UPRS sodba I U 991/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom tožnici ni priznal lastnosti stranke in s tem pravice do sodelovanja v obnovljenem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja št. 351-1369/2007-5 z dne 18. 7. 2007, s katerim je bila A.A. dovoljena gradnja dveh dvostanovanjskih objektov na tam navedenih zemljiščih v k.o. ...

Iz obrazložitve izhaja, da je bila s pravnomočnim sklepom dovoljena obnova navedenega postopka v obsegu, da se v postopek vključi predlagatelje obnove. Tožnica ni predložila nobenih dokazov, da za sodelovanje v tem postopku izkazuje pravni interes, kar je po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pogoj za sodelovanje v postopku. Poleg tega mora upravni organ „obnovitveni postopek“ voditi po „tedaj veljavnih predpisih“, določbe 54. in 64. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na katere se sklicuje tožnica, pa „takrat“ še niso bile v veljavi. Predmetno gradbeno dovoljenje je bilo občini vročeno, zato je imela, če se z njim ni strinjala, možnost pritožbe.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da tožnica pravni interes za udeležbo v postopku utemeljuje z odškodninsko tožbo, ki jo je družba B. d.o.o. vložila proti njej, izid zadeve pa je odvisen od odločitve v obnovljenem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Glede na določbo 43. člena ZUP lahko pravni interes temelji le na predpisu, v primeru obnovljenega postopka pa so podlaga za odločanje materialni predpisi, ki so veljali v času izdaje prvostopenjske odločbe. V času navedenega gradbenega dovoljenja tožnici ZGO-1 (62. člen) ni dajal podlage za udeležbo v postopku, zato se ne more udeležiti niti obnovljenega postopka. Interes, ki ga zatrjuje, je torej lahko le dejanski interes, ki pa ga v upravnem postopku ni mogoče varovati.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ZGO-1 v času izdaje navedenega gradbenega dovoljenja tožnice sicer res še ni uvrščal med stranke postopka, kar pa ne pomeni, da v obnovljenem postopku ne bi mogla sodelovati kot stranka ali stranska udeleženka. Kot stranka lahko sodeluje na podlagi zdaj veljavnega 62. člena ZGO-1 kot stranska udeleženka pa, ker ima konkreten pravni interes, da se v obnovljenem postopku upoštevajo pravila glede dopustnosti gradnje. Toženka je namreč v postopku, ki je predmet obnove, odločila, da sme investitor graditi, čeprav ni izkazoval, da bi imel zagotovljen dostop do objekta. Na podlagi gradbenega dovoljenja, ki ne bi smelo biti izdano, je investitor zgradil objekte, po tem ko smo mu lastniki parcel, po katerih teče dostopna pot, prepovedali uporabo te poti, pa je zoper tožnico vložil tožbo za plačilo 928.228,19 EUR kot nadomestilo za manjvrednost objektov, ker ti nimajo dostopa. Tožničina odgovornost naj bi temeljila na tem, da je bila dostopna pot sprva kategorizirana kot javna cesta, kasneje pa je bila kategorizacija ukinjena zaradi ugotovitve, da ta cesta poteka po zasebnih zemljiščih. Tožnica ima zato konkreten pravni interes, da se v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja upošteva materialno pravo in sodna praksa, saj investitor odškodninski zahtevek utemeljuje prav s tem, da mu je bila z gradbenim dovoljenjem zagotovljena pot, ukinitev kategorizacije poti pa pomeni škodo dejanje. Obstaja realna nevarnost, da bo tudi v ponovljenem postopku izdana nezakonita odločba v škodo tožnice, ker investitor „grozi z raznimi tožbami, če bo dovoljenje razveljavljeno ali spremenjeno“. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in ji „prizna položaj stranke in stranskega udeleženca“ v obnovljenem postopku za izdaje navedenega gradbenega dovoljenja, poleg tega pa naj toženki naloži plačilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po prvem odstavku 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka poleg stranke tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je v skladu z drugim odstavkom 43. člena ZUP neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati (prim. tudi A. Mužina v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra, Ljubljana 2004, str. 185).

Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, je treba omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011).

Upravna stvar, o kateri se odloča v obravnavanem upravnem postopku, je izdaja gradbenega dovoljenja v obsegu, kot je opredeljen z investitorjevim zahtevkom in sklepom o obnovi postopka. Z izjemo sklicevanja na 62. člen ZGO-1 (kar bo predmet obrazložitve v nadaljevanju) tožnica ne navaja, da bi gradnja, ki je predmet tega dovoljenja, neposredno posegla v katero od njenih pravic, ki jih varujejo materialni predpisi, ki jih je treba uporabiti pri izdaji gradbenega dovoljenja. To pomeni, da neposrednega, na predpisu temelječega razmerja med njenimi pravicami, ki jih želi zavarovati, in upravno stvarjo, ki je predmet obravnavanega upravnega postopka, ni. Povedano drugače: v tem postopku se ne odloča ne o tožničini morebitni odškodninski odgovornosti, ne o zakonitosti njenega ravnanja v zvezi z vzpostavitvijo oziroma ukinitvijo javnega dobra. V tem pogledu tožnica torej ne izkazuje obstoja pravnega interesa, zato ni izpolnjen pogoj iz prej navedenega 43. člena ZUP za priznanje statusa stranskega udeleženca v tem postopku.

Tožnica po presoji sodišča tudi sicer ni izkazala, da bi imela izdaja gradbenega dovoljenja neposreden vpliv na izvrševanje njenih pravic (prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-257/11-16, U-I-45/11-10 z dne 3. 4. 2014). Po tožbenih navedbah je namreč podlaga za odškodninski zahtevek zoper njo trditev, da je obravnavani, že zgrajeni objekt, zaradi nezakonite ukinitve javnega dobra ostal brez dostopa. Te okoliščine pa odločba, izdana v obnovljenem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za ta objekt, ne more v ničemer spremeniti. Vpliv morebitne razveljavitve gradbenega dovoljenja na izvrševanje tožničinih pravic je torej zgolj hipotetičen oziroma posreden, njen interes za izdajo oziroma neizdajo gradbenega dovoljenja pa ima v kontekstu obravnavanega postopka značaj dejanskega in ne pravnega interesa. Sodišče zato ugotavlja, da tožnica tudi s tega vidika ne izkazuje pravnega interesa za sodelovanje v obnovljenem postopku.

Tožnica pa se glede svoje pravice do sodelovanja v postopku posebej sklicuje še na četrti odstavek 62. člena ZGO-1, po katerem je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja. Ta določba je bila v besedilo ZGO-1 vnesena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 126/07 z dne 31. 12. 2007 (v nadaljevanju ZGO-1B), ki je začel veljati s 1. 1. 2008, uporabljati pa se je pričel s 15. 4. 2008.

Pred tem je položaj občine urejala le (še vedno veljavna) določba prvega odstavka 69. člena ZGO-1, po kateri je treba pristojnemu organu občine gradbeno dovoljenje le „poslati“, za razliko od strank v postopku, ki jim je treba to dovoljenje vročiti z vročilnico, v skladu s predpisi o splošnem upravnem postopku. Ta določba občino očitno razlikuje od strank, na kar ne more vplivati način, kako ji je bilo dovoljenje poslano. Povedano drugače: ta določba ne vzpostavlja neposrednega razmerja med občino in predmetom upravnega odločanja, zato zgolj to, da ji je bilo dovoljenje poslano z vročilnico, v odsotnosti nadaljnjih okoliščin ali procesnih dejanj, ki bi vplivala na njen položaj v postopku, še ne pomeni, da ji je bil s tem priznan položaj stranke.

Gradbeno dovoljenje, izdano na podlagi upravnega postopka, ki je predmet obnove, je bilo izdano 18. 7. 2007, iz zaznamka na izvodu tega dovoljenja v upravnem spisu pa izhaja, da je istega dne postalo tudi pravnomočno. Sklep, s katerim je bila dovoljena obnova postopka, je bil izdan 2. 6. 2008. Navedeno pomeni, da je bil postopek za izdajo gradbenega dovoljenja pravnomočno zaključen pred pričetkom veljavnosti in uporabe četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, obnova postopka pa je bila dovoljena v času veljavnosti in uporabe te določbe.

Obnovljeni postopek poteka na podlagi sklepa o dovolitvi obnove, torej na podlagi procesnih določb, ki veljajo ob izdaji tega sklepa. Po drugi strani je po enotnem in ustaljenem stališču teorije in sodne prakse za vsebinsko (meritorno) odločitev v tem postopku treba uporabiti materialno pravo, ki je veljalo v času izdaje prvostopenjske odločbe v postopku, ki je predmet obnove, saj sprememba materialnega predpisa ni razlog za obnovo (prim. npr. sodbo Upravnega sodišča RS I U 1809/2010 in Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, Ljubljana 2006, str. 573). Zato je za uporabo navedene določbe četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 bistvenega pomena, ali jo je treba šteti za materialno ali za procesno.

Ta določba vsekakor vzpostavlja neposredno razmerje med tožnico in upravno stvarjo, ki je predmet obravnavanega postopka. Tako iz zakonske dikcije kot iz obrazložitve predloga ZGO-1B v zakonodajnem postopku (EVA: 2004-2511-0189 z dne 6. 9. 2007) namreč izhaja, da občini omogoča vstop v postopke za izdajo gradbenih dovoljenj na njenem območju, torej na območju, kjer ima interes za urejanje prostora. Pri tem ne gre za odraz normodajnih pristojnosti občine na področju urejanja prostora (npr. drugi odstavek 11. člena Zakona o prostorskem načrtovanju), saj te pristojnosti občini ne dajejo pravice do udeležbe v konkretnih upravnih postopkih.

Navedena določba sicer na prvi pogled občini ne daje nobene materialne pravice, ki bi jo lahko uveljavljala v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, kar bi lahko pomenilo, da ne gre za materialno, temveč za izključno formalno oziroma procesno določbo. Vendar pa je njena vsebina po presoji sodišča kljub temu jasna: občini priznava pravico, da na območju, kjer ima pristojnosti za urejanje prostora, prostorsko ureditev ščiti tudi v konkretnih upravnih postopkih. Drugačna interpretacija bi pripeljala do nesmisla, da bi bila udeležba občine v teh postopkih brez vsakršne vsebine in s tem pomena.

V času izdaje gradbenega dovoljenja v obravnavanem postopku razmerje med tožnico in upravno stvarjo (prim. točko 8 te obrazložitve) ni obstajalo ne na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, ki tedaj še ni veljal, ne na podlagi tedaj veljavnih materialnih predpisov. Naknadna uveljavitev navedene določbe je torej z vidika tožničine možnosti zahtevati položaj stranke pomenila spremembo, ki je tožnici podelila pravico, ki jo lahko uveljavlja v postopku, torej spremembo materialnopravne narave. Sodišče se zato strinja s stališčem toženke, da se tožnica nima pravice udeleževati obnovljenega postopka, ker te pravice ni imela postopku, ki je predmet obnove.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.