UPRS sodba III U 157/2015

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper - Nova Gorica, Inšpekcijska pisarna Ajdovščina (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 06122-384/2014-86 z dne 14. 10. 2014, odločil, da mora tožeča stranka, kot investitor, takoj ustaviti gradnjo pritličnega prizidka dolžine 9,7 m in širine 6,1 m oziroma 7,3 m, stoječega ob zahodni strani stavbe z naslovom ..., to je na parc. št. 724/3, 732/4 in 723/1, vse k.o. ... (točka 1). Prvostopenjski organ je v 2. točki odločbe določil, da mora tožeča stranka do 1. 2. 2015 na svoje stroške odstraniti dele prizidka, ki jih je posebej opisal, v točki 3. pa izrekel prepovedi, sicer določene v 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Določil je tudi, da pritožba ne zadrži izvršitve.

2V obrazložitvi odločbe je prvostopenjski organ uvodoma opisal prizidek k objektu na ..., ki se uporablja kot gostinska soba za strežbo hrane in pijače in zgodovino njegovega nastanka. Ugotovil je, da so na delu zemljišča, kjer je bil sedanji prizidek zgrajen v letu 2010, že prej obstajali različni objekti. Ob izgradnji stavbe pred več kot sto leti je bil del parcele ob stavbi ograjen z visokim ograjnim zidom. Stavba je bila rekonstruirana v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja, za posege pa je Občina takratnemu investitorju A. izdala gradbeno dovoljenje. Verjetno je bil takrat odstranjen visoki ograjni zid, ob zahodni strani stavbe pa zgrajen latnik ter nov kamnit zid višine približno 0,9 m. V letu 1996 je najemnik objekta postala tožeča stranka, ki je v letu 1998 ali 1999 na mestu latnika zgradila prizidek, to je gostinsko sobo tlorisne velikosti 4,6 m x 9,45 m. Deli latnika so bili uporabljeni za konstrukcijo novo nastalega prizidka. Ta prizidek se je uporabljal do septembra 2010, ko je bil odstranjen, na tem mestu pa zgrajen nov, večji prizidek, ki je predmet inšpekcijskega postopka. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je bila za del nosilne konstrukcije uporabljena kovinska konstrukcija latnika in del nizkega ograjnega zidu. Ta zid je bil nadvišan v povprečju za okrog 10 cm, ob jugozahodnem delu prizidka pa zgrajen nov del zidu v obliki črke L, ki se navezuje na nizek ograjni zid. Kovinska fasadna stena z vgrajenimi alu okni in vrati je montirana na kamniti zid, severovzhodna fasada enakih lastnosti pa nameščena do tal. Strešna konstrukcija prizidka je iz jeklenih profilov in navarjena na profile latnika.

3Prvostopenjski organ je ugotovil, da je bila gradnja prizidka v letu 2010 izvedena brez gradbenega dovoljenja, niti takega dovoljenja niso pridobili lastniki zemljišč, na katerih stoji ta objekt, to je lastniki nepremičnin s parc. št. 724/3 (lastnik B.B. do deleža 479/125000 in družbena lastnina v uporabi Občine ... do deleža 12021/12500), parc. št. 732/4 (lastnik Mestna občina ..., v nadaljevanju MO ...) in parc. št. 723/1 (lastnik MO ...), vse k.o. ... Prvostopenjski organ je kot stranke v postopku obravnaval tako tožečo stranko kot tudi oba lastnika zemljišč, slednja dva kot stranki z interesom. Skladno z ugotovitvijo, da za gradnjo prizidka v letu 2010 ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, je prvostopenjski organ odločil, da mora tožeča stranka kot investitor odstraniti vse, kar je bilo zgrajeno v tem času, torej da je dopustno ohraniti le tiste dele objekta, ki so bili zgrajeni že pred tem posegom.

4V postopku je tožeča stranka zatrjevala, da ji je MO... dne 4. 3. 2003 izdala lokacijsko informacijo, v kateri je bil identificiran poseg na parc. št. 732/4 in 724/3 k.o. ... Skladno s takrat veljavno zakonodajo, je imela, kot je navajala tožeča stranka, lokacijska informacija status pravnomočnega dovoljenja za poseg v prostor. Temu mnenju se je smiselno pridružila tudi MO ..., ki je zatrjevala, da je sporni prizidek zimski vrt, ki ga je mogoče uvrstiti med zimske vrtove na večjih terasah, za te pa izdaja gradbenega dovoljenja ni potrebna. Prvostopenjski organ je pridobil tudi dokument MO ..., iz katerega izhaja, da je ta soglašala z zamenjavo strešne kritine objekta prizidka in sanacijo zasteklitve, vsa ta dela pa je pri izvajalcu (C.C., s.p.) naročila in tudi poravnala tožeča stranka.

5Prvostopenjski organ navedbam tožeče stranke, da je gradila po tem, ko je pridobila lokacijsko informacijo, ki ji je dovoljevala poseg v prostor, ni sledil. Ugotovil je, da je v času gradnje prizidka v letu 2010 veljal ZGO-1, ki je določal, da se gradnja novega objekta, njegova rekonstrukcija ali odstranitev lahko začne na podlagi gradbenega dovoljenja, gradnja enostavnega objekta pa tudi brez tega, v kolikor je gradnja skladna s prostorskim aktom. Vrste objektov je v letu 2010 določala Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost. Ta je kot enostavne objekte štela le objekte za lastne potrebe, kar pa za sporni prizidek ne velja. Enako tudi danes, po veljavni Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, prizidka tožeče stranke ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte. Tožeča stranka bi torej morala pridobiti gradbeno dovoljenje, česar pa ni storila, kar je prvostopenjski organ vodilo k izdaji sedaj izpodbijane odločbe.

6Tožeča stranka se z odločitvijo prvostopenjskega organa ni strinjala in je zoper odločbo vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 0612-373-2014-5 z dne 28. 5. 2015 zavrnilo, oziroma jo spremenilo le v toliko, da je izrek prvostopenjske odločbe, ki je tožečo stranko poimenoval kot „investitor“, dopolnilo z njenim nazivom. Iz obrazložitve drugostopenjskega organa izhaja, da je v celoti pritrdil argumentom prvostopenjskega organa in se nanje, skladno z določbo 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v celoti skliceval. Podrobneje se je drugostopenjski organ opredelil le glede lokacijske informacije. Menil je, da lokacijska informacija, skladno z določbo 80. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), vsebuje podatke o namenski rabi prostora ter lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti oziroma predpisi ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju. Namen lokacijske informacije je torej v tem, da se investitor nameravane gradnje seznani z merili in pogoji za gradnjo na določenem prostoru. Lokacijska informacija torej ni odločba, ki bi dovoljevala gradnjo, kot to zmotno meni tožeča stranka in torej z lokacijsko informacijo v danem primeru gradnja ni bila legalizirana.

7Tožeča stranka se s sprejeto odločitvijo ne strinja in jo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov. Tožbo vlaga tudi zaradi kršitve 25. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), torej zaradi kršitve pravice do pravnega sredstva. Tožeča stranka meni, da bi morala biti v postopku udeležena MO..., ki je lastnik, oziroma večinski lastnik nepremičnin, na katerih je postavljen sporni prizidek. Prizidek je s tem v lasti MO... in je bil tudi zgrajeni s sredstvi MO..., saj so se stroški investicije pobotali z najemnino. Tožeča stranka torej prvenstveno trdi, da ne more biti inšpekcijski zavezanec glede odstranitve dela prizidka, saj kot najemnik ne sme posegati v lastnino MO... kot ustavno varovano kategorijo. Z odstranitvijo objekta bi lahko storila kaznivo dejanje poškodovanja tuje stvari po 220. členu Kazenskega zakonika (KZ-1). Na ta dejstva se je tožeča stranka sklicevala že v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa, vendar pa se drugostopenjski organ do teh tožbenih razlogov ni opredelil, kar pomeni, da je bila s tem storjena kršitev 25. člena URS. Tožena stranka se tudi ni opredelila do predlaganih dokazov, to je pogodbe o najemu poslovnega prostora, uporabnega dovoljenja, izvedenskega mnenja in zaslišanja predstavnika MO... glede pobota najemnine in stroškov investicije, kar je bistvena kršitev določb postopka.

8Tožeča stranka meni, da je izrek izpodbijane odločbe nerazumljiv in neizvršljiv, saj se v izpodbijani odločbi navaja, da mora investitor odstraniti streho, razen kovinske konstrukcije latnika in kovinske fasadne stene ter nadvišanega dela kamnitega zidu, česar pa v naravi ni mogoče storiti.

9Drugostopenjski organ je pri razlagi lokacijske informacije izhajal iz pravne podlage, ki je bila veljavna na dan izdaje izpodbijane odločbe, kar pa je nepravilno, saj bi moral izhajati iz zakonodaje, ki je veljala v času njene pridobitve. Po takrat veljavnih določbah ZGO-1 ter Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o pomožnih objektih MO... so bili med pomožne objekte šteti tudi zimski vrtovi. V času, ko je stopil v veljavo sedaj veljavni ZGO-1, je bila lokacijska informacija za legalizacijo zimskega vrta že izdana. Te pritožbene navedbe je drugostopenjski organ napačno preučil in se o njih ni izjasnil. Tožeča stranka ne polemizira s pomenom lokacijske informacije po zakonodaji, ki velja danes, pač pa izključno po zakonodaji, ki je veljala v času njene izdaje dne 2. 4. 2003. Dne 25. 10. 2004 je MO ... kot investitor tudi pridobil uporabno dovoljenje in zato ne drži navedba tožene stranke, da za poseg v prostor ni bilo pridobljeno ustrezno dovoljenje. Prav tako je MO ... dne 6. 5. 1999 pridobila kulturnovarstveno soglasje pri Medobčinskem zavodu za varstvo naravne in kulturne dediščine. Tožena stranka se do tega ni opredelila, pač pa le navedla, da tožeča stranka za gradnjo nima dovoljenja, kar pomeni, da odločbe ni mogoče preizkusiti.

10Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno pa, da jo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

11Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

12Tožba ni utemeljena.

13Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ sta v obrazložitvah svojih odločb navedla utemeljene razloge za svojo odločitev in jih argumentirala. Sodišče zato v celoti sledi njunima obrazložitvama (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi z navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

14Tožeča stranka trdi, da se drugostopenjski organ ni izjasnil o njenih pritožbenih navedbah in dokaznih predlogih, s čimer naj bi bilo poseženo v njegovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena URS. Sodišče s tako trditvijo ne soglaša. Drugostopenjski organ je v odločbi navedel, da se, da bi se izognil ponavljanju, sklicuje na razloge prvostopenjske odločbe. Po določbi 254. člena ZUP se namreč lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz odločbe organa prve stopnje, v kolikor oceni, da je prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi. V obravnavanem primeru je drugostopenjski organ izkoristil to zakonsko dopustno možnost, saj je očitno ocenil, da so vsi razlogi glede pritožbenih navedb tožeče stranke pojasnjeni že v prvostopenjski odločbi. S tem soglaša tudi sodišče, saj je tožeča stranka enake razloge in dokazne predloge, kot jih je navajala v pritožbi, navajala tudi v izjavi in do teh se je prvostopenjski organ opredelil. To pa, po mnenju sodišča pomeni, da v postopku tožeči stranki ni bila kršena pravica do pravnega sredstva in tudi niso bila kršena pravila postopka.

15Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, kdo je lastnik nepremičnin, na katerih je postavljen prizidek, prav tako tudi ni sporno, kakšni posegi so bili na prizidku izvedeni v letu 2010, kaj ta prizidek obsega, kakšna je njegova velikost in za kakšno dejavnost je namenjen, kot tudi ne, da je prizidek postavila tožeča stranka, sicer najemnik lokala, ki je za izvedena dela izvajalcem poravnala račune. Nesporno je tudi, da je tožeča stranka dne 13. 6. 2012 z MO ... sklenila Aneks št. 3 k Pogodbi o najemu poslovnega prostora. V aneksu sta pogodbeni stranki ugotovili obseg del, ki so bila opravljena tako v lokalu kot tudi na prizidku, nadalje ugotovili obseg vrednosti investicije in tudi določili, da se ta vrednost pobota tako z odprtimi terjatvami MO ... do tožeče stranke, kot tudi z novo nastalimi terjatvami iz naslova najemnega razmerja. V aneksu je bilo posebej določeno, da je tožeča stranka sredstva v poslovni prostor vložila zaradi lastne tržne usmerjenosti.

16Nobenega dvoma torej ni, da je lastnik, oziroma večinski lastnik nepremičnin, na katerih je lociran sporni prizidek, MO ... S tem tudi ni dvoma, da je, skladno s pravili Stvarnopravnega zakonika (SPZ), na katere se sklicuje tožeča stranka, MO... lastnik, oziroma večinski lastnik tega prizidka. Nikakor pa ni mogoče slediti tožeči stranki, ko navaja, da je MO... investitor prizidka, in sicer zato, ker je prišlo do pobota najemnin z izvršenimi investicijami. Investitor je namreč pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja (točka 4.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V obravnavanem primeru je to tožeča stranka, saj je naročila graditev objekta zaradi opravljanja dejavnosti in izvedena dela tudi plačala, MO ... pa z izgradnjo prizidka soglašala in izvajala strokovni nadzor. Ni res, da MO ... ni bila pritegnjena v postopek, saj jo je tožena stranka štela za stranko z interesom, prav tako sta ji bili vročeni tako odločba prvostopenjskega kot tudi drugostopenjskega organa. Vse to kaže, da je bila investitorica spornega prizidka tožeča stranka. Aneks k pogodbi je tožeča stranka z MO ... sklenila dve leti po izvedenih delih, njegova vsebina pa kaže, da sta s tem pogodbeni stranki le uredili medsebojna razmerja, glede na to, da je sporni prizidek lociran na zemljišču, ki je v lasti, oziroma večinski lasti MO ...

17Na podlagi teh ugotovitev sodišče meni, da je bil pravilen in tudi utemeljen zaključek tožene stranke, da inšpekcijska zavezanka po izpodbijani odločbi tožeča stranka kot investitor. Tak zaključek potrjujejo tudi določbe ZGO-1. Iz 152. člena ZGO-1 sicer ne izhaja določno, kdo je inšpekcijski zavezanec. To pa je mogoče razložiti ob uporabi prvega odstavka 157. člena tega zakona, ki je uvrščen v peti del zakona „Inšpekcijsko nadzorstvo“, v poglavje „3. Druge sankcije“ in ureja druge sankcije v primeru nedovoljenih gradenj (obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora). Po tej določbi je zavezanec za plačilo nadomestila za poseg v prostor investitor, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt. To, po mnenju sodišča, kaže, da je inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje primarno investitor. Tak zaključek je mogoče povzeti tudi iz namena inšpekcijskih ukrepov, saj je njihov smisel v tem, da se izrečejo tistemu, ki nezakonitost zagreši in to zato, da jo tudi odpravi. Podlaga na za odstranitev nelegalnega dela objekta, kot to zahteva tožena stranka, je dokončna upravna odločba. To pomeni, da ravnanja zavezanca, ki objekt odstrani na podlagi tega pravnega naslova, ne gre šteti za kaznivo dejanje, kot to navaja tožeča stranka, saj je z dokončno upravno odločbo izključena nezakonitost zahtevanega ravnanja. Z drugimi besedami, če bo tožnik ravnal po odločbi inšpektorja, s tem ne bo protipravno posegel v lastninsko pravico MO ..., pač pa le ravnal po dokončni upravni odločbi. Tako stališče je do tega vprašanja že zavzela tudi sodna praksa (na primer v sodbi, opr. št. I U 1891/2014 z dne 5. 3. 2015).

18Tožeča stranka tudi trdi, da je izrek izpodbijane odločbe nerazumljiv in neizvršljiv. Sodišče s tem ne soglaša. V izreku odločbe je navedeno, da mora tožnik takoj ustaviti gradnjo prizidka, nato pa navedeno, da mora na svoje stroške in do določenega datuma odstraniti dele prizidka, ki so posebej precizirani in to tako, da vzpostavi prvotno stanje, torej stanje, kot je obstajalo pred posegom v letu 2010. V nadaljevanju izreka je tožena stranka tožeči stranki izrekla prepovedi, ki jih določba 158. člen ZGO-1. Sodišče zato meni, da je iz izreka razvidno, kaj mora storiti tožeča stranka. Kako bo to uresničila, pa ni vprašanje, ki bi vplivalo na jasnost izreka ali njegovo izvršljivost.

19Zadnji tožbeni razlog tožeče stranke se nanaša na pomen lokacijske informacije, za katero trdi, da je legalizirala posege na prizidku, meni pa tudi, da je drugostopenjski organ pri razlagi izhajal iz sedanjega pomena lokacijske informacije in ne njenega pomena v času, ko je bila izdana. Sodišče s tem ne soglaša, enako stališče je bilo tudi že zavzeto v dosedanji sodni praksi (na primer v sodbah opr. št. I U 768/2010 z dne 7. 4. 2011, opr. št. I U 1392/2013 z dne 30. 1. 2014). Po določbi petega odstavka 80. člena ZUreP-1 (ta zakon je veljal tudi že v času izdaje predmetne lokacijske informacije in na ta zakon se opira razlaga odločitve drugostopenjskega organa) ima namreč lokacijska informacija značaj potrdila iz uradne evidence. To pomeni, da lokacijska informacija nima značaja odločbe in s tem ni podlaga za poseg v prostor. Lokacijska informacija je torej vir informacij za investitorje o prostorskih aktih, ki veljajo na območju parcele, na kateri se namerava graditi, nadalje o namenski rabi prostora, o območjih varovanj in omejitev, o vrstah dopustnih dejavnosti, vrstah dopustnih gradenj in drugih del ter o vrstah dopustnih objektov, glede na namen, o prostorskih ukrepih ter glede sprememb in dopolnitev oziroma glede priprave novih prostorskih aktov na območju nepremičnine. Da je temu tako, kaže prav lokacijska informacija, na katero se sklicuje tožeča stranka, saj določa pogoje za legalizacijo začasnega zimskega vrta, to je identificira nameravani poseg, določa predpise, ki jih mora tožeča stranka upoštevati ob gradnji, določa kateri posegi so dopustni in napotuje na določila Odloka o pomožnih objektih MO ..., s tem, da objekt opredeljuje kot zimski vrt po večjih terasah po enotnem projektu za celotno zgradbo ter določa soglasja, ki jih mora ob tem pridobiti. Ni res, da bi tožeča stranka za prizidek pridobila uporabno dovoljenje, saj je bilo to dne 25. 10. 2014 izdano le za tisti del lokala, ki je znotraj samega objekta na ..., s točno določeno parc. št. 724/2 k.o. ... in torej ne za prizidek. V kulturnovarstvenem soglasju z dne 21. 5. 1998, na katerega se tožeča stranka prav tako sklicuje, pa so bili postavljeni pogoji glede nadkritja pergole (latnika), dne 6. 5. 1999 pa glede zasteklitve zimskega vrta in ravnanja s to zasteklitvijo. Kulturnovarstveno soglasje torej ni bilo del dokumentacije za legalizacijo objekta, pač pa le pridobitev informacije o tem, kaj mora biti pri gradnji spoštovano.

20Ugotovitev, da lokacijska informacija ni podlaga za poseg v prostor, kot je utemeljeno pojasnjeno v izpodbijani odločbi, vodi do zaključka, da je treba pogoje za poseg tožeče stranke na prizidku objekta lokala ugotavljati po pogojih v času pričetka gradnje, torej glede na pogoje v letu 2010 in ne po času pridobitve lokacijske informacije. Takrat veljavne določbe ZGO-1 so, kot je pravilno ugotovila tožena stranka, določale, da se gradnja novega objekta, njegova rekonstrukcija in odstranitev lahko začne na podlagi gradbenega dovoljenja (3. člen ZGO-1). Gradnja enostavnega objekta se lahko začne tudi brez gradbenega dovoljenja, enostavni objekti pa se ne smejo postaviti v nasprotju s prostorskimi akti (3.a člen ZGO-1). Vrste objektov, torej določitev pogojev za enostavne objekte, za gradnjo katerih gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, je v letu 2010 določala Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/2008, 99/2008, 18/2013, v nadaljevanju Uredba). V 1. členu te Uredbe je bilo določeno, da se objekti ločijo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte. Za slednje je Uredba določala tudi njihovo največjo velikost, način gradnje in rabe ter druge pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se objekt lahko šteje za enostavni objekt. Enostavni objekti so bili urejeni od 12. do 20. člena Uredbe, vendar pa med njimi ni zimskih vrtov, torej prizidka, kot ga je postavila tožeča stranka. Še najbližje temu je pojem odprtega sezonskega gostinskega vrta kot začasnega objekta (točka a) prvega odstavka 17. člena Uredbe), to je posebej urejenega zemljišča kot dela gostinskega obrata, če je tlorisna površina zemljišča največ 50 m2 in višina najvišje točke največ 4 m, merjeno od najnižje točke objekta. Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi utemeljeno ugotovil, da že zaradi dimenzij spornega prizidka ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte. To pa vodi do zaključka, da bi tožeča stranka za postavitev prizidka potrebovala gradbeno dovoljenje, ki pa ga, kot ni sporno, ni pridobila. Na podlagi te ugotovitve je torej tožena stranka, skladno z določbo 152. člena ZGO-1, utemeljeno izdala izpodbijano odločbo, s katero od tožeče stranke zahteva, da gradnjo, ki je nelegalna, ustavi, že zgrajeni del prizidka pa odstrani.

21Skladno z vsem navedenim je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

22Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.