UPRS Sodba I U 156/2017-18

I. Tožba se zavrne.

II. Stroškovna zahtevka tožeče stranke in stranke z interesom se zavrneta.

1Z izpodbijano odločbo je upravni organ odločil: - da lekarna A., javnega zavoda B., izpolnjuje pogoje za opravljanje lekarniške dejavnosti, zato se verificira (1. točka izreka), - da se v lekarni A. lahko opravljajo tam navedena strokovna dela (2. točka izreka), da odločba velja 5 let; vloga za ponovno verifikacijo se vloži v 30 dneh pred potekom verifikacije; če se lekarna v tem obdobju preseli, prenovi ali spremeni obseg strokovnega dela, je treba podati novo vlogo za verifikacijo takoj po opravljeni spremembi (3. točka izreka) in še - naložil lekarni A., javnemu zavodu B. plačilo stroškov postopka na naveden način (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je javni zavod B. (v tem upravnem sporu stranka z interesom) vložil vlogo za verifikacijo A. Organ je najprej preveril izpolnjevanje procesnih predpostavk za vložitev obravnavane vloge in se pri tem oprl na Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akt (Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti). Glede na 9. in 10. člen ZLD je vprašanje upravičenosti opravljanja dejavnosti javnega zavoda na določenem območju praviloma odvisno od območja občine, ki ga je ustanovila (tako tudi sodba naslovnega sodišča, I U 158/2016). Organ je ugotovil, da je Mestna občina C. ustanovila javni zavod B. z Odlokom o ustanovitvi z dne 22. 8. 1997 za opravljanje lekarniške dejavnosti za območje celotne Mestne občine C. S tem je izpolnjen pogoj stvarne legitimacije. V postopku ugotavljanja izpolnjevanja predpisanih pogojev je organ s sklepom z dne 18. 11. 2014 imenoval komisijo, ki je 9. 12. 2014 opravila ogled lekarne in ugotovila, da so kadri, oprema in prostori ustrezni. Po pribavi uporabnega dovoljenja je organ ugotovil, da A. izpolnjuje vse pogoje z opravljanje lekarniške dejavnosti, zato je odločil kot navedeno.

2Tožnik je v tožbi navedel, da je odločitev napačna. Organ je namreč spregledal, da je treba v tem primeru presojati izpolnjevanje pogojev tudi na podlagi vseh določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ZLD ter 4. člena Pogodbe o koncesiji za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki jo je tožnik sklenil z Mestno občino C. dne 29. 5. 2000. Tožniku je bila na podlagi odločbe Mestne občine C. podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju bivših krajevnih skupnosti ... in ... Že v letu 1998 je Lekarniška zbornica na 16. seji upravnega odbora odločila, da se za področje KS ... in ... uvrsti le ena lekarna, glede katere je bila koncesija kasneje podeljena le tožniku. Zato je Lekarniška zbornica Slovenije 10. 12. 2001 zavrnila obravnavo vlogo D.D. za uvrstitev lekarne v javno lekarniško mrežo, saj je bila ta predvidena v stavbi ..., kar je 30 m dlje od sedaj verificirane lekarne. Lekarniška zbornica je s sklepom z dne 23. 12. 1998 iz enakega razloga podala negativno mnenje za vključitev treh novih lekarn na drugih območjih, ker so posegale v območje drugih koncesionarjev za opravljanje iste dejavnosti na istem območju. Ta praksa temelji na 10. členu ZLD in prvem odstavku 15. člena ZLD. Hkratno opravljanje koncesijske dejavnosti in zavodske dejavnosti ni mogoče zaradi poseganja v določeno območje posamezne organizacijske oblike zagotavljanja dostopnosti lekarniške dejavnosti. To izhaja tudi iz dejstva, da je skrb za vzpostavitev mreže lekarn zaupana RS, ki postavitev lekarniške mreže določa v planu zdravstvenega varstva v RS, ki ga sprejema DZ. Iz obvestila toženke z dne 29. 1. 2014 izhaja, da je naloga občin, da skladno z ZLD, postavljenimi merili in izdanimi soglasji z upoštevanjem potreb prebivalstva po preskrbi z zdravili organizira opravljanje lekarniške dejavnosti, za kar je Mestna občina C. sprejela za obdobje 2007-2011 Strategijo razvoja varovanja zdravja v MO C. Iz te izhaja, da zaradi nadpovprečne zastopanosti magistrov farmacije in lekarn na tem območju ni predvidenih večjih sprememb in je načrtovana le ohranitev obstoječih izvajalcev lekarniške dejavnosti. Za naprej Strategije mestne občine C. ni sprejela, saj očitno to ni treba. Tožnik ocenjuje, da glede na 1. in 2. člen ZLD ni mogoče poseganje v obstoječa koncesijska območja niti v primeru potreb prebivalstva, zdravstvenih zavodov in drugih organizacij z zdravili, saj temu izrecno nasprotujeta 10. in 15. člen ZLD. Če stanje na območju mestne občine C. ne odstopa bistveno od stanja leta 2011, se okoliščine niso spremenile. Tožnik je posebej izpostavil še obrazložitev sklepa o soglasju javnega zavoda lekarna B. k nakupu poslovnih prostorov v ... z dne 11. 6. 2014, saj iz točke 2 ne izhaja nikakršna povečana ali spremenjena potreba za zagotavljanje zdravil na tem območju. Razlog za podajo soglasja Mestna občina C. opredeli izrecno kot: ''Širok obseg izvajanja dejavnosti bo doprinesel tudi k poslovni uspešnosti nove lekarne''. Poslovna uspešnost pa ni razlog za izvajanje dejavnosti lekarne. Sicer pa glede na 10. in 15. člen ZLD tudi ni dopusten poseg v koncesijsko območje tožnika. Taka verifikacija lekarne predstavlja sama sebi namen in ne sledi cilju zakonodaje. V že citiranem obvestilu toženke z dne 29. 1. 2014 pa je v povzetku izrecno izraženo stališče, da če je na območju občine že ustanovljen javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti, potem drug javni zavod v to območje ne sme posegati, kar po tožnikovem mnenju velja tudi za koncesionarje. Hkrati pa to predstavlja kršitev pogodbe o opravljanju koncesijske dejavnosti in aneksa št. 1 k tej pogodbi. S sklenitvijo te pogodbe je Mestna občina C. zaupala tožniku izključno oskrbo v točno določenem območju ter mu naložila izpolnjevanje zakonskih obveznosti skladno z ZLD in ZZDej. Z morebitnim poseganjem v koncesijsko območje tožnika pa se bistveno spremeni ravno zmožnost tožnika za zagotavljanje sredstev za izvajanje obveznosti koncesije kot javne službe. Tožnik je zato predlagal, da sodišče po pregledu tam opredeljenih listin in po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi tako, da odločbo spremeni in se lekarni A. javnega zavoda B. zahteva za verifikacijo zavrne in zaključi, da se v tej lekarni ne sme opravljati lekarniške dejavnosti, podredno, da odločbo razveljavi in vrne zadevo organu v ponovni postopek, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

3Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so razvidni iz izpodbijane odločbe, in predlagala zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

4Stranka z interesom javni zavod B. je v odgovoru na tožbo navedel, da Strategija razvoja varovanja zdravja Mestne občine C. v letih 2007 - 2011 ni veljaven pravni akt, kakor tudi ni relevantno dejstvo, da Mestna občina C. ni za področje lekarniške dejavnosti sprejemala nadaljnjih sprememb. Ni jasno, katere pogoje naj bi organ presojal po ZZDej, ZLD in 4. člena Pogodbe. Predlagal je zavrnitev tožbe in povrnitev njegovih stroškov postopka.

5Tožnik je v pripravljalni vlogi ponovno povzel vse navedbe v tožbi, opozoril na odločitev Vrhovnega sodišča, X Ips 1133/2006 z dne 22. 4. 2010, iz katere po njegovem mnenju jasno izhaja, da se v okviru postopka verifikacije lekarne presoja tudi splošne pogoje za opravljanje lekarniške dejavnosti. Vztrajal je kot doslej.

6Tožba ni utemeljena.

7V obravnavanem primeru je sporna odločitev o verifikaciji lekarne A. javnega zavoda B. Organ je svojo odločitev sprejel ob upoštevanju ZLD in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti.

8Odločitev organa temelji na naslednjih dejstvih: - da je stranka z interesom javni zavod B. vložil vlogo za verifikacijo nove lekarne na območju mestne občine C., - da je stranka z interesom ustanovljen s strani Mestne občine C. za delovanje na območju mestne občine C., in - da nova lekarna izpolnjuje vse pogoje za verifikacijo. Pri tem se je upravni organ oprl na naslednje določbe ZLD: - 9. člen, po katerem javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, - 10. člen, po katerem javni zavod organizira (med drugim) lekarne in podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za opravljanje lekarniške dejavnosti na določenem območju, - 5. člen, po katerem mora imeti lekarna ustrezne kadre, prostore in opremo glede na obseg dejavnosti, ki jo opravlja, ter primerno zalogo in vrste zdravil ter, da natančnejše pogoje, ki jih mora izpolnjevati lekarna oziroma podružnica lekarne glede kadrov, prostorov in opreme, predpiše ministrstvo, pristojno za zdravstvo, - 6. člen, po katerem lahko lekarna ali podružnica lekarne prične opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Kot že navedeno v 5. členu ZLD, natančnejši pogoji izhajajo iz Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, točno iz II. Poglavja Pravilnika, sam postopek pa je predpisan v III. Poglavju Pravilnika. Iz citiranih določb torej izhaja postopek in pogoji, ki jih mora izpolnjevati nova lekarna za verifikacijo, ministrstvo za zdravje pa je v teh primerih organ, ki te pogoje preverja.

9Tudi po presoji sodišča je bil zaključek upravnega organa glede na zgoraj povzeta dejstva ter materialnopravne določbe, ki veljajo za obravnavani primer, pravilen. Ob ugotovitvi, da je stranka z interesom kot javni zavod ustanovljen za delovanje na območju, kamor sodi tudi lokacija nove lekarne A. (na območju Mestne občine C.) in da slednja izpolnjuje vse pogoje, ki izhajajo iz ZLD ter Pravilnika, bi bila drugačna odločitev, torej zavrnitev vloge za verifikacije (kar želi doseči tožnik), materialnopravno napačna. Tožnik sicer ugovarja, da bi bilo treba v tem primeru presojati tudi izpolnjevanje določb ZLD, ZZDej, vendar sodišču temu ugovoru ne more slediti že zato, ker tožnik v tožbi ne konkretizira, katere določbe ZLD in ZZDej naj bi organ (še) upošteval, poleg zgoraj citiranih določb ZLD in Pravilnika, ki jih je v takih primerih treba uporabiti in za katere pa je sodišče ocenilo, da jih je organ (tudi) pravilno uporabil. Tožnik tudi ugovarja, da bi organ moral upoštevati Pogodbo o koncesiji za opravljanje lekarniške dejavnosti št. 1/2000. Kot kažejo podatki spisa, gre za pogodbo, kjer nastopa tožnik kot koncesionar in Mestna občina C. kot koncedent in s katero so se uredila razmerja v zvezi z opravljanjem lekarniške dejavnosti v skladu z odločbo o podelitvi koncesije, št. 502-173/99 z dne 28. 2. 2000, tožniku in določili pogoji, pod katerimi mora koncesionar, torej tožnik, opravljati lekarniško dejavnosti (1. člen), določeno je še bilo, da lahko koncesionar opravlja lekarniško dejavnosti kot javno službo za območje, ki je določeno v odločbi o podelitvi koncesije (2. člen), in da je koncesionar dolžan opravljati lekarniško dejavnost v skladu z določbami Zakona o lekarniški dejavnosti, Zakona o zdravstveni dejavnosti in splošnimi akti Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter drugimi predpisi, vezanimi na njegovo dejavnost (4. člen). Iz povzetih določb je torej razvidno, da gre za pogodbo, sklenjeno med tožnikom in Mestno občino C., in za ureditev razmerja, ki je nastal zaradi podeljene koncesije, kar pa se na vlogo oziroma zahtevo stranke z interesom za verifikacijo nove lekarne, ki je bila obravnavana v tem primeru, nedvomno ne nanaša oziroma nanjo ne more imeti pravnorelevantnega vpliva. Tožnik sicer meni nasprotno, saj mu je bila s prej navedeno odločbo o koncesiji podeljena koncesija za območje bivših krajevnih skupnosti ... in ..., vendar pa to ne izključuje (v primeru, če so za to izpolnjeni ostali predpisani pogoji) možnosti verifikacije nove lekarne ali podružnice lekarne javnega zavoda, ki je ustanovljen za delovanje (tudi) na območju, za katerega je bila tožniku podeljena koncesija (kot že povedano je stranka z interesom ustanovljen za delovanje na območju celotne Mestne občine C.). Ne ZLD in ne ZZDej namreč ne izključujeta sočasnega delovanja lekarn ali podružnic lekarn, ki so ustanovljene kot javni zavod ali je zanje dodeljena koncesija, če so ustanovljene oziroma je zanje dodeljena koncesija na - kot v tem primeru - območjih, ki se prekrivajo. Zato se tožnik tudi ne more z uspehom sklicevati na dopis organa v zvezi z izvajanjem lekarniške dejavnosti z dne 29. 1. 2014, saj je v njem navedeno ''le'', da če je na območju občine že ustanovljen javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti, drug javni zavod v to območje ne sme posegati. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, X Ips 1133/2006 z dne 22. 4. 2010, na katero se tudi sklicuje tožnik, pa tudi ne izhaja, da bi organ v tem primeru napačno postopal. V citirani sodbi je bilo namreč vprašanje, ali je nosilec in izvajalec lekarniške dejavnosti (poleg javnega zavoda) lahko samo zasebnik, torej fizična oseba, ali pa lahko tako dejavnost opravlja pravna oseba v kakšni izmed gospodarskih statusnih oblik, sodišče pa je zavzelo stališče, da ZLD (razen javnim zavodom) ne dopušča opravljanje lekarniške dejavnosti pravnim osebam, temveč samo fizičnim osebam, ki jim je podeljena koncesija. V obravnavanem primeru pa kot nosilec lekarniške dejavnosti nastopa javni zavod, ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti na tistem območju, za katerega je zaprosil za verifikacijo nove lekarne, kar pomeni, da ni mogoče očitati, da zakonskih pogojev stranka z interesom s svojo vlogo za verifikacijo ne izpolnjuje.

10Pri tem na drugačno odločitev ne morejo vplivati soglasja oziroma zavrnitve soglasij Lekarniške zbornice Slovenije k uvrstitvi v javno lekarniško mrežo tam navedenih zasebnih lekarn, saj v primerih, kot je obravnavani, ko gre za verifikacijo nove lekarne javnega zavoda na območju, za katerega je bil ta javni zavod ustanovljen, soglasje Lekarniške zbornice po materialnopravnih določbah ni potrebno. Enako tudi ne vpliva nespremenjena Strategija razvoja varovanja zdravja Mestne občine C. za 2007 - 2011 oziroma plan zdravstva RS, kar naj bi po tožnikovem mnenju potrjevalo neizkazanost potrebe po novi lekarni, v tem upravnem sporu ne gre za to vprašanje, torej ali je za verifikacijo nove lekarne (glede na naravo javne službe, ki jo stranka z interesom in tožnik opravljata) sploh izkazana potreba oziroma javni interes. Ob tem pa sodišče še pripominja, da tudi ne gre za pravno zavezujoča akta.

11Ker pa sodišče sodi, da v tem primeru ne gre za nedopustno ''poseganje'' v koncesijsko območje tožnika kot koncesionarja, že iz tega razloga ne more slediti tožnikovi razlagi 1. in 2. člena ZLD, pripominja pa, da se tožnik tudi sicer moti, ko meni, da širitev lekarniške mreže, če se za to pokaže potreba (prebivalstva, zdravstvenih zavodov, idr), ni več možna, saj zakon ne samo da daje tako možnost, temveč tudi nalaga državi ali lokalni skupnosti, da ustrezno postopa, če se izkaže, da je za širitev lekarniške mreže izkazan javni interes. Člen 10 in 15 ZLD (po tej določbi pa je z odločbo o podelitvi koncesije določeno tudi območje, na katerem se lahko opravlja lekarniška dejavnost) pa res ne dopuščata delovanja javnega zavoda ali koncesionarja na območju, za katerega (javni zavod) ni bil ustanovljen oziroma ki ni določeno v odločbi o podelitvi koncesije, za kar pa v tem primeru - kot že rečeno zgoraj - ne gre.

12Če pa tožnik meni, da je prišlo do kršitve pogodbe o koncesiji št. 1/2000, pa lahko sproži ustrezne postopke pred sodiščem splošne pristojnosti.

13Glede na povedano je sodišče, ker je spoznalo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

14Sodišče je svojo odločitev sprejelo na nejavni seji (59. člen ZUS-1), saj oprava glavne obravnave (glede na predlagane dokaze - vpogled v listine, ki so del upravnega spisa in ki jih je organ pravilno presodil po oceni sodišča v okviru izdaje izpodbijane odločbe), ni bila potrebna, glede na v obravnavanem primeru relevantno dejansko stanje, ki ga je sodišče moglo ugotoviti že iz podatkov spisa, pa sodišče pa tudi ni sledilo dokaznemu predlogu in zaslišalo tožnika.

15Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

16Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka stranke z interesom pa temelji na 154. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. ZUS-1 namreč ne ureja povračila stroškov strank z interesom, zato se v takih primerih uporablja ZPP. Ker je stranka z interesom predlagala zavrnitev tožbe, sodišče pa je v tem sporu tudi tako odločilo, bi to pomenilo, da stranki z interesom stroški postopka gredo, vendar pa sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo; o tem, kateri stroški so bili potrebni in koliko znašajo, pa odloči sodišče po skrbni presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Sodišče ocenjuje, da stranka z interesom s svojimi navedbami ni vplival na razjasnitev zadeve, saj je v odgovoru na tožbo prerekal tožbene navedbe in se pri tem skliceval na določbe predpisov, ki jih je sodišče pri svoji odločitvi upoštevalo, zato stroškov, ki so nastali z vložitvijo odgovora na tožbo, stranki z interesom ni priznalo.