UPRS Sodba III U 191/2017-13

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za zdravje, št. 0142-56/2014/37 z dne 4. 7. 2017, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožeča stranka je dne 25. 2. 2014 pri toženi stranki vložila vlogo za izdajo dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju otorinolaringologije in hiperbarične medicine. Tožena stranka je na podlagi te vloge dne 25. 5. 2015 tožeči stranki izdala dovoljenje za opravljanje specialistične zunajbolnišnične zdravstvene dejavnosti otorinolaringologije, medtem ko o izvajanju zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine ni odločila. Tožeča stranka je zato pri tukajšnjem sodišču vložila tožbo zaradi molka organa, ki ji je sodišče s sodbo, opr. št. III U 387/2016-12 z dne 14. 4. 2017, ugodilo in toženi stranki naložilo, da mora v roku 30 dni po prejemu sodbe izdati akt, s katerim bo odločila o zahtevi tožeče stranke za izdajo odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine.

2Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zahtevo tožeče strank zavrnila. V obrazložitvi pojasnjuje, da lahko, skladno z določbo 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), opravlja zdravstveno dejavnost vsaka domača in tuja pravna in fizična oseba, ki izpolnjuje vse predpisane pogoje, in sicer na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje. Če tako dejavnost opravlja pravna oseba, mora določiti nosilca dejavnosti, ki mora imeti ustrezno poklicno kvalifikacijo, to je v primeru zdravnika tudi veljavno licenco, opravljanje dejavnosti pa ji ne sme biti prepovedano s pravnomočno sodno odločbo. Pravna oseba mora tudi izkazati, da razpolaga z ustreznimi prostori, opremo in kadri. Tožena stranka ugotavlja, da ne more dati ustrezne ocene glede strokovnosti zdravnika A.A., ki naj bi bil nosilec zdravstvene dejavnosti pri tožeči stranki, pač pa sta za podajo takega mnenja pristojna Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju ZZS) in Razširjeni strokovni kolegij. Ker tak kolegij za hiperbarično medicino ne obstaja, je tožena stranka že v letu 2015 in nato ponovno z dopisom z dne 16. 5. 2017 zaprosila ZZS, da se opredeli, kdo lahko opravlja dejavnost na področju hirebrabične medicine in o pogojih, ki jih mora v smislu znanja in usposobljenosti imeti zdravnik, da lahko izvaja kisikovo terapijo, oziroma zdravljenje z uporabo hiperbarične komore.

3Tožena stranka pojasnjuje, da vse do dne izdaje odločbe odgovora ZZS ni prejela in se je zato oprla na stališče, ki ga je glede izdaje dovoljenja za zdravljenje v hiperbarični komori ta izdala v letu 2015. ZZS je takrat navajala, da države področje hiperbarične medicine urejajo različno. V Evropski uniji European Committee for Hyperbaric Medicine (ECHM) priporoča, da naj zdravnik za pridobitev dovoljenja za delo s hiperbarično komoro opravi tečaj, da pa naj izkaže tudi delo v intenzivni enoti v trajanju 6 mesecev in 6 mesecev dela v priznanem centru za hiperbarično medicino. V ZZS so takrat menili, da bi se morali tudi v Sloveniji približati tem standardom in da predlagajo, da bi zdravnik, poleg opravljenega tečaja, izkazal še vsaj 3 mesece dela v intenzivni enoti in 3 mesece dela v hiperbaričnem centru, predlagali pa tudi, da delo s hiperbarično komoro lahko opravljajo vsi specialisti klinične fiziologije, ki so v času te specializacije najmanj 6 mesecev delali v hiperbaričnem centru in najmanj 3 mesece v intenzivni enoti. Tožena stranka ugotavlja, da ima A.A. pridobljeno licenco le za področje otorinolaringologije, ne pa za področje klinične fiziologije, kar je po mnenju ZZS pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine in zato tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za opravljanje te zdravstvene dejavnosti.

4Tožena stranka nadalje še navaja, da mora pred izdajo dovoljenja opraviti pregled prostorov in opreme v skladu s Pravilnikom opravljanju zasebne zdravstvene dejavnosti. Ta pregled je za to imenovana komisija v prostorih tožeče stranke imenovana komisija opravila dne 24. 9. 2015, vendar pa le za dejavnost otorinolaringologije. Pri tem v prostorih tožeče stranke ni našla hiperbarične komore, kar je nadaljnji razlog, da tožeči stranki zaprošenega dovoljenja za izvajanje zdravstvene dejavnosti ni mogoče izdati. Poleg tega tudi Šifrant vrst zdravstvenih dejavnosti ne določa zdravstvene dejavnosti hiperbarične komore. Poudarja tudi, da hiperbarična komora pomeni visoko stopnjo tveganja za pacienta in da sme zato zdravljenje s to komoro izvajati le zdravnik, ki je za to usposobljen, v ustreznih prostorih in z ustrezno opremo.

5Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se tožeči stranki izda dovoljenje za zdravljenje s hiperbarično komoro, zdravstveno dejavnost pa da opravlja zakoniti zastopnik tožeče stranke Vladan Stanojković, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

6Tožeča stranka v tožbi uvodoma povzema ključne poudarke iz izpodbijane odločbe ter opisuje dosedanji potek postopka. Navaja, da tožena stranka po tem, ko ni prejela mnenja ZZS, ni sama preverila in zbrala podatke o tem ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za opravljanje hiperbarične medicine, pač pa se oprla na pavšalno mnenje ZZS z dne 19. 11. 2015, ne da bi upoštevala, da tožeča stranka tudi po tem mnenju izpolnjuje pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine. Tožena stranka je s tem mnenjem razpolagala, še preden jo je tožeča stranka seznanila z vsemi dokazili o izobraževanjih in certifikatih nosilca dejavnosti. Po prejemu teh dokazil se je tožena stranka sicer zavezala, da jih po posredovala ZZS, nato pa, ko odgovora ni prejela, izhajala le iz mnenja ZZS iz leta 2015. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno ali je tožena stranka sploh preverjala ali tožeča stranka, glede na novo dostavljena dokazila, izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti in zato odločitve ni mogoče preizkusiti, mnenje ZZS pa ne more predstavljati relevantne pravne podlage, na katero bi tožena stranka lahko oprla svojo odločitev.

7Tožeča stranka navaja, da je pri ECHM sama preverila, kakšno specializacijo mora imeti zdravnik, da se lahko ukvarja s področjem hiperbarične medicine. Iz elektronskega sporočila tega organa izhaja, da za opravljanje te dejavnosti ni določena zdravniška specializacija, pač pa da je ECHM podal smernice za izvajanje dejavnosti, oziroma odobril tečaje na tem področju. Ti se izvajajo na univerzah, med drugim tudi Univerzi v Beogradu in Ženevi, kjer je tečaje opravil nosilec dejavnosti tožeče stranke, pa tudi pri neodvisnih organizacijah. Pomembno je le, da je tak tečaj priznan pri ECHM. Tožeča stranka zato trdi, da stališče ZZS, ki navaja, kakšne pogoje naj bi izpolnjeval zdravnik, da bi se lahko ukvarjal s področjem hiperbarične medicine, ni skladno s stališčem ECHM, četudi se na ta organ sklicuje. Ne glede na to, pa ZZS v stališču iz leta 2015 predlaga dve opciji, ki jih mora izpolnjevati zdravnik, da lahko izvaja zdravljenje na področju hiperbarične medicine in v primeru tožeče stranke so pogoji iz prve opcije tudi izpolnjeni. Nosilec dejavnosti tožeče stranke se namreč izobražuje na področju hiperbarične medicine že več kot 18 let, izpolnjuje pa tudi preostala dva pogoja glede zahtevane prakse zdravnika. Tožeči stranki ni jasno, zakaj ji tožena stranka ne želi izdati dovoljenja za opravljanje dejavnosti hiperbarične medicine, četudi izpolnjuje svoj pogoje po stališču ZZS iz leta 2015.

8Zdravljenje s hiperbarnično medicino je določeno kot zdravstvena dejavnosti v Šifrantu dejavnosti tožene stranke. Brez dvoma sme s hiperbarično komoro upravljati le zdravnik, saj pomeni visoko stopnjo tveganja za pacienta in tudi ta pogoj tožeča stranka, oziroma njen zakoniti zastopnik, izpolnjuje. Poleg tega je tudi pooblaščeni distributer proizvajalca hiperbaričnih komor Mediconet iz Koreje za področje Evrope. Tožena stranka se spreneveda, ko navaja, da naj ob pregledu v prostorih tožeče stranke ne bi bilo hiperbarične komore. Verifikacija prostorov se namreč za dejavnost hiperbarične medicine sploh ni opravljala, pač pa le za dejavnost otorinolaringologije. Tožena stranka tožeče stranke tudi ni pozvala, naj predloži dokazilo o tem ali razpolaga s komorami, nenazadnje pa je bila tožeča stranka tudi seznanjena s sklepom ZZS, ki je tožeči stranki izrekla opomin prav zato, ker je ponujala in izvajala tovrstne zdravstvene storitve. Tožeča stranka tudi poudarja, da je zdravljenje s HBO2 postalo prepoznavno v Sloveniji že v sredini prejšnjega desetletja, v letu 2006 pa je ZZZS Univerzitetnemu kliničnemu centru, točneje Kliničnemu oddelku za maksilofacialno in oralno kirurgijo odobril program za zdravljenje s hiperbarično komoro. Te storitve se še vedno izvajajo na račun obveznega zdravstvenega zavarovanja in to v vnaprej dogovorjenem obsegu. Zdravljenje se v tej ustanovi sicer izvaja s komoro, ki nima evropskega certifikata, pač pa je bila narejena s pomočjo Inštituta Jožef Štefan in to na Medicinski fakulteti, torej v ustanovi, ki niti ni namenjena zdravljenju oziroma nima dovoljenja za opravljanje zdravniške dejavnosti. Tožena stranka torej tožečo stranko obravnava neenako in posega v ustavno zavarovane pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS, v nadaljevanju URS), do enakega varstva pravic (22. člen URS) in svobodo dela (49. člen URS). Opozarja tudi, da je Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. I U 1526/2014 z dne 27. 1. 2016, zavzelo stališče, da hiperbarična kisikova terapija lahko predstavlja zdravstveno dejavnost, kot jo opredeljuje prvi odstavek 1. člena ZZDej.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in ponavlja ključne poudarke iz izpodbijane odločbe. Poudarja, da Šifrant vrst zdravstvene dejavnosti, na podlagi katerega Ministrstvo za zdravje izdaja dovoljenje za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti, ne določa dejavnosti hiperbarične medicine. Medicinska fakulteta, ki jo izpostavlja tožeča stranka, je predvsem izobraževalna ustanova, Univerzitetni klinični center v ... pa institucija, ki deluje na terciarnem nivoju zdravstvene dejavnosti, torej izvaja tudi raziskovalno delo. Tožena stranka, kot upravni organ, nima pristojnosti podajati mnenj in odločati o strokovni usposobljenosti, pač pa sta za to pristojna ZZS in Razširjeni strokovni kolegij. Ker mnenja Razširjenega strokovnega kolegija tožena stranka ne more pridobiti, se je oprla na mnenje ZZS. Glede pregleda prostorov tožena stranka pojasnjuje, da je bila tožeča stranka seznanjena, da bo pregled prostorov izveden za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju otorinolaringologije in temu ni nasprotovala, ob pregledu pa komisija ni opazila hiperbarične komore.

10Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi ter vztrajala pri vseh tožbenih navedbah. Poudarja, da je ZZZS avgusta 2015 podpisal pogodbo z UKC ... za zdravljenje s hiperbarično medicino, določil pa tudi številko za fakturiranje te dejavnosti pod "86.220 - Specialistična zunajbolnišnična zdravstvena dejavnost" in zato navedba tožeče stranke, da naj ta dejavnost ne bi bila v Šifrantu, ne drži. Tožeča stranka sicer ne dvomi, da se pri UKC ... hiperbarična komora uporablja za raziskovalne namene, vendar pa to ne izključuje dejstva, da se uporablja tudi za zdravljenje. Trdi tudi, da bi morala tožena stranka sama poiskati način, da bi ugotovila ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, ne pa vlogo tožeče stranke zgolj pavšalno zavrniti.

K točki I izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Tožena stranka je pri odločanju pravilno izhajala iz določbe 3. člena ZZDej, ki je veljal v času odločanja in je določal, da lahko zdravstveno dejavnost opravljajo tako domače kot tudi tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom, in sicer na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje. Pravilno je tudi ugotovila, da mora pravna oseba, ki opravlja zdravstveno dejavnost, določiti nosilca dejavnosti, ki mora imeti ustrezno poklicno kvalifikacijo, to je v primeru zdravnika ustrezno licenco, da mu opravljanje zdravstvene službe ni prepovedano s sodbo sodišča, da ima zagotovljene ustrezne prostore, opremo in kadre ter da pridobi mnenje pristojne zbornice ali strokovnega združenja. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi ugotovila, da je nosilec dejavnosti pri tožeči stranki A.A., specialist otorinolaringologije, odločitev pa sprejela na podlagi stališča ZZS iz leta 2015, na podlagi ogleda prostorov tožeče stranke dne 24. 9. 2015 in na podlagi ugotovitve, da dejavnosti hiperbarične medicine ni v Šifrantu vrst zdravstvenih dejavnosti.

13Tožena stranka navaja, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine zato, ker njen nosilec ni specialist klinične fiziologije, kar naj bi bilo po mnenju ZZS iz leta 2015 pogoj za izdajo dovoljenja za opravljanje take dejavnosti. Sodišče ugotavlja, da je ZZS v stališču, na katerega se sklicuje tožena stranka, predlagala, da bi tovrstno zdravstveno dejavnost lahko opravljal zdravnik, ki bi, poleg opravljenega tečaja za izvajanje zdravljenja s hiperbarično komoro, izkazal še vsaj 3 mesece dela v intenzivni enoti in 3 mesece dela v hiperbaričnem centru. Predlagala je tudi, da bi to dejavnost lahko opravljali vsi specialisti klinične fiziologije, ki so v času te specializacije najmanj 6 mesecev delali v hiperbaričnem centru in najmanj 3 mesece v intenzivni enoti. Opisana stališča ZZS, ki jih tožena stranka povzema v izpodbijani odločbi, je po mnenju sodišča mogoče razumeti, da niso zgolj specialisti klinične fiziologije tisti, ki lahko izvajajo zdravstveno dejavnost na področju hiperbarične medicine, pač pa tudi zdravniki brez te specializacije, s tem, da opravijo ustrezne tečaje, nato pa izkažejo še vsaj 3 mesece dela v intenzivni enoti in 3 mesece dela v hiperbaričnem centru. ZZS je namreč za zdravnike specialiste klinične fiziologije predlagala drugačne dodatne pogoje kot pa za ostale zdravnike. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj je specializacija iz klinične fiziologije, glede na navedeno stališče ZZS, nujni pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine. Tožena stranka je le ugotovila, da nosilec dejavnosti tožeče stranke nima specializacije s tega področja in da zato ne izpolnjuje pogojev za izvajanje zdravstvene dejavnosti hiperbarične medicine, ne da bi se opredelila do njegovih dokazil o usposabljanju in delu na tem področju. Sodišče zato ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe nepopolna, torej ni taka, kot jo zahteva določba 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP) in s tem razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

14Ne glede na to, da je že bistvena kršitev določb postopka razlog za odpravo izpodbijane odločbe, pa sodišče še ugotavlja, da je tožena stranka pri svoji odločitvi izhajala izključno iz mnenja ZZS iz leta 2015. Razumljivo je, da tožena stranka, kot upravni organ, nima potrebnih znanj, da bi sama ocenjevala ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine, vendar pa to ne pomeni, da se sme zadovoljiti le s stališčem, ki ga je pri ZZS pridobila že v letu 2015. Iz izpodbijane odločbe gre razumeti, da tožena stranka niti ni poskušala pridobiti mnenja katerega od Razširjenih strokovnih kolegijev, pač pa izhajala iz predpostavke, da takega kolegija za področje hiperbarične medicine ni. Taka ugotovitev tožene stranke je sicer točna, vendar pa ni razumljivo, zakaj mnenja ni poskušala pridobiti pri katerem od Razširjenih strokovnih kolegijev, ki jih je v času odločanja določal Pravilnik o sestavi in delovanju Razširjenih strokovnih kolegijev (Uradni list RS, 30/2002, 34/2002 - popr., 94/2002 - popr., 82/2004, 38/2006, 51/2006 - popr., 52/2011 in 44/2017, v nadaljevanju Pravilnik). Po določbi 5. člena tega Pravilnika namreč lahko za obravnavo posameznih vprašanj razširjeni strokovni kolegij ustanovi delovne skupine ali povabi k sodelovanju druge strokovnjake. Prav Razširjeni strokovni kolegiji so tisti, ki pripravljajo strokovna stališča, analize in ocene stanj za upravne organe, tudi za toženo stranko, ZZS in druge naročnike, člane posameznih kolegijev pa imenuje minister, pristojen za zdravje (6. alineja 11.člena in deveti odstavek 6. člena Pravilnika). Tožena stranka je torej imela možnost, da bi se za mnenje obrnila na obstoječe Razširjene strokovne kolegije, torej tistega, ki je najbližje področju hiperbarične medicine. Kot že rečeno, Razširjeni strokovni kolegiji imajo možnost, da k sodelovanju pritegnejo tudi druge strokovnjake (možnosti strokovnjakov iz tujine pravilnik ne izključuje), kolikor sami ne bi mogli odgovoriti na vprašanje, kakšni so pogoji za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti s področja hiperbarične medicine in ali tožeča stranka po njihovem mnenju te pogoje izpolnjuje. Zgolj dejstvo, da ni posebnega Razširjenega strokovnega kolegija za področje hiperbarične medicine namreč tožene stranke ne odvezuje obveznosti, da preveri ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za izvajanje take dejavnosti, jo z zbranimi dokazi seznani in ji da možnost, da se o njih izjavi. Tožena stranka v postopku navsezadnje tudi ni pridobila novega mnenja ZZS, četudi je za njega zaprosila, nato pa, ko odgovora ni prejela, je uporabila le stališča ZZS iz leta 2015 (glej 13. točko te obrazložitve) in se pri tem ni opredelila do vloge in dokazil tožeče stranke niti pojasnila, katera dokazila so ji bila predložena in ali (kako) jih je ocenjevala.

15Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni raziskala vseh okoliščin, na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine, četudi je v postopku dolžna ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev (8. člen ZUP). Dejansko stanje obravnavane zadeve je torej ostalo nepopolno ugotovljeno. Enako to velja tudi za presojo ali ima tožeča stranka ustrezne prostore, opremo in kadre za opravljanje zdravstvene dejavnosti hiperbarične medicine. Tožena stranka se je namreč oprla le na ugotovitve komisije, ki je opravila ogled prostorov tožeče stranke dne 24. 9. 2015, četudi je iz sklepa, s katerim je bila ta komisija imenovana, in iz poročila komisije razvidno, da je opravljala ogled prostorov le za opravljanje dejavnosti otorinolaringologije. Sodišče zato meni, da tožena stranka dejanskega stanja o tem ali prostori tožeče stranke ustrezajo za izvajanje zdravstvene dejavnosti na področju hiperbarične medicine sploh ni ugotavljala.

16Nenazadnje sodišče tudi ugotavlja, da je sicer točna trditev tožene stranke, da področje hiperbarične medicine v Šifrantu vrst zdravstvene dejavnosti, ki ga vodi Nacionalni inštitut za javno zdravje, ni določeno, je pa to področje določeno v povezovalnem šifrantu ZZZS za obračun zdravstvenih storitev, in sicer pod šifro Q86.220, vrsta 270 - zdravljenje s hiperbarično komoro, podzvrst - E0092, E0564. Ta podatek, ki je dostopen na javnih spletnih straneh, torej kaže, da se storitev zdravljenja s hiperbarično komoro očitno že izvaja in da zanj ZZZS odobri določena sredstva, kar potrjuje tudi javno objavljen program UKC ... za leto 2017, iz katerega izhaja, da je za izvajanje tega zdravljenja ZZZS zagotavljal sredstva tako v letu 2016, kot tudi 2017. Obrazložitev izpodbijane odločbe je torej glede teh podatkov nedosledna in je zato tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti.

17Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in vrnilo tožeči stranki v ponovni postopek. V ponovnem postopku mora tožena stranka dopolniti dokazni postopek, ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, nato pa ponovno odločiti o vlogi tožeče stranke in svojo odločitev utemeljiti.

K točki II izreka:

18Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetnica.