UPRS Sodba I U 2274/2017-17

I. Tožbi se ugodi, odpravita se sklepa Ministrstva za zdravje 1612-5/2017/114 z dne 14. 7. 2017 in 1612-5/2017/224 z dne 24. 8. 2017 ter se zadeva vrne temu ministrstvu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju Ministrstvo) je s sklepom z dne 14. 7. 2017 zavrnilo vlogo tožeče stranke z naslovom: „...“, ki je prispela na Javni razpis za sofinanciranje programov varovanja in krepitve zdravja za leta 2017, 2018 in 2019 (v nadaljevanju Javni razpis). Iz izpodbijanega sklepa še izhaja, da v postopku niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve izhaja, da je Ministrstvo ugotovilo, da je bilo na podlagi navedenega Javnega razpisa strokovni komisiji, imenovani s sklepom z dne 18. 4. 2017, predloženih v oceno skupno 102 vlog. Strokovna komisija je pri izboru upoštevala pogoje in merila, navedena v razpisni dokumentaciji. Po pregledu vloge tožeče stranke je ugotovila, da prijavljen program izpolnjuje pogoje za pridobitev sredstev iz razpisne dokumentacije Javnega razpisa, zato ga je uvrstila v nadaljnji ocenjevalni postopek. Na podlagi meril za dodelitev sredstev iz razpisne dokumentacije Javnega razpisa je bilo skupno možno doseči 100 točk, od tega v posameznih sklopih meril: - Merilo A: Vsebinska ustreznost: 35 točk; - Merilo B: Kakovost programa: 45 točk in Merilo C: Financiranje in upravljanje programa: 20 točk. V skladu z dodatnim pogojem iz 1. točke X. poglavja razpisne dokumentacije se programi, ki pri Merilu A ne dosegajo vsaj 20 točk, pri Merilu B ne dosegajo vsaj 30 točk in pri Merilu C ne dosegajo vsaj 10 točk, zavrnejo. Program tožeče stranke je pri Merilu A dosegel 7 točk, pri Merilu B pa 14 točk, kar v skladu z razpisnimi pogoji ne predstavlja zadostnega števila točk, zato se vloga tožeče stranke za sofinanciranje navedenega programa zavrne.

2S sklepom z dne 24. 8. 2017 je Ministrstvo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper sklep z dne 14. 7. 2017 in ugotovilo, da v postopku niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka v pritožbi navajala, da strokovna komisija pri ocenjevanju programa ni upoštevala oziroma razumela koncepta njenega programa. Ministrstvo je ob reševanju pritožbe natančno pregledalo prijavno dokumentacijo in ugotovilo, da je program ustrezno ocenjen, glede na merila, objavljena v razpisni dokumentaciji Javnega razpisa. Program tožeče stranke z naslovom: „...“ je v prvem sklopu meril dosegel 7 točk, v drugem sklopu meril dosegel 14 točk in v tretjem sklopu meril dosegel 6 točk, kar v skladu z razpisnimi pogoji ni predstavljalo zadostnega števila točk, zato je bila vloga tožeče stranke za sofinanciranje programa zavrnjena. Postopek ocenjevanja je bil izveden v skladu s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) in na podlagi Javnega razpisa. Ministrstvo je ob pregledu dokumentacije o oceni programa tožeče stranke ugotovilo naslednje: - vsebina programa je opisana na način, da ne izpolnjuje ciljev razpisa; - delovni načrt programa je podan na način, da ni mogoče oceniti katere konkretne dejavnosti programa se bodo izvajale; - opis dejavnosti v delovnem načrtu je zelo skop, nejasen in nedefiniran; - nejasen je tudi opis rezultatov, kazalnikov in njihovih ciljnih vrednosti. Zato Ministrstvo ocenjuje, da pritožba ni utemeljena.

3Tožeča stranka vlaga zoper sklep o zavrnitvi njene vloge tožbo, saj se z navedenim sklepom ne strinja. V tožbi navaja, da se je prijavila na Javni razpis s programom: „Zdrava skupnost - nujni pogoj osebnega zdravja“, ki ga je Ministrstvo zavrnilo. Na sklep o zavrnitvi njenega programa se je pritožila in vložila zahtevek za vpogled v dokumentacijo Javnega razpisa. Tožeča stranka meni, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, saj vsebuje zgolj navedbo števila točk brez ustrezne utemeljitve. Pri vpogledu v dokumentacijo ji je bil omogočen le vpogled v ocenjevalne liste, ki se nanašajo na tožečo stranko, ne pa tudi primerjalni vpogled v druge primerljive programe, kot tudi ne v rezultate Javnega razpisa. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi njene pritožbe so navedeni razlogi, ki ne držijo. Iz prijavnega obrazca in priloženega okvirja programa so jasno razvidne opredelitve ciljev in konkretne dejavnosti z načinom izvedbe. Dejavnosti so jasno in koncizno definirane, opis rezultatov in kazalnikov pa je prav tako ustrezen ter primeren razpisnim ciljem. Poleg tega Ministrstvo ne poda nobene utemeljitve za svoje navedbe, ki jih zgolj našteje.

4Po prepričanju tožeče stranke je predmetni postopek izpeljan pomanjkljivo, nedosledno in brez umerjanja ocenjevalnega modela. Resen dvom o objektivnosti in zanesljivosti ocenjevalnega modela vnaša tudi odsotnost spremljevalnega akta, ki bi natančno določal vse faze postopka obravnavanja vlog. Iz rezultatov predmetnega razpisa je razvidno, da je prišlo do ostanka nerazdeljenih sredstev v višini približno 900.000,00 EUR. Kljub temu, so bile določene vloge, med njimi tudi vloga tožeče stranke, zavrnjene. Pri tem je možen resen očitek neuresničevanja namena razpisa. Dvom o pravilnosti in nepristranskosti postopkov vnaša tudi vpogled v rezultate razpisa, iz katerih je razvidno, da so nekateri programi pridobili nesorazmerno visok delež sredstev, medtem ko so bile določene vloge v celoti zavrnjene. Ocenjevalni pristop, pri katerem je možen izrazit razpon ocenjevalnih točk, je neustrezen, saj je treba vsako vlogo, ki je popolna in vsebinsko ustrezna, ocenjevati sorazmerno ali jo zavreči kot neustrezno. Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče od Ministrstva pridobi dokumentacijo vsaj najbolje in najslabše ocenjenega še ustreznega programa, ki sta bila uspešna na razpisu. Tožeča stranka meni, da je postopek obravnavanja vloge tožeče stranke pomanjkljiv in nepopoln ter pristranski in za tožečo stranko škodljiv. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi in izvedenih dokazih izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno obravnavo po napotilih sodišča. Hkrati predlaga, da sodišče toženi stranki naloži tudi plačilo stroškov tega postopka.

5Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača ugovore tožeče stranke in pojasnjuje potek celotnega postopka. Tako zavrača ugovore, da tožeči stranki pri vpogledu v ocenjevalne liste ni bila dana možnost vpogleda v druge primerljive vloge, ki so prispele na Javni razpis in tudi ne v rezultate Javnega razpisa. Če bi tožeča stranka pri vpogledu v spis zahtevala tudi pregled ostalih vlog in informacije o prejemnikih sredstev, bi ji bile zahtevane informacije posredovane na primeren način, skladno z določbami Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Zavrača tudi očitke, da je obrazložitev sklepa o neizbiri pomanjkljiva ter v zvezi s tem daje pojasnila. Navaja cilje Javnega razpisa za področje zmanjševanja povpraševanja po prepovedanih drogah in drugih psihoaktivnih snoveh ter preprečevanja nekemičnih zasvojenosti. V nadaljevanju navaja, da splošni in specifični cilji, ki jih je tožeča stranka navedla v svoji vlogi, niso v skladu s cilji Javnega razpisa in ne pomenijo večje dostopnosti do obstoječih programov pomoči uporabnikom prepovedanih drog ter razvoja in testiranja inovativnih programov na področju preventive, zdravljenja, socialne rehabilitacije ter zmanjševanja tveganj in škode. Prav tako dejavnosti, ki jih je tožeča stranka navedla v svoji vlogi, niso v skladu z dejavnostmi Javnega razpisa (npr. brezplačna telefonska linija, itd). Za razliko od zahtevanih dejavnosti je tožeča stranka navedla naslednje dejavnosti: posveti, usposabljanje, delavnice, kolegiji, itd. Tožeča stranka je v delovnem načrtu programa navedla opis dejavnosti na način, ki onemogoča razumevanje dejanskih aktivnosti, ki naj bi se izvajale. Tožena stranka zavrača tudi navedbe tožeče stranke, da je bil predmetni postopek izpeljan pomanjkljivo, nedosledno ter brez umerjanja ocenjevalnega modela ali spremljevalnega akta, ki bi natančno določal vse faze postopka. Pojasnjuje, da se predmetni Javni razpis izvaja skladno z določbami Zakona o javnih financah in Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ki določata način in postopke dodelitve javnih sredstev. V razpisni dokumentaciji so jasno opredeljena tudi merila, na podlagi katerih bodo vloge posameznih prijaviteljev ocenjene. Pravilnik v 231. členu določa, da lahko vlagatelj vloge vloži na ministrstvo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da so bile, kljub ostanku sredstev, nekatere vloge, tudi vloga tožeče stranke, zavrnjene, tožena stranka pojasnjuje, da je pogoj za sofinanciranje programov izpolnjevanje meril glede vsebinske ustreznosti, kakovosti in finančne vzdržnosti programa. Zato programi, ki ne dosežejo praga za financiranje, kljub morebitnemu ostanku sredstev niso sofinancirani. Sklepno tožena stranka navaja, da je bil predmetni Javni razpis izveden skladno z veljavno zakonodajo.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavani zadevi gre za Javni razpis, na katerem je bila vloga tožeče stranke z naslovom „...“ zavrnjena. Izpodbijano odločitev predstavljata sklepa Ministrstva, najprej sklep o zavrnitvi vloge tožeče stranke in nato sklep o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke. Ker o zadevi odloča Ministrstvo (zoper katerega po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, pritožba ni mogoča), sodišče ugotavlja, da gre za enostopenjski postopek, v okviru katerega sta sicer predvideni dve fazi. Zoper prvi sklep (prva faza) je možno vložiti pritožbo, o kateri odloča isti organ (Ministrstvo). Oba navedena sklepa tako predstavljata enotno odločitev.

8Tožnik izpodbijani odločitvi med drugim očita, da se je ne da preizkusiti, saj iz nje niso razvidni razlogi, zaradi katerih je bila vloga tožeče stranke zavrnjena. Po presoji sodišča so navedeni ugovori tožeče stranke utemeljeni. Ker gre v obravnavani zadevi javnega razpisa za upravno zadevo (2. člen ZUP), mora v postopku izdan upravni akt imeti vse sestavine, ki jih določa 210. člen ZUP. Obrazložitev pa mora vsebovati med drugim: - razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; - ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; - razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; - navedbo določb predpisov, na katero se opira; - razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke (214. člen ZUP). V konkretni zadevi izpodbijana odločitev, to je sklep o zavrnitvi vloge tožeče stranke kot tudi sklep o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke, take obrazložitve nima. Utemeljeni so ugovori tožeče stranke, da je obrazložitev navedene odločitve pomanjkljiva, saj vsebuje zgolj navedbo števila točk, ki jih je pridobila tožeča stranka, brez ustrezne utemeljitve.

9Iz obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja celoten potek postopka s sklicevanjem na merila za dodelitev sredstev, ki izhajajo iz razpisne dokumentacije. Tako je navedeno koliko točk je možno skupno doseči (100 točk) in od tega koliko točk je možno doseči po posameznih sklopih meril (Merilo A, Merilo B in Merilo C). Nadalje je navedeno število točk, ki jih je dosegel program tožeče stranke (pri Merilu A 7 točk, pri Merilu B 14 točk in pri Merilu C 6 točk), kar pa v skladu z razpisni pogoji (1. točka X. poglavja) ni predstavljajo zadostnega števila točk in zaradi česar je bila vloga tožeče stranke zavrnjena.

10Po presoji sodišča so utemeljeni ugovori tožeče stranke, da pri ovrednotenju – točkovanju vloge tožeče stranke po posameznih merilih izpodbijana odločitev nima razlogov, iz katerih bi bilo razvidno, zakaj konkretno je pri posameznem merilu, kjer je določeno število točk v razponu, bilo dodeljeno ravno določeno število točk. Iz obrazložitve sklepa o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke sicer izhajajo še določene ugotovitve Ministrstva, s katerimi le-to utemeljuje, da naj bi bila vloga tožeče stranke pravilno zavrnjena. Tako iz navedene obrazložitve izhajajo naslednje ugotovitve glede programa tožeče stranke: - vsebina programa je opisana na način, da ne izpolnjuje ciljev razpisa; - delovni načrt programa je podan na način, da ni mogoče oceniti katere konkretne dejavnosti programa se bodo izvajale; - opis dejavnosti v delovnem načrtu je zelo skop, nejasen in nedefiniran; - nejasen je tudi opis rezultatov, kazalnikov in njihovih ciljnih vrednosti. Po presoji sodišča navedene ugotovitve Ministrstva ne sanirajo pomanjkljivosti nepopolne obrazložitve izpodbijane odločitve, saj ne omogočajo njenega preizkusa. Čeprav je ocenjevanje v okviru predpisanih meril strokovne narave, pa morajo vendar biti navedeni razlogi, iz katerih izhaja, zakaj je bila vloga tožeče stranke zavrnjena ter s tem omogočajo preizkus njene pravilnosti. Izpodbijana odločitev takšnih razlogov ne vsebuje.

11Sklicevanje na določila Javnega razpisa in v njem določena Merila ter na premajhno število točk, ki jih je tožeča stranka dobila pri posameznem merilu, namreč ne predstavlja obrazložitve, ki bi jo bilo mogoče preizkusiti. Prav tako take obrazložitve ne predstavljajo dodatni razlogi, navedeni v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke. Glede na to, da so v Javnem razpisu bila določena merila ocenjevanja, bi morala biti odločitev utemeljena in obrazložena na navedenih merilih, tako da bi bilo razvidno zakaj je pri posameznem merilu tožeča stranka prejela (le) določeno število točk in (morda) ne več.

12Če upravni akt nima obveznih sestavin obrazložitve, se takega upravnega akta ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Pomanjkljiva obrazložitev upravnega akta namreč onemogoča oz. omejuje učinkovito varstvo pravic strank v nasprotju z določilom 22. člena Ustave RS. Ker izpodbijana odločitev nima obrazložitve, ki bi ustrezala standardom obrazložitve po 214. členu ZUP, je že to samo po sebi zadosten razlog za odpravo take odločitve. Izpodbijane odločitve namreč sploh ni mogoče preizkusiti. Ker je treba izpodbijano odločitev odpraviti iz navedenega razloga, sodišče ostalih tožbenih navedb ni presojalo.

13Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja razloge, na podlagi katerih meni, da je izpodbijana odločitev pravilna. Pri tem pa sodišče dodaja, da navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti v obrazložitvi upravnega akta. Relevantni razlogi za odločitev morajo biti namreč podani v obrazložitvi upravnega akta. Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo zato sodišče ni upoštevalo in jih ni preizkušalo.

14Iz pojasnjenih razlogov je sodišče izpodbijano odločitev (oba sklepa Ministrstva, ki ju je štelo za enotno odločitev) na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

15Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe in izpodbijanih aktov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

16Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločitev odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).