UPRS sodba I U 196/2014

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za kulturo 5441-3/2013-226 z dne 23. 12. 2013odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena vloga tožeče stranke, vložena na Tretji javni razpis za sofinanciranje operacij javne kulturne infrastrukture v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj, v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007 do 2013, v okviru razvojne prioritete 3. „Povezovanje naravnih in kulturnih potencialov“ in prednostne usmeritve 3.2. „Mreženje kulturnih potencialov“, objavljen v Uradnem listu RS, št.: 67/2013 popravek 100/2013, za Kulturni turizem in hišo fotografij v Knjižnici … (v nadaljevanju javni razpis). Iz obrazložitve izhaja, da je na razpis prispelo 58 vlog. Ena vloga ni bila dopolnjena s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, zato je strokovna komisija pregledala in ocenila 57 vlog. Na osnovi kvalitete posameznih vlog in razpoložljivih sredstev bo Ministrstvo za kulturo v skladu z razpisnimi pogoji sofinanciralo šest projektov z najvišjo, to je 100 %, stopnjo sofinanciranja, do porabe sredstev. S tem so sredstva v celoti razporejena.

Strokovna komisija ugotovila, da je vloga tožnika pravočasna in izpolnjuje vse pogoje javnega razpisa. Tožnikov projekt je ocenila z merili, objavljenimi v predmetnem javnem razpisu. Prvo merilo - multiplikacijski učinek projekta na razvoj širšega okolja - je razdeljeno na tri segmente. Prvi je vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije. Po tem merilu je bila vloga tožeče stranke ocenjena s 5 točkami z obrazložitvijo, da ne gre za vrhunski projekt, ki bi uvajal nove trende ali vzpodbujal nove dejavnosti na področju kulture, ki še ne obstajajo, ali so slabo razvite. Projekt Kulturni turizem in hiša fotografij v Knjižnici … ima sicer izdelano analizo kulturnih dogodkov in priloženo projekcijo obiskanosti ustanove v prvih petih letih po zaključku investicije, vendar pa tožnik ni predložil izjav treh partnerjev s področja kulture o mreženju. Zato ni mogoče šteti, da gre za povezovanje raznolikih kulturnih dejavnosti v več občinah in širšem geografskem območju na dolgi rok. Iz vloge ni razvidno, da bi projekt tožnika uvajal in omogočil vrhunsko kulturno vsebino, ki bi zapolnjevala manjko na področju (alternativna osnova za dodelitev 15 točk ne glede izjave o mreženju). Zato je šteti, da bo investicija zagotovila le boljše delovne pogoje obstoječim kulturnim dejavnostim. Po drugem segmentu v okviru prvega merila - vpliv projekta na gospodarsko rast, posebej na razvoj turizma in turizmu komplementarnih dejavnosti - je bila vloga tožnika ocenjena z 20 točkami z obrazložitvijo, da projekt neposredno vpliva na razvojno podjetniške iniciative in ima priložene listine o gospodarskem sodelovanju z subjekti, ki jih navaja. Po tretjem segmentu v okviru prvega merila - vpliv projekta na zaposlovanje, ustvarjanje bruto delovnih mest – pa je bila vloga tožnika ocenjena s 15 točkami, ker bodo v okviru projekta odprta štiri nova delovna mesta, od tega vsa štiri v kulturnih dejavnostih. Po drugem merilu - pripravljenost projekta za takojšnji začetek izvedbe - je bila vloga tožeče stranke ocenjena z 20 točkami. Časovni načrt namreč kaže, da bo investicijski projekt zgrajen pet mesecev (april 2015) pred rokom upravičenosti izdatkov projekta (30. 9. 2015). Po tretjem merilu - prispevek projekta/investicije k razvoju kulturne dejavnosti, dostopnosti kulture in zaposljivosti - je bila vloga tožeče stranke ocenjena s 10 točkami, ker bo upravljavec projekta nevladna organizacija. Vloga tožnika je bila ocenjena s skupaj 70 točkami. Ker so bila razpoložljiva sredstva porabljena za projekte, ki so dosegli višje število možnih točk, kot jih je dosegel projekt tožnika, je bila njegova vloga zavrnjena.

Tožnik v tožbi ugovarja, da se obrazložitev izpodbijanega sklepa po posameznih merilih, navedenih v predmetnem javnem razpisu, kakor tudi v razpisni dokumentaciji sestoji zgolj iz zanikanja in navedbe same vsebine merila. Skoraj enako obrazložitev kot tožnik so prejeli tudi drugi subjekti, ki so sodelovali na predmetnem javnem razpisu in jih tožnik v tožbi primeroma navaja. Po mnenju tožnika tožena stranka svoje odločitve ni obrazložila do takšne mere, da bi jo bilo mogoče preizkusiti. S tem v zvezi tožnik navaja sodbe Upravnega sodišča RS I U 1212/2011, I U 638/2010, I U 317/2010. Res je, da so posamezni kriteriji podani bolj opisno kot številčno, vendar bi jih bilo potrebno prav zaradi tega obširneje in povsem konkretno obrazložiti. Sporna je zlasti uporaba merila „Vpliv projekta na razvoj kulture, kot razvojnega dejavnika občine/regije.“ Obrazložitev navedenega merila in tudi izpodbijanega sklepa kot celote ne ustreza standardom obrazloženosti. Sodišču predlaga, da naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožniku pa naj prisodi tudi stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v tožbi ne trdi, da gre za projekt, po katerem bo v sklopu infrastrukture po investiciji izvajal kulturno dejavnost, ki predstavlja novost (novo dejavnost, ki še ne obstaja ali pa je slabo razvita) oziroma, izjemen razvojni potencial, ki bo omogočil izvajanje novih trendov v kulturmni ustvarjalnosti. To pa je bistveno za oceno s 25 točkami pri prvem merilu – vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije. Iz opisa predmetnega projekta izhaja, da gre za notranjo obnovo in revitalizacijo Knjižnice … z namenom povečanja prostorskih pogojev kulturno-umetniške dejavnosti v Sloveniji in za izboljšanje pogojev za dejavnost v podporo evropskemu kulturnemu turizmu in revitalizacija Knjižnice …. Cilj investicije je dokončati obnovo in revitalizacijo navedene knjižnice, da bo lahko zagotovila predstavitev Domoznanskega oddelka in Posebne zbirke ter Hišo fotografij, v sklopu katere bodo gostili številne umetnike, glasbene ustvarjalce in druge avtorje ter privabili nove obiskovalce in turiste. V navedeni vsebini ni nič trendovskega, nič povsem novega v slovenskem prostoru. Takšna dejavnost nima zahtevanih presežkov kulturne ustvarjalnosti ter opisuje trenutno stanje dejavnosti zadevne knjižnice. Zato je strokovna komisija pri ocenjevanju ali tožnik izpolnjuje pogoje za 25 točk pri prvem merilu – vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije odločila, da tožnik tega pogoja ne izpolnjuje. Ker tožnik ni predložil izjav o mreženju, ni mogel prejeti 15 točk. Tako je strokovna komisija v okviru prvega merila – vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije odločila, da projekt tožnika prejme 5 točk. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnik v pripravljalni vlogi navaja, da tožena stranka obrazložitev svoje odločitve podaja šele v odgovoru na tožbo in ne v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, kar pa je prepozno. Tudi iz odgovora na tožbo je razvidno, da tožena stranka kriterije arbitrarno uporablja, kar tožnik podrobneje obrazloži.

Tožba je utemeljena.

Med strankama je v predmetni zadevi sporno, ali je tožena stranka pravilno in zakonito ob pravilni uporabi meril iz predmetnega javnega razpisa in po predpisanem postopku vlogo tožnika zavrnila. Sodišče se strinja z navedbo tožnika, da predmet upravnega spora ne more biti presoja, ali tožnikov projekt izpolnjuje kriterije in koliko točk je pri posameznem merilu dosegel, marveč, ali je tožena stranka vloge ocenila po v naprej določenih kriterijih (predmetnem javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji) in pri tem upoštevala enaka merila za vse prijavitelje ter svojo odločitev tudi ustrezno utemeljila.

Tožeča stranka se je prijavila na predmetni javni razpis (za investicije v javno kulturno infrastrukturo) s projektom Kulturni turizem in hiša fotografij v Knjižnici …. Javni razpis je bil namenjen spodbujanju naložb v javno kulturo infrastrukturo v lasti občin do leta 2015 s sofinanciranjem investicij objektov javne kulturne infrastrukture občin ter odpiranju novih delovnih mest na področju kulturne ustvarjalnosti in storitvenega sektorja. Z javnim razpisom se sledi uresničevanju nacionalnega programa za kulturo 2008 do 2011 na področju razvoja javne kulturne infrastrukture, dostopnosti kulture in zaposljivosti. Namen javnega razpisa je bil tudi vzpodbujanje investicij v podporo izvajanju strateških projektov nacionalnega programa za kulturo 2008 do 2011. Predmet javnega razpisa je bilo sofinanciranje investicij v izgradnjo, obnovo, rekonstrukcijo, celostno revitalizacijo in modernizacijo javne kulturne infrastrukture v lasti občin. Upravičenci do sredstev javnega razpisa pa so bile izključno občine kot lastnice javne kulturne infrastrukture, ki je v skladu z Zakonom o uresničevanju javnega interesa v kulturi določene s sklepom pristojnega organa lokalne skupnosti, in nastopajo kot investitorji.

V postopku javnega razpisa sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, v skladu z določbo 14. člena Ustave RS, da konkurirajo. Za postopek javnega razpisa, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javno-pravno stvar in ne le za odločanje o pravici tožnika, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na javni razpis prijavili, ključnega pomena. Prijaviteljem je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Do različnega obravnavanja enakih pravnih subjektov, torej ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Uspeh na javnem razpisu pa mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v javnem razpisu v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril. Da je navedeno izpolnjeno mora izhajati tudi iz obrazložitve odločitve, ki ima pravno naravo upravnega akta. V predmetni zadevi se namreč v skladu s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) smiselno uporablja upravni postopek. O vlogi tožnika je bilo na podlagi prvega odstavka 226. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna RS odločeno s sklepom kot upravnim aktom, zato mora takšen sklep vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti.

Upravni akt mora na podlagi 214. člena ZUP obsegati navedbo dejanskega stanja in pravne podlage za odločitev. Obrazložitev mora vsebovati dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Če obrazložitev upravnega akta take vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega sklepa. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa bi moralo povsem konkretno izhajati, katera merila so bila upoštevana in katera dejstva so bila pri tem odločilna in kako so ta vplivala na odločitev, kar pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno. Če upravnega akta ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka (2 točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), ki je po tretjem odstavku 27. člena ZUS-1 vedno podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, določenih z ZUP. Povsem utemeljeni so očitki tožnika, da izpodbijani sklep ne vsebuje opisa oziroma konkretne navedbe dejanskega stanja in razlogov, ki so narekovali odločitev tožene stranke. Res je, da je tožena stranka obrazložitev konkretizirala v odgovoru na tožbo, to pa je prepozno, kot pravilno navaja tožnik. Navedbe iz odgovora na tožbo bi namreč morala vsebovati obrazložitev izpodbijanega akta. Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora biti povsem konkretna z navedbo konkretnih razlogov, ki so narekovali sprejeto odločitev. Vsebovati mora ugotovitev dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP).

Izpodbijani sklep glede v zadevi sporne ocene po prvem segmentu prvega merila pavšalno in nekonkretizirano navaja, da ne gre za vrhunski projekt, ki bi uvajal nove trende v kulturni dejavnosti in da iz vloge ni razvidno, da bi uvajal in omogočal vrhunsko kulturno vsebino, kar je alternativna osnova za dodelitev 15 točk, ne glede na izjave o mreženju. Tožena stranka skopo zaključuje, da bo investicija zagotovila le boljše delovne pogoje obstoječim kulturnim dejavnostim, česa drugega pa ne pojasni.

Kršitev postopka je po presoji sodišča storjena tudi s tem, ker ocenjevanje, ki je potekalo dne 20. in 21. 12. 2013, in ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, ni potekalo po postopku, predvidenim s predmetnim javnim razpisom. V skladu s tem postopkom je potekalo le prvo ocenjevanje vlog, kot izhaja iz zapisnika strokovne komisije z dne 12. 12. 2013. Takrat je strokovna komisija, ki jo je imenoval pristojni minister, vloge na javni razpis ocenila po postopku, določenim s predmetnim javnim razpisom. Vloge sta ločeno ocenila dva člana strokovne komisije, v primeru, ko pa sta se oceni razlikovali za 10 točk, je vlogo ocenil še tretji ocenjevalec po izboru komisije. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sicer ne izhaja, na kakšen način je potekalo ocenjevanje vlog. Iz podatkov upravnega spisa pa nesporno izhaja, da se je strokovna komisija ponovno sestala 20. 12. 2013 in opravila nov izbor s tem, ko je ponovno ocenila prvi segment znotraj prvega merila, to je: „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“. To pa pomeni, da ocenjevanje ni potekalo na način, kot je bil določen s predmetnim javnim razpisom, ampak da so vloge hkrati ocenjevali vsi navzoči člani komisije. Razpisna dokumentacija in javni razpis natančno predpisujeta način izbire in merila za ocenjevanje vlog. V predmetnem javnem razpisu je navedeno, da bo postopek vodila strokovna komisija, ki jo imenuje minister za kulturo. Vse pravočasne in popolne vloge bosta ločeno ocenila dva člana strokovne komisije. V primeru, da se bosta oceni razlikovali za 10 točk, bo vlogo ocenil še tretji ocenjevalec po izboru komisije. Ocena se bo oblikovala na osnovi povprečja najbližjih dveh ocen. Tako natančen postopek ocenjevanja prispelih vlog po presoji sodišča je bil predpisan z namenom prispevati k objektivni oceni vlog po posameznih merilih, posebej, ker vlog ni mogoče oceniti (zgolj) s številčnimi kazalniki. Ker postopek ocenjevanja prvega segmenta prvega merila ni potekal v skladu postopkom, določenim s javnim razpisom, je bila s tem storjena tudi kršitev določb postopka iz 4. točke prvega odstavka 237. člena ZUP.

V skladu z predhodno navedenim je izpodbijani sklep nezakonit. Ker so bila v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa kršena relevantna pravila postopka, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1. V ponovnem postopku naj tožena stranka navedene kršitve pravil upravnega postopka odpravi in odločit v zadevi po postopku, predvidenim s predmetnim javnim razpisom. Pri tem mora izdati odločbo, in z aktom, ki bo imel vse sestavine, kot jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora vsebovati obrazložitev in jih določa 214. člen ZUP (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločalo brez glavne obravnave.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka, ki znašajo 285,00 €, ker je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik in je bila zadeva rešena na seji senata. Sodišče je stroške postopka naložilo v plačilo toženi stranki.