UPRS Sklep in sodba III U 48/2017-7

I. Tožba drugotožeče stranke D.D. se zavrže.

II. Tožba prvotožeče stranke Č.Č. se zavrne.

1Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, OE Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se A.A., rojen ... 2007, usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom ter se z dokončnostjo odločbe vključi v Osnovno šolo B., za kar sta dolžna poskrbeti njegova starša (I. točka izreka). Odločil je tudi, da se z dokončnostjo izpodbijane odločbe nadomesti odločba št. 969-361-340/2014-12 z dne 3. 3. 2015, ki je bila izdana v zadevi usmerjanja otroka A.A. in s katero je bil usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo.

2Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da je moral po odločbi št. 969-361-340/2014-12 z dne 3. 3. 2015 (v nadaljevanju odločba z dne 3. 3. 2015) preveriti ustreznost usmeritve otroka A.A. (v nadaljevanju otrok) in je zato Komisijo za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zavodu RS za šolstvo, OE Koper (v nadaljevanju KUOPP prve stopnje) zaprosil za strokovno mnenje. Prav tako je za mnenje zaprosil Osnovno šolo C., v okviru katere se je za otroka izvajala odločba z dne 3. 3. 2015. Mnenje KUOPP prve stopnje je prvostopenjski organ vročil tudi otrokovima staršema, to je Č.Č. (v nadaljevanju tožnica) in D.D. (v nadaljevanju tožnik), ki sta nanj podala pripombe, nakar je z njima opravil še razgovor, kjer jima je predstavil poročilo šole. Tožnika sta izrazila mnenje, da bo po uvedbi medikamentozne terapije otrok zmogel opravljati šolske obveznosti. Prvostopenjski organ je zato šolo ponovno zaprosil za poročilo o otroku in za mnenje učitelja, kar vse je, skupaj s pripombami tožnikov, posredoval KUOPP prve stopnje, ki je nato podala dopolnjeno strokovno mnenje, iz katerega izhaja, da je za otroka ustrezna usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Temu mnenju je sledil tudi prvostopenjski organ in pojasnil, da je taka usmeritev otroka skladna z 9. členom Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da se v ta program lahko usmerijo tudi otroci z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Prvostopenjski organ ugotavlja, da otrok zaradi ugotovljene vrste in stopnje primanjkljaja potrebuje veliko spodbud na vseh področjih razvoja, individualen pristop ter vsebinske, metodične in časovne prilagoditve, česar pa mu vključitev v osnovnošolski izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ne omogoča. Glede na otrokove zmožnosti je zato zanj primerneje, da se vključi v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, saj bo to v njegovo največjo korist.

3Tožnica Č.Č. je zoper odločbo prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. Tožnik D.D. pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo ni vložil. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnil, da iz strokovnega mnenja KUOPP prve stopnje, ki so jo sestavljali isti člani komisije kot ob prvotnem usmerjanju otroka, izhaja, da je otrok opredeljen kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in kot dolgotrajno bolan otok. V nadaljevanju odločbe drugostopenjski organ ugotavlja, da je otrok ponavljal prvi razred ter natančno povzema poročilo šole in mnenje KUOPP prve stopnje, iz katerega izhaja, da otrok ne dosega minimalnih znanj, da je njegov napredek občasen in še takrat majhen, da gre za otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju in da mu je zaradi njegove največje koristi primerno omogočiti vključitev v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom ter ga s tem razbremeniti zahtev in naporov, ki neugodno vplivajo na njegov psihofizični razvoj ter stopnjujejo vedenjsko simptomatiko. Ker njegova matična šola takega programa ne izvaja, je zato odločitev prvostopenjskega organa, da se mu omogoči vključitev na Osnovno šolo B., ki je kot šola, ki omogoča tak program, najbližja njegovemu bivališču, utemeljena.

4Drugostopenjski organ povzema pripombe tožnikov, ki sta jih podala na mnenje KUOPP prve stopnje ter ugotavlja, da je ta komisija, glede na to, da sta tožnika pojasnila, da je otrok pričel z medikamentozno terapijo, svoje mnenje dopolnila, dodatno pa je prvostopenjski organ pridobil še nadaljnja pojasnila matične šole, kar vse v nadaljevanju natančno povzema. Ugotavlja, da je tudi po teh dopolnitvah prvostopenjski organ utemeljeno ocenil, da je za otroka najboljše, da se mu omogoči vključitev v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom. Po tem, ko je na tako sprejeto odločitev tožnica vložila pritožbo, je drugostopenjski organ pridobil mnenje KUOPP druge stopnje. Ta se je pred izdelavo mnenja seznanila z novim šolskim poročilom in strokovno dokumentacijo KUOPP prve stopnje ter ocenila, da spada otrok med otroke z lažjo motnjo v duševnem razvoju in da je zato zanj potrebno urediti prešolanje v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom. Tožnica je na te ugotovitve podala pripombe, in sicer navajala, da otrok dosega minimalne standarde znanja v rednem programu. KUOPP druge stopnje je po prejetih pripombah zadevo ponovno obravnavala, vendar pa ostala pri enakih ugotovitvah ter o tem obvestila tožnico.

5Drugostopenjski organ se sklicuje na Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1). Ta opredeljuje otroke s posebnimi potrebami kot otroke, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja, oziroma posebne programe vzgoje in izobraževanja. Meni, da je glede na ugotovitve KUOPP druge stopnje odločitev prvostopenjskega organa utemeljena in da je za otroka najprimernejša usmeritev v program, ki ga bo, glede na njegov primanjkljaj, oziroma motnjo, zmogel izvajati in bo lahko psihofizično napredoval. Ugotavlja, da se otrok, kljub pomoči in prilagoditvam, ponavljanju najnižjih razredov redne osnovne šole ter ob uvedeni medikamentozni terapiji, srečuje s številnimi težavami. Šola je sicer otroku nudila pomoč, ki presega zagotavljanje potrebnega obsega pomoči, določenega z odločbo o usmerjanju z dne 3. 3. 2015, vendar pa so se pri otroku kljub temu kazale težave na številnih področjih ter se odražale tudi v njegovi čustveni stiski, ki je bila rezultat preobremenitve psihofizičnih sposobnostih, kar so enotno ugotavljali strokovnjaki z več področij. Drugostopenjski organ zato meni, da je za otroka najprimernejša usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Takega programa otrokova osnovna šola ne izvaja in je zato najbližja šola, kamor se lahko usmeri, Osnovna šola B.

6Drugostopenjski organ še pojasnjuje, da je bila pri otroku na dveh strokovnih ravneh ugotovljena lažja motnja v duševnem razvoju, ki je kot primanjkljaj, ovira, oziroma motnja opredeljena v Kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir, oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami, št. 0073-5/2015-1 (6100) z dne 30. 6. 2015 ter kot taka v 24. členu ZUOPP-1 in tretjem odstavku 14. člena Pravilnika podlaga za usmeritev otroka. Pri otroku so bile namreč ugotovljene vse tiste motnje, ki so značilne za otroke z lažjimi motnjami v duševnem razvoju, to je znižane sposobnosti za učenje in osvajanje splošnih znanj, znižano senzomotorično in miselno delovanje, znižane sposobnosti za načrtovanje, organizacijo, odločanje in izvedbo dejavnosti, potek miselnih procesov bolj na konkretni kot abstraktni ravni, uporaba preprostejšega jezika, nezrela presoja in odzivanje na socialne okoliščine. Ob individualnem pristopu ter s prilagoditvami v učnem procesu otroci s takimi omejitvami dosežejo zgolj temeljna šolska znanja, ki ne zadostujejo minimalnim standardom znanja, določenimi z izobraževalnimi programi, lahko pa se usposobijo za manj zahtevno poklicno delo in samostojno socialno življenje. Drugostopenjski organ na podlagi pridobljenih strokovnih mnenj zato ocenjuje, da bi vztrajanje v programu, ki je za otroka prezahteven, zanj pomenilo dolgoročno slabšanje psihofizičnega počutja in doživljanje čustvenih stisk, kar bi mu onemogočilo pridobivanje samostojnosti in samozavesti, potrebne za uspešen razvoj, da pa lahko vse to doseže v šoli s prilagojenim izobraževalnim programom, kar je tudi utemeljen razlog za sprejeto odločitev.

7Tožnika se s sprejeto odločitvijo ne strinjata in v tožbi ter njeni dopolnitvi smiselno predlagata, naj se izpodbijana odločba odpravi. Zatrjujeta, da njun otrok dosega minimalne standarde znanja v redni osnovni šoli, da pa ni bil deležen primerne pedagoške obravnave. Otrok je bil marca 2013 opredeljen kot dolgotrajno bolan otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju (spodnja meja). Kot njegova skrbnika si ne zatiskata oči in se zavedata resnosti problema, vendar pa otrokove preusmeritve na Osnovno šolo B. ne vidita kot rešitve njegovih težav. Kljub domnevni prezahtevnosti izobraževalnega programa, v katerega je vključen, verjameta v njegovo minimalno, vendar zadostno znanje. Menita tudi, da bi bil otrok lahko v rednem programu uspešen, če bi mu bila dodeljena strokovna individualna pomoč, ki je efektivna in vidna v otrokovem napredku. V izpodbijani odločbi je večkrat izpostavljena vedenjska problematika otroka, ki se je prav tako zavedata, vendar pa se jima zdi napihnjena. Verjameta, da je otrokovo vedenje moteče, a verjameta tudi, da se otroka presoja predvsem po vedenju in ne po doseženem znanju.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja ključne poudarke iz izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K točki I izreka:

9Sodišče je tožbo tožnika D.D. zavrglo.

10Po določbi prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt je po določbah tega zakona upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po tretjem odstavku 2. člena ZUS-1 je dokončni upravni akt tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja. Z drugimi besedami, stranka lahko v upravnem sporu s tožbo izpodbija upravni akt le, kolikor je zoper njega pred tem vložila pravočasno pritožbo, če je bila ta mogoča. Če stranka pritožbe ni vložila, se njena tožba zoper upravni akt po določbi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže.

11Iz podatkov upravnega spisa je razvidno, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo vročil obema tožnikoma, vendar pa je pritožbo zoper sprejeto odločitev vložila le tožnica Č.Č., ne pa tudi tožnik D.D. Ker torej tožnik pritožbe zoper prvostopenjsko odločitev ni vložil, četudi bi to lahko storil in je bil s tako možnostjo v pravnem pouku te odločbe tudi seznanjen, ni upravičen vložiti tožbe v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo, kot je pojasnjeno v prejšnji točki te obrazložitve. Sodišče je zato njegovo tožbo na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K točki II izreka:

12Sodišče je tožbo tožnice Č.Č. zavrnilo.

13Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil razloge za svojo odločitev, te pa je dodatno in izčrpno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do pritožbenih navedb tožnice. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), obenem pa še dodaja:

14Osnovnošolsko izobraževanje in njegove cilje ureja Zakon o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn). Ta v prvem odstavku 48. člena določa, da imajo starši pravico vpisati otroka v javno osnovno šolo ali v zasebno osnovno šolo s koncesijo v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno oziroma začasno prebiva. Kolikor gre za otroka s posebnimi potrebami, ga imajo starši pravico prav tako vpisati v osnovno šolo v šolskem okolišu njegovega bivališča, razen če je otroku z odločbo o usmeritvi določena druga ustrezna osnovna šola. Otroku s posebnimi potrebami se z odločbo o usmeritvi določi praviloma najbližja ustrezna šola (49. člen ZOsn). 12. člen ZOsn določa, da so učenci s posebnimi potrebami tisti učenci, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov osnovne šole z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe osnovne šole oziroma posebni program vzgoje in izobraževanja. Ti učenci so glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje opredeljeni v zakonu, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, to je v ZUOPP-1.

15Ureditev usmerjanja otrok s posebnimi potrebami v ZUOPP-1 izhaja iz namena, da se ob vzgoji in izobraževanju otrok s posebnimi potrebami zagotavlja njihova največja korist in to s celovitostjo in kompleksnostjo vzgoje in izobraževanja, z zagotavljanjem enakih možnosti ob istočasnem upoštevanju različnih potreb otrok, z vključevanjem staršev v postopek usmerjanja in oblike pomoči, z individualiziranim pristopom in z interdisciplinarnostjo, vse pa s ciljem ohranjanja ravnotežja med različnimi področji otrokovega telesnega in duševnega razvoja (4. člen ZUOPP-1). ZOUPP-1 v 2. členu med drugim opredeljuje otroke s posebnimi potrebami kot otroke z motnjami v duševnem razvoju in dolgotrajno bolne otroke, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja oziroma posebne programe vzgoje in izobraževanja. Za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so potrebne za optimalno usmeritev otroka s posebnimi potrebami se v postopku ustanovita prvo in drugostopna komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, ki oblikujeta strokovni mnenji (23. člen ZUOPP-1). Otroke s posebnimi potrebami se usmerja v programe vzgoje in izobraževanja ob upoštevanju njihovih potreb na telesnem, spoznavnem, čustvenem in socialnem področju ter posebnih zdravstvenih potreb. Pri tem se upošteva tudi otrokova dosežena raven razvoja, zmožnost za učenje in doseganje standardov znanja ter prognoza njegovega nadaljnjega razvoja, vse ob upoštevanju otrokovih primanjkljajev, ovir oziroma motenj, kakor tudi kriterijev za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj (24. člen ZUOPP-1). Postopek usmerjenja otroka s posebnimi potrebami se začne s pisno zahtevo staršev ali z zahtevo vzgojno izobraževalnega, oziroma socialnovarstvenega zavoda, v katerega je otrok vključen, kadar oceni, da je treba preveriti ustreznost programa, v katerega je vključen (prvi in drugi odstavek 25. člena ZUOPP-1). Pred sprejemom odločitve mora prvostopenjski organ pridobiti poročilo vzgojno izobraževalnega zavoda, ki ga obiskuje otrok, po potrebi dodatno psihološko in medicinsko dokumentacijo, kot tudi strokovno mnenje, ki ga izdela KUOPP prve stopnje. Na mnenje te komisije imata starša pravico do pripomb, nakar prvostopenjski organ izda odločbo o usmeritvi. O morebiti pritožbi o usmeritvi odloča drugostopenjski organ, ki po potrebi zaprosi za strokovno mnenje KUOPP druge stopnje. V odločbi, s katero se odloči o usmeritvi otroka, se odloči o vzgojno izobraževalnih potrebah otroka, o programu, v katerega se usmerja in o vzgojno izobraževalnem zavodu, v katerega se vključi. Za osnovnošolske otroke s posebnimi potrebami se vzgoja in izobraževanje izvaja po vzgojno izobraževalnih programih s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, po prilagojenih programih z enakovrednim izobrazbenim standardom, po prilagojenih programih z nižjim izobrazbenim standardom, po posebnih programih za otroke z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju in drugih posebnih programih ter po vzgojnih programih (5. člen ZUOPP-1). V prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom se praviloma usmerijo otroci z lažjo motnjo v duševnem razvoju (9. člen Pravilnika).

16Med strankama ni sporno, da je prvostopenjski organ dne 3. 3. 2015 izdal odločbo, s katero je otroka usmeril v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki se je izvajal na Osnovni šoli C., kamor je bil takrat otrok vključen. Otroku je bila zagotovljena dodatna strokovna pomoč v trajanju 4 ure na teden, omogočena tudi prilagojena organizacija prostora v učilnici, ki mu je omogočala več individualnosti in individualne obravnave ter dela v parih in majhnih skupinah. Določeno je bilo tudi, da se bo ustreznost take usmeritve preverila v roku enega leta po dokončnosti odločbe. Skladno s tem je bil zato uveden postopek preverjanja po uradni dolžnosti, ki se je zaključil z izdajo sedaj izpodbijane odločbe.

17Sodišče meni, da je tako prvostopenjski, še obsežneje pa drugostopenjski organ pojasnil razloge, ki so vodili k sprejemu izpodbijane odločbe. Tako KUOPP prve stopnje kot KUOPP druge stopnje sta enako ugotovili, da gre pri otroku za otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju in dolgotrajno bolnega otroka. Obe strokovni mnenji sta bili vročeni staršema in po tem, ko sta opozorila na uvajanje medikamentozne terapije pri otroku, tudi dopolnjeni skladno s tem dejstvom. KUOPP so sestavljali strokovnjaki različnih področij, in sicer KUOPP prve stopnje psiholog, defektolog in zdravnik - specialist šolske medicine, KUOPP druge stopnje pa psiholog, pediater in specialni pedagog. Sodišče ugotavlja, da sta obe KUOPP prišli do enakih zaključkov in ob tem dodaja, da se v pravilnost strokovne ocene ne more spuščati, saj za to nima ustreznega znanja, pa tudi sicer je glede presoje strokovne ocene zadržano. Ne glede na to pa je iz podatkov spisa razvidno, da je bil postopek izveden pravilno in v skladu s pooblastili, ki jih imata KUOPP po določbah ZUOPP-1 in Pravilnika. Nenazadnje tudi tožnica zaključku obeh KUOPP, da gre pri otroku za otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju in dolgotrajno bolnega otroka ne nasprotuje, meni pa, da otrok kljub temu dosega minimalne standarde znanja in da bi lahko nadaljeval s šolanjem pri Osnovni šoli v C. po rednem izobraževalnem programu, kolikor bi mu bila nudena in izvajana ustrezna dodatna strokovna pomoč, česar pa podrobneje ne pojasnjuje.

18Sodišče meni, da je pri odločanju treba izhajati iz temeljnega cilja ZUOPP-1, določenega v 4. členu, to je, da se otroku zagotovi izobraževanje po programu in na način, ki je najboljši za njegove koristi, s ciljem ohranjanja ravnotežja med različnimi področji otrokovega telesnega in duševnega razvoja. V skladu s 3. členom Pravilnika se zato pri odločanju o usmeritvi otroka upošteva njegove potrebe na telesnem, spoznavnem, čustvenem in socialnem področju, posebne zdravstvene potrebe, doseženo raven razvoja, zmožnost za učenje in doseganje standardov znanj ter prognoze njegovega nadaljnjega razvoja, vse pa ob upoštevanju otrokovih primanjkljajev, ovir oziroma motenj. Po 9. členu Pravilnika se otroke z lažjo motnjo v duševnem razvoju praviloma usmeri v prilagojene izobraževalne programe z nižjim izobrazbenim standardom. Sodišče ocenjuje, da je odločitev tožene stranke, da otroka usmeri v tak program, utemeljena in izhaja iz strokovnih mnenj KUOPP, ki sta pri ocenjevanju otroka upoštevali vse razpoložljive podatke, kot tudi pridobili podatke šole. Strokovni mnenji sta izčrpni in razlagata vse vidike otrokovih lastnosti in zmožnosti, kot tudi pojasnjujeta njegove primanjkljaje in utemeljujeta zakaj jih bo lažje obvladoval v prilagojenem izobraževalnem programu. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi mnenji KUOPP prve in druge stopnje v celoti povzela, nadalje pridobila podatke šole, v postopek odločanja pa vključila tudi starša in jima dala možnost, da na strokovno mnenje podata pripombe in svoje mnenje. Svojo odločitev je utemeljila z določbami ZUOPP-1 in Pravilnika, predvsem pa z izčrpnim pojasnilom, zakaj je sprejeta odločitev najboljša za otroka. Vsem tem zaključkom sodišče pritrjuje in jih posebej ne ponavlja ter zato navedbi tožnice, da otrok dosega minimalne standarde znanja, ne da bi to posebej pojasnila, ne more slediti. Zbrani dokazi, zlasti strokovni mnenji namreč izkazujejo, da otrok, ki ima lažjo motnjo v duševnem razvoju in je dolgotrajno bolan otrok, minimalnih standardov znanja ne dosega, da se je že v prvih letih šolanja soočil s ponavljanjem najnižjih razredov osnovne šole, in to kljub zagotovljeni pomoči, da pa bo svoje zmožnosti lažje razvil z vključitvijo v prilagojeni program z nižjim izobrazbenim standardom, s čimer bo zanj tudi dosežena največja možna korist.

19Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba tožnice Č.Č. ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.