UPRS Sodba in sklep I U 299/2018-

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-178/2018/5 (1312-17) z dne 2. 2. 2018 se odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožnik pridrži na prostore in območje Centra za tujce v Postojni za namen predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Uredba Dublin III)¹, in sicer od ustne naznanitve 31. 1. 2018 od 11.40 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je bil tožnik 28. 1. 2018 uri prijet pri naselju Preloka v skupini devetih tujcev, ki so vsi prišli preko Turčije, Grčije, Albanije, Črne gore in Bosne in Hercegovine, peš nadaljevali pot do Republike Hrvaške in prestopili schengensko mejo tako, da so preplavali reko Kolpo. Pred tem so tožnika dvakrat prijeli v Republiki Hrvaški in ga vrnili v Bosno in Hercegovino. Po preverjanju v bazi Eurodac je ugotovila, da je tožnik pred prihodom v Slovenijo za mednarodno zaščito že zaprosil v Grčiji. Izrečeni ukrep utemeljuje s sklicevanjem na drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III, sodbo Vrhovnega sodišča I Up 26/2016, Recepcijsko direktivo² in kriterije iz 68. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Navaja, da je tožnik za mednarodno zaščito zaprosil v dveh državah, da v nobeni ni počakal na zaključek postopka, ki se zaključi, ko je prosilec predan v izvorno državo, kar izpolnjuje kriterij nesodelovanja v postopku, najprej v Grčiji, kjer je zaprosil za mednarodno zaščito, pa ni počakal na zaključek postopka, potem še v Republiki Hrvaški, kjer ni bil evidentiran in ni zaprosil za mednarodno zaščito in so ga hrvaški policisti dvakrat poslali nazaj v Bosno in Hercegovino. S tem, ko je tožnik pred koncem postopka zapustil Grčijo in le potoval čez Republiko Hrvaško, je izpolnil kriterij nesodelovanja v postopku (peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2). Opira se še na ugotovitev, da je tožnik ilegalno prehajal državne meje in da v Sloveniji nima možnosti bivanja (prva in tretja alineja drugega odstavka istega člena ZTuj-2). Na podlagi navedenega meni, da bi tožnik tako kot vse predhodne države zapustil tudi Slovenijo in s tem onemogočil predajo pristojni državi članice EU. Ker obstaja znatna nevarnost, da bo pobegnil in tako onemogočil izvedbo postopkov v zvezi s predajo po Uredbi Dublin III, naj bi bilo za nadaljevanje postopka zato nujno potrebno, da se tožniku omeji gibanje. Pojasnjuje, zakaj ni mogoče učinkovito izvesti milejšega ukrepa s pridržanjem na območju Azilnega doma, ki glede na režim varovanja prosilcu ne preprečuje možnosti, da dom po svoji volji zapusti.

3Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Navaja, da na podlagi okoliščin primera ni mogoče utemeljeno sklepati o obstoju znatne nevarnosti pobega. S tem, ko je zapustil Grčijo in potoval čez Republiko Hrvaško, ni izpolnil kriterija iz pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2. Poudarja, da je navedena določba namenjena zgolj za postopke, ko je stranka neposredno soočena z državnimi organi. Tožnik nikoli ni navajal lažnih podatkov niti ni „nesodeloval“ v postopku. Glede izpolnitve okoliščin iz prve alineje drugega odstavka istega člena ZTuj-2 navaja, da gre za milejšo obliko izkazovanja nevarnosti pobega. Meni, da toženka ni zadostila standardu „velike nevarnosti“ in da izpodbijani ukrep ni sorazmeren z uporabo drugih prisilnih ukrepov, saj ni begosumen in bi lahko zaključek postopka počakal v Azilnem domu. Toženka mu je z izpodbijanim sklepom neupravičeno posegla v pravico do osebne svobode. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa. Na zaslišanju pa še opozarja,da Grčija v letu 2017 ni sprejela nobenega migranta, v Republiki Hrvaški pa ni bil evidentiran.

4Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Predlaga, naj sodišče do pravnomočne odločitve uredi stanje tako, da mora toženka takoj po prejemu tega sklepa prenehati izvajati sklep omejitve gibanja. Tožnik je v tožbi izkazal, da niso podani pogoji za izrek ukrepa, po drugi strani pa bo izvrševanje ukrepa tožniku lahko prizadelo nepopravljivo škodo. Sklicuje se na določbo četrtega odstavka 71. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) v zvezi s prvim odstavkom 73. člena ZUS-1. Če bo sodišče samo ugotovilo dejansko stanje, lahko omejitev gibanja traja nekaj mesecev. V zvezi s tem se sklicuje na sodno prakso tega in Vrhovnega sodišča.

5Toženka je sodišču posredovala upravne spise, ne pa tudi vsebinskega odgovora na tožbo.

K I. točki izreka:

6Tožba je utemeljena.

7Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je toženka za namen predaje odgovorni državi članici EU po Uredbi Dublin III pridržala tožnika v prostorih in na območju Centra za tujce Postojna.

8Po drugem odstavku 28. člena Uredbe Dublin III lahko države članice, kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih, manj prisilnih ukrepov. Prvi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III določa, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek predaje odgovorni državi članici.

9Po prvem odstavku 84. člena ZMZ-1 lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma (tudi) v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III (5. alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1), po drugem odstavku tega člena pa se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, če pristojni organ ugotovi, da v tem (posameznem) primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prejšnjega odstavka ali če prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja.

10Vrhovno sodišče je v zadevah I Up 39/2015 z dne 1. 4. 2015, I Up 15/2016 z dne 24. 2. 2016 in I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016 sprejelo jasno stališče, da je tožena stranka na podlagi določb Uredbe Dublin III v postopku predaje osebe v odgovorno državo članico “upravičena izreči (tudi) ukrep pridržanja, ki pomeni odvzem prostosti določene osebe in s tem poseg v njeno osebno svobodo“. Vendar, čeprav je izrek tovrstnega ukrepa v postopkih predaje prosilcev odgovorni državi članici sicer mogoč, kot jasno navaja Vrhovno sodišče v zadevah I Up 15/2016 (16. točka obrazložitve) in I Up 26/2016 (10. točka obrazložitve), po presoji sodišča v obravnavanem primeru pogoji za izrek tovrstnega ukrepa, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, niso izpolnjeni in tožniku gibanja na območje in prostore Centra za tujce ni mogoče omejiti.

11Ob upoštevanju prej citiranih določb 84. člena ZMZ-1 in drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III mora biti za sprejem odločitve, da se prosilca pridrži na način, da se mu omeji gibanje na Center za tujce, z namenom omogočiti izvedbo postopka za njegovo predajo odgovorni državi članici EU, ugotovljeno, da obstaja znatna nevarnost, da bo prosilec pobegnil, in da je ukrep pridržanja sorazmeren ter ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov, pa tudi, da je za izvedbo postopka predaje nujen.

12Pojem „nevarnost pobega“ po točki (n) 2. člena Uredbe Dublin III pomeni nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnil, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom. Slovenski zakonodajalec teh objektivnih kriterijev begosumnosti z zakonom (še) ni posebej uredil, vendar sta tako Upravno kot tudi Vrhovno sodišče že zavzela stališče, da ustrezno uporabo Uredbe Dublin III omogoča opredelitev pojma „nevarnost pobega“, ki je vsebovana v 68. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2).³ Vrhovno sodišče je s tem v zvezi v zadevah I Up 15/2015 z dne 24. 2. 2016 in I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016 navedlo, da ni mogoče uporabiti vseh kriterijev iz 68. člena ZTuj-2, pač pa le tiste, ki so skladni s posebnimi značilnostmi in cilji Uredbe Dublin III, to pa so najmanj kriteriji po 3., 4. in 5. alineji prvega odstavka 68. člena ZTuj-2. Pri taki razlagi za tožnika spornih zakonskih določb je Vrhovno sodišče ostalo tudi ob odločitvi v zadevi X Ips 7/2017 z dne 19. 4. 2017, ki je bila sprejeta po izdaji sodbe Sodišča EU C-528/15 z dne 15. 3. 2017.

13Nevarnost pobega mora biti po dikciji drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III „znatna“, pri čemer je Upravno sodišče v več zadevah (na primer v zadevah I U 801/2016 z dne 7. 6. 2016 in I U 1102/2016 z dne 29. 7. 2016) že navedlo, da je ta standard treba razlagati bližje standardu „velike“ nevarnosti kot pa morebiti standardu zgolj „zaznavne“ nevarnosti. Ta sklep namreč izhaja iz primerjave z angleško različico („significant“), italijansko različico („notevole“), hrvaško različico („velika opasnost“) tega standarda, med tem ko francoska različica Uredbe Dublin III govori o pomembni oziroma nezanemarljivi nevarnosti („un risque non négliegable“). Določena nevarnost pobega, zlasti ko gre za samske in zdrave moške, lahko dostikrat obstaja, pa to ne more zadoščati za izrek ukrepa pridržanja.⁴ Nevarnost pobega mora biti torej znatna oziroma velika.

14Znatna nevarnost pobega pa v obravnavanem primeru tudi po presoji sodišča ni izkazana.

15Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je ključni razlog za presojo organa, da obstaja znatna nevarnost, da bo tožnik pobegnil, njegov zaključek, da je tožnik izpolnil kriterij nesodelovanja v postopku - po peti alineji prvega odstavka 68. člena ZTuj-2, in sicer ker je (že) v dveh članicah Evropske unije zaprosil za mednarodno zaščite, pa ni počakal na zaključek postopka.

16Toženka v 10. odstavku obrazložitve navaja, da naj bi tožnik zaprosil za mednarodno zaščito v dveh državah, in sicer v Grčiji in v Republiki Hrvaški, ter naj bi ju zapustil, še preden je bil postopek zaključen. V nadaljevanju nato navaja, da tožnik v Republiki Hrvaški „ni bil evidentiran in ni zaprosil za mednarodno zaščito in da so ga hrvaški policisti dvakrat poslali nazaj v Bosno in Hercegovino“.

17Sodišče ugotavlja, da so navedene ugotovitve v neskladju same s seboj, saj iz njih ni mogoče ugotoviti, ali je tožnik zaprosil za mednarodno zaščiti tudi v Republiki Hrvaški, ali ne, torej ni mogoče preveriti, ali toženka tožniku utemeljeno očita nesodelovanje s hrvaškimi organi. Če je res, kar je trdil tožnik tekom postopka, prav to pa trdi tudi na ustmen zaslišanju pred sodiščem, da je v Republiki Hrvaški hotel zaprositi za mednarodno zaščito oziroma je zanjo celo zaprosil, kljub temu pa so ga hrvaški policisti brez obravnave poslali nazaj v Bosno in Hercegovino, mu nesodelovanja s hrvaškimi organi prav gotovo ni mogoče očitati. Izpodbijanega sklepa v tem delu torej ni mogoče preizkusiti. Prav tako pa iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, zakaj toženka kljub tožnikovim navedbam, da v Grčiji ni zaprosil za mednarodno zaščito, ampak da so mu tam zgolj odvzeli prstne odtise, ugotavlja, da je v Grčiji zaprosil za mednarodno zaščito. Toženka navedenih tožnikovih izjav ni ocenila. Razlogi, zakaj je toženka kljub navedenim tožnikovim izjavam, ki nasprotujejo ugotovitvi toženke, da je tožnik v Grčiji zaprosil za mednarodno zaščito, ocenila drugače, iz izpodbijanega sklepa torej ne izhajajo, zaradi česar ga v tudi navedenem delu ni mogoče preizkusiti.

18Ostali razlogi, s katerimi toženka v izpodbijanem sklepu utemeljuje tožnikovo begosumnost, pa sami zase, glede na navedene kriterije, ne zadostujejo za ugotovitev, da je nevarnost pobega pri tožniku znatna. Res je, da je tožnik ves čas postopka sam priznaval, da je nezakonito prehajal meje in ob prijetju v nekaterih celo zaprosil za mednarodno zaščito (Bosni in Hercegovini in Črni gori), kar je na ustnem zaslišanju utemeljil z navedbo, da je to storil zato, ker bi ga v nasprotnem primeru poslali nazaj v matično državo. Vendar je splošno znano, da tujci, ki v države članice EU prihajajo z namero zaprositi za azil, vstopajo večinoma nezakonito, nimajo dovoljenj za bivanje, za združitev z družino ali za kakršenkoli drug zakonit vstop na ozemlje EU. Uporaba kriterija nedovoljenega vstopa za zapolnitev standarda znatne nevarnosti, ki je pogoj za izrek ukrepa pridržanja, bi uporabo približala dejanskemu stanju, ki izhaja iz prvega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III in prvega odstavka 26. člena Procesne direktive II (Direktiva 203/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 7. 2013 v skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite), ki pa je po tej določbi prepovedano. Po 1. alineji drugega odstavka 68. člena ZTuj-2 je nedovoljen vstop zgolj milejša oblika okoliščine, ki kaže na begosumnost. Zato zgolj dejstvo, da je tožnik prehajal meje držav na nedovoljen način, samo po sebi ne more utemeljevati zaključka, da je podana njegova znatna begosumnost, in da bi ga bilo potrebno skladno z Uredbo Dublin III pridržati, da ne bi preprečil vračanja odgovorni državi članici. Enako pa navedenega zaključka sama po sebi ne more utemeljevati navedba, da v Republiki Sloveniji nima možnosti bivanja. Sicer pa je ta navedba povsem pavšalna in ne vsebuje nobenih razlogov.

19Po presoji sodišča navedena dejstva, na katerih temelji izpodbijani sklep, ki so, kot rečeno, mestoma sama s seboj v nasprotju, mestoma pa so neobrazložena, ne zadostujejo za presojo, da je pri tožniku podana takšna begosumnost, zaradi katere je izpodbijani ukrep nujen, ker sicer obstaja nevarnost, da bo tožnik samovoljno zapustil Slovenijo in s tem onemogoči predajo pristojni državi članici EU po določbah Uredbe Dublin III. Tožnik je tudi na zaslišanju pred sodiščem izjavil, da v Grčiji ni zaprosil za mednarodno zaščito. Glede na to, da tožnik navedeno enotno zatrjuje tekom celotnega postopka, sodišče ne vidi razloga, zakaj mu tega ne bi verjelo. Res je, da iz izpiska iz baze Eurodac izhaja, da naj bi tožnik v Grčiji 22. 5. 2017 zaprosil za mednarodno zaščito. Po presoji sodišča pa to še ne dokazuje, da naveden podatek ne bi mogel biti napačen.

20Tudi, če bi ta podatek izkazoval resnično dejansko stanje, to avtomatično ne pomeni, da je bil tožnik s strani pristojnih organov tudi seznanjen, da v času poteka postopka ne sme zapustiti Grčije. Tožnikov samovoljni odhod iz Grčije tekom trajanja postopka odločanja o mednarodni zaščiti, bi sicer lahko pomenil izpolnitev kriterija nesodelovanja v postopku, vendar le, če bi bil tožnik s strani pristojnih organov seznanjen, da je pred koncem postopka ne sme zapustiti. Teh okoliščin pa toženka ni ugotavljala. Tožnik je na zaslišanju izpovedal, da mu v Grčiji pristojni organi niso povedali, da je ne sme zapustiti, sodišče pa ne vidi razloga, zakaj mu tudi tega ne bi verjelo, saj v spisu ni nobenega dokaza, ki bi dokazoval nasprotno. Navedeno pomeni, da tožniku samo zato, ker je v bazi Eurodac zaveden kot prosilec za mednarodno zaščito, v obravnavnem primeru ni mogoče očitati nesodelovanja v postopku in posledično izrazite begosumnosti.

21Sodišče je glede na vse obrazloženo, predvsem da tekom postopka ni izkazano, da je podan kriterij nesodelovanja v postopku, da tekom obravnavanega postopka ni izkazal, da ni pripravljen na sodelovanje s slovenskimi pristojnimi organi, da večinoma vsi prosilci za mednarodno zaščito prehajajo meje nezakonito, ter zato ni mogoče trditi, da pri vsakemu obstaja znatna nevarnost pobega, presodilo, da znatna nevarnost pobega, ki bi jo bilo mogoče utemeljiti ob smiselni uporabi katerega izmed kriterijev iz 68. člena ZTuj-2, pri tožniku ni podana, zaradi česar tudi njegovo pridržanje na podlagi drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III v povezavi s 84. členom ZMZ-1 ni mogoče. Kolikor bi sodišče ob upoštevanju okoliščin, ki izhajajo iz tožnikovega primera, obdržalo odločitev v veljavi, bi odločilo v nasprotju s prvim odstavkom 28. člena Uredbe Dublin III, ki določa, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek, določen po tej uredbi.

22Tožena stranka je glede na dejansko stanje navedeno v izpodbijanem sklepu napačno uporabila določbe materialnega prava. Sodišče je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo.

K II točki izreka:

23Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo, ker tožnik za njeno izdajo nima več pravnega interesa. ZMZ-1 je v nasprotju z določbami ZMZ spremenil tudi pravila postopka. Določba 71. člena ZMZ-1 v četrtem odstavku določa, da se v postopku sodnega varstva po tem zakonu uporablja zakon, ki ureja upravni spor, če s tem zakonom ni drugače določeno. Pritožba na Vrhovno sodišče RS po ZMZ-1 torej ni več dovoljena ter velja splošna določba 73. člena ZUS-1. Ker v obravnavani zadevi sodišče ni ugotavljalo dejanskega stanja ter na tej podlagi tudi ni spremenilo izpodbijanega upravnega akta oziroma odločilo na podlagi 66. člena ZUS-1, pritožba zoper sodbo ni dopustna in je sodba pravnomočna z njeno izdajo. Tožnik zato za izrek predlagane začasne odredbe, katere trajanje veže na pravnomočnost, nima več pravnega interesa.

24Ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto korist, je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo iz zgoraj navedenega razloga.

¹ Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.
² Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junij 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito.
³ ZTuj-2 v prvem odstavku 68. člena določa, da so okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega tujca, kateremu je bila izdana odločba o vrnitvi, zlasti: tujčevo predhodno nezakonito prebivanje v Republiki Sloveniji (1. alineja), vstop tujca v državo kljub prepovedi vstopa (2. alineja), tujčeva pravnomočna obsodba za kazniva dejanja (3. alineja), posedovanje tuje, ponarejene ali drugače spremenjene potne in druge listine (4. alineja), navajanje lažnih podatkov oziroma nesodelovanje v postopku (5. alineja), tujčevo ravnanje, ki kaže na to, da Republike Slovenije v roku za prostovoljno vrnitev, ne bo zapustil (6. alineja). V drugem odstavku 68. člena ZTuj-2 pa je določeno, da so milejše oblike okoliščin, ki kažejo na nevarnost pobega tujca zlasti: nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo (1. alineja), prekoračitev zakonitega prebivanja tujca v državi za manj kot 30 dni (2. alineja), nima možnosti bivanja v Republiki Sloveniji (3. alineja) in druge milejše okoliščine na podlagi individualne obravnave (4. alineja).
⁴ Podobno ugotavlja Ustavno sodišče v zadevi, kjer je tudi šlo za pridržanje prosilca za azil (vendar ne na podlagi dublinske uredbe), da zgolj „sum zavajanja ali zlorabe postopka mednarodne zaščite sam po sebi ne more biti ustavno dopusten razlog za tako dolg poseg v osebno svobodo kot eno izmed najbolj temeljnih pravic posameznika“ (Up-1116/09, 3. 3. 2011, odst. 14).