UPRS Sodba I U 10/2022-13

1. Tožba se zavrne.

2. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanima odločbama je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovi vlogi za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelni osebi A. A. in B. B.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik podal vlogi za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev navedenih brezposelnih oseb v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V postopku je bilo ugotovljeno, da ima tožnik sedež na območju z visoko brezposelnostjo. Ugotovljeno je bilo še, da je tožnik zaposlil prikrajšanega delavca A. A., stanujočega na naslovu ..., ki je v občini Koper, ter prikrajšanega delavca B. B., stanujočega na naslovu ..., ki je v občini Postojna. Ti občini nista opredeljeni kot območje z visoko brezposelnostjo, kar je eden od pogojev za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje. Tožnik je v dopolnitvi navedel, da ima podjetje na svojem sedežu vzpostavljene in delujoče različne službe z delovnimi mesti, kjer se opravlja delo na sedežu, za delovno mesto varnostnika pa je značilno, da se kraj opravljanja dela spreminja glede na potrebe po storitvi. Spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je namenjena ustvarjanju novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih. Zaposlitev navedenih delavcev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, vendar pa ju ni mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, kar bi prispevalo k znižanju brezposelnosti na tem območju, kot je namen te spodbude.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovi pritožbi. V obrazložitvi odločb je med drugim navedeno, da je osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih. V obravnavani zadevi je tožnik zaposlil delavca, ki živita v občini Koper oziroma Postojna, pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude pa je, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb na problematičnih območjih. Z njuno zaposlitvijo se ne zmanjšuje brezposelnost na problemskem območju, kar je cilj programske spodbude.

4. Zoper izpodbijani odločbi tožnik vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek prvostopenjskemu organu. Priglaša sodne stroške.

5. Iz Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) in Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba) izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). ZSRR-2, Uredba in Uredba 651/2014/EU ne določajo, da bi delavec moral živeti in delati na problemskem območju oziroma, da bi moral biti na problemskem območju delavec prijavljen v evidenci brezposelnih oseb.

6. V zvezi s pravnim okvirjem tožnik citira prvi in tretji odstavek 27. člena ZSRR-1, 4. točko prvega odstavka 2. člena Uredbe 651/2014/EU ter tretji odstavek 22. člena Uredbe in trdi, da so jasno razvidno pogoji, ki jih mora za pridobitev pravice izpolnjevati delodajalec ter pogoji, ki so v skladu z ZSRR-2 vezani na pri njem zaposlenega delavca, za katerega delodajalec zahteva povrnitev prispevkov. Delodajalec, ki izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 in je zaposlil delavca, ki ima v skladu z Uredbo 651/2014/EU položaj prikrajšanega delavca, na podlagi zaposlitve pa je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih oziroma do neto povečanja števila zaposlenih ni prišlo na podlagi izjeme, je upravičen do enkratne pomoči v obliki povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost. Drugih pogojev pravno relevantni predpisi ne določajo. Tožnik poudarja, da ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območja Pokolpja), delavec, z zaposlitvijo katerega je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecev, pa je prikrajšani delavec.

7. Odločitev tožene stranke temelji izključno na ugotovitvi delavčevega stalnega prebivališča. V zvezi z ugotovitvijo tožene stranke, da delavec, ki živi izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo, prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja s sedežem na problemskem območju, vendar ne prispeva k osnovnemu cilju spodbude za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2, meni, da tožena stranka arbitrarno uvaja nove pogoje za prejem subvencije, ki jih ZSRR-2 in Uredba ne določata. Organa v izpodbijani odločbi nista navedla določbe predpisa, ki bi urejala pogoj, ki naj ga tožnik in pri njem zaposlena delavca ne bi izpolnjevala (tj. pogoj, da mora delavec "živeti" oziroma "prebivati" na določen območju).

8. Tožnik se ne strinja s stališčem, da je edina možna uresničitev namena spodbude, če delodajalec zaposli delavca, ki živi na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Če bi bila ta možnost edina, bi zakonodajalec kraj prebivališča delavca izrecno določil kot pogoj za pridobitev spodbude. Kraj je kot pogoj določen za delodajalca in ne za delavca. Po tožnikovem mnenju sta za odločitev v obravnavani zadevi brezpredmetni stalno prebivališče delavca in kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb. Materialnopravno zmotna je odločitev tožene stranke o zavrnitvi vloge, ker delavec na območju z visoko stopnjo brezposelnosti ne opravljala dela, saj 27. člen ZSSR-2 ne omogoča takšne besedne razlage. Bistveno je, da delodajalec na problemskem območju opravlja dejavnost, kar je tožena stranka ugotovila v upravnem postopku.

9. V zaključnem delu tožbe tožnik opozarja na neenotno sodno prakso Upravnega sodišča Republike Slovenije in v zvezi s tem povzema nekaj sodb, v katerih je sodišče sprejelo različna stališča o tem, kakšni pogoji morajo biti izpolnjeni za pridobitev spodbude. V zvezi s tem se sklicuje na ločeno mnenje v zadevi X Ips 4/2020 z dne 13. 4. 2021, kjer je večinsko stališče Vrhovnega sodišča, da mora delavec, za katerega delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

10. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni posebej odgovorila, le navedla je, da predlaga, da se glavna obravnava ne opravi.

    K I. točki izreka:

11. Tožba ni utemeljena.

12. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da se tožnik ukvarja z varovanjem in ima sedež v Kočevju, ki spada na območje Pokolpja in je problemsko območje z visoko brezposelnostjo, kar med strankama ni sporno. V obravnavani zadevi pa tožnik uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v skladu s 27. členom ZRSS-2 za zaposlitev delavcev s stalnim prebivališčem v Kopru oziroma Postojni, ki nista območji z visoko brezposelnostjo. Teh dejstev tožnik ne prereka, zato se v skladu z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku štejejo za priznana in jih ni treba posebej dokazovati.

13. Med strankama je sporna razlaga materialnega predpisa glede vprašanja, ali za uveljavljanje spodbude zaposlovanja v skladu s 27. členom ZSRR‑2 zadošča, da ima delodajalec sedež na problemskem območju in da na tem območju opravlja dejavnost. Do navedenega vprašanja se je že opredelilo Vrhovno sodišče v zadevah X Ips 4/2021 dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 dne 10. 3. 2021 ter Ustavno sodišče v zadevi Up-40/23-12 dne 22. 1. 2025.

14. ZSRR-2 ureja spodbujanje skladnega regionalnega razvoja in določa ukrepe regionalne politike. Zakon v V. poglavju ureja ukrepe endogene regionalne politike v 22. do 30. členu. Eden izmed ukrepov endogene regionalne politike je tudi spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo. V skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V skladu z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot je opredeljen v Uredbi 651/2014/EU.¹ V skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZSRR‑2 se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca za obdobje enega leta kot enkratna pomoč povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

15. Tako iz naslova navedene zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo.² Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstajati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s tožnikovim stališčem, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za delavca, kot jo opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Besedna zveza "delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju ...", po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Po stališču Vrhovnega sodišča je treba pri razlagi sporne določbe upoštevati jezikovno, logično, namensko in zgodovinsko razlago sporne določbe, zato niso utemeljene tožbene navedbe, da sporne določbe ni mogoče razlagati na tak način.

16. Po stališču Ustavnega sodišča v zadevi Up-40/2023-12 z dne 22. 1. 2025 je namen obravnavanega 27. člena ZRSS-2, ki je usmerjena k zmanjševanju regionalnih razlik, v spodbujanju gospodarstva in zmanjševanju brezposelnosti na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Navedeno pa je razvidno tudi iz zakonodajnega gradiva Predloga ZSRR-2³, kjer je navedeno, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen ZSRR-2). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki predstavlja pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2, podrobneje pa z Uredbo o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike.

17. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanje gospodarstva. Poleg tega je v petem odstavku 27. člena ZSRR-2 izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Navedeno nakazuje na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Táko stališče je glede navedenega vprašanja sprejelo že Vrhovno sodišče⁴, pa tudi Ustavno sodišče, iz čigar presoje smiselno izhaja, da je treba z upoštevanjem jezikovne, sistematične in namenske razlage drugi odstavek 27. člena ZRSS-2 glede na okoliščine konkretnega primera razlagati tako, da je delodajalec upravičen do obravnavane spodbude za tiste delavce, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju z visoko brezposelnostjo⁵. Zato sodišče ni sledilo tožnikovemu stališču, da pogoj za povračilo plačanih prispevkov po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje že s tem, da ima kot delodajalec svoj sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V zvezi s tožnikovo trditvijo, da zaposlitev brezposelne osebe pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecev, sodišče ob upoštevanju navedenega stališča pojasnjuje, da se v to neto povečanje števila zaposlenih upoštevajo le tisti zaposleni, ki živijo na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

18. Po presoji sodišča je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi in je prijavljena v evidenci brezposelnih oseb na problemskih območjih. Delodajalec mora za uspešno uveljavljanje povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost izkazati, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež in da z zaposlitvijo nezaposlenega delavca, ki živi na problemskem območju, zmanjšuje nezaposlenost. Tožnik ni izkazal, da bo z zaposlitvijo delavcev, ki imata prebivališče v Kopru oziroma Postojni, zmanjšal brezposelnost na problemskem območju, saj ne gre za zaposlitev nezaposlenih delavcev iz problemskega območja. Ni bilo izkazano, da bo z njuno zaposlitvijo zmanjšana brezposelnost na problemskem območju Pokolpja.

19. To pomeni, da tožnik ni izpolnjeval pogojev za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2, ker delavca, za katera je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živita na problemskem območju. Takšna presoja je skladna s stališči Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča, ki jim je sledila tudi praksa tega sodišča.⁶ Sodna praksa glede spornega pravnega vprašanja tako ni več neenotna, kot to zmotno trdi tožnik.

20. Glede na navedeno je izpodbijana odločba pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev je bila sprejeta brez glavne obravnave, ker tista pravno pomembna dejstva, ki so bila podlaga za izdajo obeh upravnih aktov, med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), temveč je sporno le vprašanje pravilne uporabe materialnega prava. Niso namreč sporna dejstva, da ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (Kočevje) in da navedena delavca, za katera uveljavlja povračilo prispevkov delodajalca, živita na območju, ki ne velja za problemsko območje z visoko brezposelnostjo (Koper oziroma Postojna).

22. Sodišče je v obravnavanem postopku, ki se je začel pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1C), odločilo po sodniku posamezniku na podlagi drugega odstavka 25. člena ZUS-1C v zvezi s 13. členom ZUS-1, saj v postopku še ni bil razpisan pripravljalni narok ali prvi narok za glavno obravnavo, zadeva pa ni bila predložena na sejo do uveljavitve ZUS-1C.

    K II. točki izreka:

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

-------------------------------
¹ V skladu s členom 2(1)(4) Uredbe 651/2014/EU je "prikrajšani delavec" vsaka oseba, ki: (a) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve; ali (b) je stara od 15 do 24 let; ali (c) nima dokončane višje srednje stopnje izobrazbe ali poklicne kvalifikacije (mednarodna standardna klasifikacija izobrazbe 3) ali je v obdobju dveh let po zaključku rednega izobraževanja in še ni pridobila prve redne plačane zaposlitve; ali (d) je starejša od 50 let; ali (e) živi sama in ima enega ali več vzdrževanih članov; ali (f) dela v sektorju ali ima poklic v državi članici, kjer je neravnovesje med spoloma vsaj 25 % višje od povprečnega neravnovesja med spoloma v vseh gospodarskih sektorjih v zadevni državi članici, in spada v skupino, ki je zastopana v manjšem številu; ali (g) je član etnične manjšine v državi članici in ki hoče razvijati svoj lingvistični profil, poklicno usposabljanje ali delovne izkušnje, da poveča svoje možnosti dostopa do redne zaposlitve.
² Enako stališče sta sprejeli tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-40/2023 in Vrhovno sodišče v zadevah X Ips 4/2020 in X Ips 125/2020.
³ Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.
⁴ Že omenjeni sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021, iz katerih so povzeta nosilna stališča, ki narekujejo zavrnitev obravnavane tožbe.
⁵ Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z razlago drugega odstavka 28. člena ZRSS-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZRSS-2.
⁶ Glej npr. sodbe I U 1196/2019 z dne 29. 9. 2021, I U 190/2020 z dne 16. 3. 2022, I U 1603/2021 z dne 3. 11. 2023, I U 426/2022 z dne 22. 1. 2024, I U 1714/2020 z dne 28. 12. 2022.