranka zakonsko pooblastilo po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2 oziroma ZPIZ-1) za opravljanje storitev prostovoljnega dodatnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev, da pa omenjeno zakonsko pooblastilo ne zajema opravljanja vsebinsko širših storitev prostovoljnih pokojninskih in invalidskih zavarovanj, kakršno je obravnavano, kot to trdi tožeča stranka v ugovoru zoper odredbo. Pri tem tožena stranka svojo odločitev utemeljuje z določbami ZPIZ-1 (382., 383., 384., 385. in 386. člen) in ZPIZ-2 (426. člen) ter z njihovo jezikovno, logično, sistematično, namensko in zgodovinsko razlago ter na določbah OZ, ki urejajo zavarovalno pogodbo (921. člen in naslednji), kar vse po presoji tožene stranke izkazuje, da tožeča stranka ne opravlja storitev prostovoljnega pokojninskega zavarovanja iz 382. člena ZPIZ-1, za katere ima zakonsko pooblastilo (in za katere tudi predpisanih pogojev ne izpolnjuje), temveč da gre pri sklepanju in izvrševanju pogodb RPZ za zavarovalno pogodbo in s tem za opravljanje zavarovalnih poslov iz 7. člena ZZavar-1, za katere mora imeti dovoljenje Agencije. Po vpogledu v interne evidence Agencije, ki se nanašajo na izdana dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, pa se ugotavlja, da tožeča stranka dovoljenja nima oziroma ga ni pridobila (1. točka 21. člena ZZavar-1). Prav tako tožeča stranka ni zavarovalnica države članice oziroma zavarovalnica tretje države iz 2. oziroma 3. točke 21. člena ZZavar-1. Zato senat tožene stranke ugotavlja, da tožeča stranka krši določbo 21. člena ZZavar-1, kot se ugotavlja v odredbi ter (drugačne) navedbe tožeče stranke, po katerih je njeno poslovanje v skladu z zakonom, kot neutemeljene zavrne. Kot neutemeljene zavrne tudi trditve tožeče stranke o kršitvah načel in pravic, ki jih tožeči stranki zagotavlja Ustava. Kot neutemeljene pa s sklicevanjem na določbe ZZavar-1 zavrača tudi očitke tožeče stranke, po katerih odredba ni izvršljiva, ter ugovor, da Agencija za odločanje ni pristojna.

4Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da sodišče tožbi ugodi in ugotovi, da je izpodbijana odločba nična, oziroma podrejeno, tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se ugovoru ugodi in odredbo tožene stranke odpravi, oziroma še podrejeno, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, v vsakem primeru pa toženi stranki naloži, da tožeči stranki povrne stroške postopka.

5Tožbo vlaga iz vseh tožbenih razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

6Uvodoma navaja, da gre v konkretnem primeru za vprašanje dovoljenosti poslov prostovoljnega rentnega pokojninskega zavarovanja, ki jih tožeča stranka ob bistveno nespremenjenih predpisih opravlja od leta 1996 in torej več kot 20 let, zadeva pa 1029 zavarovalnih polic. Tožeča stranka se šteje za sui generis subjekt po ZPIZ-1, v katerega se je preoblikoval A., ki je od leta 1956 dalje omogočal socialno in pokojninsko zavarovanje obrtnikom in njihovim družinskim članom, ki se po takratnih predpisih niso mogli zavarovati pri Zavodu za socialno zavarovanje. Danes ima tožeča stranka več kot 19 000 članov, preko 200 mio EUR sredstev in letno izplača za 9,8 mio EUR pokojnin. Izvaja t.i. vzajemno poklicno pokojninsko zavarovanje, ki ga je začela opravljati leta 1956, poleg tega pa izvaja še tri produkte prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in sicer poleg spornega RPZ še prostovoljno pokojninsko zavarovanje (v nadaljevanju PPZ) in investicijsko pokojninsko zavarovanje (v nadaljevanju IPZ).

7RPZ izvaja od leta 1996 dalje na podlagi splošnih pogojev, ki se spreminjajo in zaradi česar vse sklenjene pogodbe RPZ niso identične. Iz izpodbijane odločbe oziroma odredbe ni jasno, na katere pogodbe RPZ se odredba nanaša. Prav tako ni jasno, ali je tožeča stranka dolžna prenehati s sklepanjem novih pogodb in katerih, ali pa naj bi odredba posegla tudi v izpolnjevanje že sklenjenih pogodb RPZ. Zato tožeča stranka izpodbijane odločbe ne more izvršiti, saj ni jasno in določljivo, kakšna je njena obveznost, niti ni navedeno, kaj naj tožeča stranka stori, da bo izpolnila naloženo obveznost. Odločbe v povezavi z odredbo torej ni mogoče izvršiti, to pa je po določbah ZUP in ZUS-1 razlog, zaradi katerega se upravni akt izreče za ničnega.

8Če bi sodišče štelo, da izrek izpodbijane odločbe ni ničen, pa je po navedbah v tožbi odločba v povezavi z odredbo materialnopravno zmotna in v nasprotju z izrecnim zakonskim pooblastilom iz 382. člena ZPIZ-1 v povezavi s 426. členom ZPIZ-2, po katerem je tožeča stranka ustanovljena za širši obseg storitev - storitev prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki vključujejo tudi del življenjskih zavarovanj in ki proti plačilu premij krijejo izplačilo pokojnine/rente in rizike doživetja določene starosti in nastopa invalidnosti. Prav takšno zavarovanje je RPZ. Zožujoča razlaga citirane določbe, ki jo je zavzela tožena stranka, je po stališču tožbe napačna. Pravilna je razlaga, kot jo razume tožeča stranka ves čas od leta 1996 dalje in ki ji očitno ni nasprotovala niti tožena stranka, saj izvajanju RPZ ni oporekala več kot 20 let. Takšen zaključek potrjujejo tudi vse metode razlage regulacije, kakršno vsebuje ZPIZ-1 v členih od 382 do 386 v povezavi s 426. členom ZPIZ-2, in sicer tako jezikovna, zgodovinska, namenska, sistematična in logična. Drugačna razlaga bi bila tudi v nasprotju z načelom pravne in socialne države iz 2. člena Ustave v povezavi z načelom enakega obravnavanja iz 14. in 22. člena Ustave, pomenila pa bi tudi nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe.

10Tožba ni utemeljena.

11V konkretnem primeru ni spora o tem, da tožeča stranka opravlja posle RPZ kot posle prostovoljnega rentnega pokojninskega zavarovanja. Sporno je, ali tožeča stranka za opravljanje navedenih poslov potrebuje dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor, ki je po določbah 21. člena ZZavar-1 pogoj za opravljanje zavarovalnih poslov, ali pa ji je opravljanje navedenih storitev dovoljeno že na podlagi določb ZPIZ-1 oz. -2, kot se zatrjuje v tožbi.

12Po 21. členu ZZavar-1 lahko na območju Slovenije zavarovalne posle opravlja zavarovalnica, ki je za opravljanje teh poslov pridobila dovoljenje Agencije za zavarovalni nadzor. Če oseba kljub temu, da v skladu z 21. členom istega zakona ni upravičena opravljati zavarovalnih poslov, opravlja zavarovalne posle, ji Agencija izda odredbo, s katero ji naloži, da s tem preneha (prvi odstavek 351. člena ZZavar-1). V odredbi o prenehanju opravljanja zavarovalnih poslov ji naloži, da v roku, ki ne sme biti krajši od osem in ne daljši od 15 dni, predloži poročilo, v katerem opiše ukrepe, ki jih je opravila v zvezi s prenehanjem opravljanja zavarovalnih poslov ter v katerem se oseba lahko izjavi o utemeljenosti razlogov za izdajo odredbe (tretji odstavek istega člena).

13Kar pomeni, da je omenjeno dovoljenje Agencije, kolikor se ugotovi, da gre pri RPZ za zavarovalne posle po ZZavar-1, pogoj za opravljanje obravnavanih poslov, in kar obenem pomeni, da je ob nesporni ugotovitvi, da tožeča stranka dovoljenja nima, na mestu ukrep prenehanja opravljanja zavarovalnih poslov, ki je bil tožeči stranki naložen z odredbo. Dovolj jasno je tudi, da odrejeno prenehanje opravljanja zavarovalnih poslov ne pomeni le prepovedi nadaljnjega sklepanja zavarovalnih pogodb, temveč tudi prenehanje izvrševanja že sklenjenih pogodb, kot to nenazadnje povsem nedvoumno sledi iz 1. točke izreka odredbe. Zato izrek odredbe v tem pogledu ni nejasen, kot se zatrjuje v tožbi. Dovolj jasno pa je iz izreka razvidno tudi, da se ukrep prenehanja nanaša le na produkt RPZ, oziroma da se ne nanaša na ostala zavarovanja, ki jih izvaja tožeča stranka, t.j. vzajemno poklicno pokojninsko, PPZ in IPZ. Izbira načina, na katerega bo tožeča stranka izvedla zaukazano prenehanje, pa je po citiranih določbah ZZavar-1 na njeni strani in zato tožena stranka ni bila dolžna oziroma niti ni imela pooblastila, da ji v tej zvezi odredi več, kot izhaja iz 2. točke odredbe, to je, da zahteva poročilo o izvedenih ukrepih ter nato njihovo ustreznost presodi. Zato tudi ni utemeljen očitek, da izrek ni zadosti konkretiziran v tem smislu, kaj mora tožeča stranka storiti ter s tem povezano sklicevanje tožeče stranke na določbe 462. člena ZZavar-1, ki se nanašajo na vsebino odredbe. Izrek odredbe o odpravi kršitve obsega način odprave kršitve, kadar Agencija za zavarovalni nadzor subjektu nadzora naloži, da kršitve odpravi na določen način (3. alinea prvega odstavka 462. člena ZZavar-1), kar pa (kot splošna določba) ne velja za konkreten primer, ko je način ukrepanja oziroma vsebina odredbe o prenehanju opravljanja zavarovalnih poslov posebej (specialno) določena s citiranimi določbami 351. člena ZZavar-1. Očitek tožbe, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, torej ni utemeljen, s tem pa tudi ni podan razlog za to, da se izpodbijana odločba izreče za nično.

14V pogledu statusa (pravnega položaja) tožeče stranke in s tem povezane materialnopravne pravilnosti izpodbijane odločitve, pa med strankama ni spora, da je tožeča stranka B., ki je ustanovljen v skladu z določbami 382. člena ZPIZ-1 in ki se po prehodnih določbah prvega odstavka 425. člena ZPIZ-2 preoblikuje v družbo za vzajemno zavarovanje v skladu z zakonom, ki ureja zavarovalništvo, s tem da do preoblikovanja sklada obrtnikov v družbo za vzajemno zavarovanje zanj veljajo določbe od 382. do 386. člena ZPIZ-1 (426. člen ZPIZ-2). Do preoblikovanja tožeče stranke v družbo za vzajemno zavarovanje po nespornih podatkih spisov še ni prišlo, kar pomeni, da zanjo še vedno veljajo določbe od 382. do 386. člena ZPIZ-1.

15Pri čemer je v 382. členu ZPIZ-1 določeno, da je sklad obrtnikov pravna oseba, ki je ustanovljena za opravljanje storitev prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja samostojnih podjetnikov, samozaposlenih, njihovih družinskih članov in pri njih zaposlenih delavcev. Iz navedenih določb torej ne sledi, da bi lahko omenjeni sklad in s tem tožeča stranka izvajala katerakoli prostovoljna pokojninska in invalidska zavarovanja, temveč se te storitve očitno lahko nanašajo le na (z zakonom) določen krog zavarovancev in je torej opravljanje njenih poslov že iz tega razloga nedvomno ožje in specialnejše od opravljanja zavarovalnih poslov nasploh.

16Glede vrste poslov, ki jih opravlja sklad, pa je v 382. členu določeno, da gre za „storitve prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja“, medtem ko se nadaljnje določbe istega poglavja (IV. poglavje, Sklad obrtnikov) nanašajo na oziroma urejajo (samo) dodatno pokojninsko zavarovanje. Kar jezikovno oziroma pojmovno res ni dosledno, je pa iz ureditve v IV. poglavju ureditve in iz koncepta oziroma vsebine zakona (ZPIZ-1) kot celote vendarle mogoče zaključiti, da z določbo 382. člena ni dano (ex lege) pooblastilo za opravljanje kateregakoli oziroma kakršnegakoli prostovoljnega pokojninskega zavarovanja, temveč le za opravljanje dodatnega pokojninskega, kot je opredeljeno z določbami ZPIZ-1.

17Pojem dodatnega pokojninskega zavarovanja je namreč izrecno opredeljen v 278. členu ZPIZ-1. Po prvem odstavku tega člena se s tem zakonom urejajo tiste oblike obveznega in prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki sodijo skladno z določbo 2. alinee 1. člena tega zakona (t.j. obvezna in prostovoljna dodatna pokojninska in invalidska zavarovanja) v sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Poleg tega je v drugem odstavku izrecno določeno še, da ta zakon ne ureja tistih pokojninskih zavarovanj, ki so jih do uveljavitve tega zakona pod nazivom „pokojninska zavarovanja“ izvajale zavarovalnice in sodijo skladno z določbami odredbe o uvrščanju posameznih zavarovalnih vrst v zavarovalne skupine in zavarovalne razrede med življenjska zavarovanja. To pa pomeni, da določbe tega zakona ne morejo predstavljati (zakonskega) pooblastila za izvajanje zavarovanj, ki jih ta zakon ne ureja in kot se navaja v tožbi. Tega tudi ne omogoča dejstvo, da je s tem zakonom (ZPIZ-1) tožeči stranki priznan poseben položaj. Poseben položaj ji je priznan v okviru ureditve po ZPIZ-1, ne pa tudi po drugih predpisih. Takšne moči ta zakon (ZPIZ-1) pač nima. Po prehodnih določbah 444. člena ZPIZ-1, na katere se sklicuje tožeča stranka, sicer zavarovalnice, ki so do uveljavitve tega zakona izvajale prostovoljno pokojninsko zavarovanje, lahko nadaljujejo z izvajanjem tega zavarovanja, vendar le po določbah tega zakona (ZPIZ-1) in pod pogojem, da v roku enega leta od uveljavitve tega zakona uskladijo obstoječe programe pokojninskega zavarovanja z določbami tega zakona. Kar po presoji sodišča, ne glede na njeno drugačno poimenovanje, velja tudi za tožečo stranko. Tako kot se, po presoji sodišča in drugače kot meni tožeča stranka, na tožečo stranko nanašajo tudi določbe 278. člena ZPIZ-1. Takšnega zaključka ne spreminja niti sklicevanje tožeče stranke na 15. alineo prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1, ki upokojenim članom sklada obrtnikov popravlja situacijo „za nazaj“, obenem pa se povsem logično navezuje na prehodne določbe, ki sicer omogočajo nadaljevanje že obstoječih zavarovanj - vendar pod pogoji iz tega zakona (ZPIZ-1). Tega tudi prehodne določbe ZPIZ-2 ne spreminjajo, saj veljajo le za naprej in ne posegajo v položaj tožeče stranke, ki je moral biti prilagojen ureditvi v ZPIZ-1 že na podlagi (prehodnih) določb tega zakona. Prilagoditev obstoječih produktov se je, kot rečeno, zahtevala že ob uveljavitvi ZPIZ-1 in je morala biti ob uveljavitvi ZPIZ-2 izpeljana, zato ni nobene potrebe, da bi se to vprašanje ponovno odpiralo oziroma urejalo ob uveljavitvi ZPIZ-2.

18Če pa prilagoditve ni bilo, storitev RPZ, ki jih opravlja tožeča stranka, ni mogoče šteti za zavarovanje, ki temelji na določbah ZPIZ-2 in za katero naj bi tožeča stranka imela zakonsko pooblastilo. Zato ni nelogičen zaključek tožene stranke, po katerem lahko tožeča stranka izvaja le tisto obliko pokojninskega zavarovanja, ki upošteva omejitve iz preteklosti glede kroga zavarovancev in narave zavarovanja in s tem le posle prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja kot del drugega stebra prej veljavnega ZPIZ-1. Nasprotno so nelogične navedbe tožeče stranke, da naj bi prej veljavni ZPIZ-1 tožeči stranki še naprej dopustil izvajanje pokojninskih in invalidskih zavarovanj v širšem pomenu besede, dodatno pa naj bi ji omogočil še izvajanje prostovoljnih dodatnih pokojninskih in invalidskih zavarovanj, saj bi to pomenilo širitev pravil prej veljavnega ZPIZ-1 o pravnem položaju tožeče stranke izven tega, kar je v zakonu (v členih 382 - 386) izrecno določeno in regulirano, na nek nov položaj, ki bi tožeči stranki omogočil sklepanje in izvrševanje zavarovalnih pogodb brez (posebnih) pravil in povsem brez nadzora.

19Zato se sodišče strinja s toženo stranko, da tožeča stranka nima posebnega zakonskega pooblastila za opravljanje poslov RPZ. Strinja se tudi z njeno razlago zakona (ZPIZ-1) in z razlogi, s katerimi zavrača drugačna stališča tožeče stranke, medtem ko zatrjevane neustavnosti omenjene razlage predpisov sodišče ne vidi. Dejstvo je, da so pogoji za opravljanje zavarovalnih poslov (vseh vrst) zakonsko regulirani in da veljajo enako za vse subjekte, ki te posle opravljajo. Enako je nad vsemi (zaradi zaščite zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb) vzpostavljen tudi nadzor s strani Agencije. Tožbeni očitki o neenakosti in neenakem obravnavanju in s tem o kršitvah 14. oziroma 22. člena člena Ustave ter o neutemeljenem poseganju v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave zato ne vzdržijo pravne presoje. Na tožeči stranki pa je, da ravna v skladu s predpisi, za kar ima po določbah ZZavar-1 in ZPIZ-1 oz. -2 nedvomno različne možnosti, ki pa jim v konkretnem primeru (zavarovalnega produkta RPZ) ne sledi in čemur niti ne ugovarja. Ker ne ravna skladno s predpisi, pa so na mestu ukrepi nadzora in zato v takšnem primeru ni mogoče uspeti z ugovorom retroaktivnosti in tudi ne z ugovorom kršitve načela zaupanja v pravo iz 155. oziroma iz 2. člena Ustave. Z izpodbijano razlago zakona in posledično z izpodbijano odločitvijo pa tudi ne more biti poseženo v pravico zavarovancev do socialne varnosti iz 50. člena Ustave, saj pri RPZ ne gre za pravice, ki bi se izvajale v skladu z zakonodajo s področja pokojninskega in invalidskega zavarovanja, temveč gre za prostovoljni zavarovalni produkt, preko katerega se socialna varnost zavarovancev ne zagotavlja.

20Glede na povedano in glede na pravilne razloge izpodbijane odločbe, na katere se sodišče pooblastilu iz 71. člena ZUS-1 sklicuje, je izpodbijana odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Zato je sodišče sledilo predlogu tožene stranke in tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ni pa sledilo predlogu tožene stranke, da tožbo kot nedovoljeno zavrže, saj je iz njenega besedila razvidno, da se pravilno in v skladu s 441. členom ZZavar-1 vlaga zoper odločbo tožene stranke in le v zvezi, ne pa zoper odredbo, kot se neskladno s spisi navaja v odgovoru na tožbo.

21Odločitev o stroških temelji na določbah tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerih v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

22Sodišče je v skladu s 448. členom ZZavar-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.