UPRS sodba in sklep U 2204/2006

Tožba se zavrne.

Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

:

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku (roj. v kraju Ž) omejila gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni, do pravnomočno končanega azilnega postopka, vendar najdalj za tri mesece, in sicer do dne 13. 9. 2006 od 10.50 ure do dne 13. 12. 2006 do 10.50 ure. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je tožnik dne 13. 9. 2006 vložil prošnjo za priznanje azila. Sklicuje se na določilo 5. odstavka 29. člena Zakona o azilu (ZAzil) in pravi, da tožnik ob podaji prošnje in tudi kasneje ni predložil dokumenta, s katerim je istovetnost možno ugotavljati niti ni na drug verodostojen način utemeljil svoje identitete. Zato je izpolnjen zakonski pogoj iz 1. odstavka 27. člena ZAzil. Tožena stranka meni, da lahko pristojni organ po prostem preudarku odloči o omejitvi gibanja prosilcev za azil. Glede na to, da zakonska določba ni kogentne narave, je tožena stranka uporabila pooblastilo in odločila po prostem preudarku. Sklicuje se na določilo 75. člena Zakona o tujcih, po katerem tujec dokazuje svojo istovetnost s tujo potno listino, osebno izkaznico ali drugo ustrezno listino, ki je v državi tujca predpisana in s katero lahko dokazuje istovetnost, s potno listino za tujca, z osebno izkaznico za tujca, z maloobmejno izkaznico ali z drugo javno listino, ki jo je izdal državni organ, v kateri je fotografija, na podlagi katere je mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Glede na navedeno pristojni organ meni, da je istovetnost prosilca za azil nesporno ugotovljena, ko prosilec za azil predloži uradni dokument. V tem primeru pristojni organ ugotavlja le pristnost tega dokumenta. V primeru, da istovetnost ni ugotovljena na podlagi ustreznih dokumentov, je pristojni organ v skladu s prvo alineo drugega odstavka 29. člena ZAzil dolžan ugotavljati istovetnost z zaslišanjem in v nadaljevanju oceniti verodostojnost podanih izjav. V času do zaslišanja in ocene verodostojnosti je prosilcu gibanje omejeno. Tožena stranka še pravi, da bi bilo nepravilno izdati izkaznico prosilcu za azil, pri katerem identiteta ni nesporno ugotovljena, saj z vložitvijo prošnje za azil, tujec dobi poseben status prosilca za azil in s tem vse pravice (43. člen ZAzil), ki mu glede na ta status pripadajo. Z izdajo izkaznice prosilca za azil je gibanje prosilca za azil v Republiki Sloveniji legalizirano. Tožena stranka pravi, da je ena izmed pomembnih pravic prosilca za azil v skladu s prvo alineo prvega odstavka 43. člena ZAzil tudi pravica do prebivanja v Republiki Sloveniji dokler postopek ni pravnomočno končan. Za izvršitev te pravice se prosilcu za azil v skladu s prvim odstavkom 57. člena ZAzil izda izkaznica prosilca za azil, ki velja kot dokument za ugotavljanje istovetnosti in kot dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji. Ker je to identifikacijski dokument prosilca za azil, mora biti identiteta nesporno ugotovljena. Z izkaznico prosilca za azil pa prosilec lahko uveljavlja tudi ostale pravice in 43. člena ZAzil. Tožena stranka zato ocenjuje, da prosilcu za azil ne more biti izdana izkaznica prosilca za azil, ki je hkrati dokument za izkazovanje istovetnosti, in dovoljenja za začasno prebivanje, dokler njegova istovetnost in ugotovljena. V obrazložitvi izpodbijane odločbe pa tožena stranka tudi pravi, da iz dokumentacije upravne zadeve (depeša z dne 23. 8. 2006) in odločbe z dne .... ter dopisa Centra za tujce Postojna z dne 5. 89. 2006, dopisa Centra za tujce Postojna šifra x z dne 8. 9. 2006, dopisa Odvetniške družbe O. z dne 12. 9. 2006 izhaja, da je bil prosilec dne 22. 8. 2006 ob 18.30 uri prijet v kraju Z s strani policistov PP U. V policijskem postopku je bilo ugotovljeno, da je prosilec dne 21. 8. 2006 ilegalno prestopil državno mejo med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Do prijetja policistov PP U se je prosilec zadrževal v Republiki Sloveniji, pot pa je nameraval nadaljevati v smeri držav Evropske unije. Zaradi nezakonitega vstopa v RS je bil dne 23. 8. 2006 nastanjen v Centru za tujce v Postojni, kjer je dne 30. 8. 2006, po 7 dneh bivanja, napisal izjavo, iz katere je razvidno, da želi v Republiki Sloveniji zaprositi za azil. Na tej podlagi so po mnenju tožene stranke podani zadostni razlogi za omejitev gibanja na podlagi prve in tretje alineje prvega odstavka 27. člena ZAzil v povezavi s peto alinejo prvega odstavka 36. člena ZAzil.

V tožbi tožnik pravi, da zakonsko besedilo 27. člena ZAzil ne pomeni, da organ odloča po prostem preudarku. Sklep o omejitvi gibanja pomeni poseg upravnega organa v svobodo gibanja, ki je človekova pravica po 32. členu Ustave RS. Tožnik meni, da je treba zakonske določbe ZAzil razlagati restriktivno in v duhu ustavno zajamčenih pravic oziroma svoboščin. V tem smislu je stališče upravnega organa nevzdržno, pravilna in ustavno skladna razlaga 27. člena ZAzil pa je tista, po kateri sme upravni organ prosilcu za azil gibanje omejiti zgolj v primeru, ko so za to podani zakonski razlogi. Tožnik meni, da iz izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati, na podlagi katerih dejstev je upravni organ ugotovil, da sta razloga za omejitev gibanja podana. Obrazložitev izpodbijanega sklepa vsebuje le povzetek poteka dogodkov, kot ga ugotavlja upravni organ. Izpodbijani sklep je v tem delu po oceni tožnika nezadostno obrazložen in arbitraren. Tožnik zato meni, da izpodbijani sklep nima vsebinsko polne obrazložitve, kar pomeni kršitev ustavno zajamčene pravice do poštenega sojenja, ki jo vsakomur jamči Ustava RS v 22. in 23. členu. Upravni organ je tožniku omejil gibanje zato, ker nima veljavnega osebnega dokumenta, kar pa ni zakonski razlog. Po ZAzil je prosilcu za azil gibanje mogoče omejiti zaradi ugotavljanja istovetnosti, ne pa zato, ker nima osebnih dokumentov. Tožnik je nelegalno prišel v Slovenijo iz Palestine, ki ni mednarodno priznana država. Tožnik je zato oseba brez državljanstva. Splošno znano dejstvo je, da Izrael palestinska ozemlja ograjuje z zidom in da prost prehod ljudi ni mogoč. Glede na okoliščine tožnik nedvomno ni mogel v Slovenijo priti s svojim potnim listom in na legalen način. Glede na to, da je moral iz domačega kraja pobegniti, ker bi ga drugače prisilno rekrutirali med borce za svobodo, pa je tudi logično, da je pot opravil nelegalno in zato brez dokumentov. Tožnik je sicer tudi izpovedal, da dokumentov nikoli ni imel. Upravni organ navedenih dejstev pri odločanju sploh ni upošteval, kar pomeni kršitev temeljnega načela kontradiktornosti postopka. Upravni organ identitete tožnika na drug način ni ugotavljal, čeprav bi jo lahko - na primer z zaslišanjem so-prosilca za azil, s katerim je tožnik skupaj prebegnil v Slovenijo, B.B., ki prav tako začasno biva v postojnskem centru za tujce. Nadalje je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da se je upravni organ v konkretnem primeru odločil za strožji ukrep, za omejitev gibanja zgolj na prostore postojnskega centra za tujce, kjer velja režim, podoben priporniškemu. Svoje odločitve ni obrazložil, pa bi jo glede na to, da gre za omejitev osnovne človekove pravice do svobode gibanja, po oceni tožnika moral. V tem delu je sklep neobrazložen in zato nezakonit. Predlaga, da sodišče sklep odpravi in naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 206/2006 z dne 15. 2. 2006, kar naj bi bila po mnenju tožene stranke izoblikovana sodna praksa, da je istovetnost prosilca za azil mogoče nesporno ugotoviti le na podlagi uradnega dokumenta s sliko. Poleg tega tožena stranka spodbija navedbe tožnika, da razlog za zavajanje postopka iz odločbe ni razviden, saj je tožena stranka navedla v odločbi, da je tožnik za azil zaprosil po 7 dneh bivanja v centru za tujce in se je sklicevala na 5. alinejo 36. člena ZAzil. Pravi, da ZAzil nikjer ne določa strožjih oziroma milejših ukrepov omejitve gibanja.

Zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavil.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba ni utemeljena.

Sodišče lahko sledi utemeljitvi tožene stranke v tistem delu izpodbijanega akta, v katerem tožena stranka podlago za omejitev gibanja opira na določilo 5. točke 36. člena ZAzil. Za omejitev gibanja namreč zadošča obstoj suma zavajanja azilnega postopka (3. alineja 1. odstavka 27. člena ZAzil) in sodišče je na podlagi zaslišanja tožnika ugotovilo, da je ta pogoj v konkretnem primeru izpolnjen. Skladno z določilom 2. odstavka 67. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, v zvezi z določilom 6. odstavka 39. člena ZAzil) sodišču zato ni treba ponavljati razlogov, ki jih je navedla že tožena stranka. Tem razlogom sodišče zgolj dodaja, da je tožnik po izpovedbi na zaslišanju domovino zapustil zato, da bi prišel v Evropo, kjer bi lahko mirno živel. Niti ko ga je prijela policija ni izrazil namere zaprositi za azil, ampak je to storil šele po 7 dneh bivanja v centru za tujce, ko mu je za to možnost povedal nekdo, ki je bil v centru zaprt. Iz teh dejstev dovolj prepričljivo izhaja, da je z izraženo namero prositi za azil skušal preprečiti prisilno odstranitev iz Slovenije. Sodišče je takšno oceno napravilo tudi ob upoštevanju primerljivih primerov v dosedanji upravno-sodni praksi. Vrhovno sodišče RS je namreč že štelo, da gre za zavajanje azilnega postopka, če je prosilec za azil izrazil namero zaprositi za azil po 3 dneh bivanja v centru za tujce, potem, ko je bil tožnik vrnjen v Slovenijo iz druge države članice EU (I Up 1043/06 z dne 12. 7. 2006), po 4 dneh bivanja v centru za tujce (I Up 1052/06 z dne 12. 7. 2006 in I Up 1142/006 z dne 27. 7. 2006), po 5 dneh bivanja v centru za tujce (I Up 972/06 z dne 6. 7. 2006), po 7 dneh bivanja v centru za tujce (I Up 407/06 z dne 22. 3. 2006) in v vseh teh primerih je sodišče ugotovilo obstoj pogoja iz 5. točke 36. člena ZAzil. Kar pa zadeva presojo zakonitosti odločitve o omejitvi gibanja po prostem preudarku, sodišče utemeljitev odločitve, da s tega vidika izpodbijani akt ni nezakonit, podaja ob koncu obrazložitve sodbe.

Sodišče pa ne sprejema argumentacije tožene stranke, da je v konkretnem primeru podlaga za omejitev gibanja tožnika tudi določilo 1. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil v zvezi z določilom 43. člena ZAzil, ker je takšna razlaga ZAzil pravno nepravilna. Ker je to pravno stališče tožene stranke pomembno za tovrstne spore, sodišče v nadaljevanju utemeljuje, zakaj je omenjeno stališče tožene stranke pravno nepravilno.

Sodišče je že v sodbi v zadevi U 1191/2006 z dne 19. 5. 2006, glede na ostale predhodne tovrstne primere (na primer U 1097/2006 z dne 9. 5. 2006), podalo še bolj obširno razlago, zakaj materialno-pravno povezovanje omejitve gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca za azil s pravicami iz 43. člena ZAzil ni pravilno. Tudi v zadevi U 1191/2006 je sodišče tožbo zavrnilo, zaradi tega, ker odločba z dne 9. 5. 2006 ni temeljila samo na določbi 1. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil, ampak tudi na določbi 3. alineje 27. člena v povezavi z drugo (in peto) alinejo 36. člena ZAzil, ki pa jo je v omenjenem primeru in tudi v obravnavanem upravnem sporu tožena stranka pravilno uporabila. Sodba sodišča v zadevi U 1191/2006 postala pravnomočna, ker se tožeča stranka ni pritožila. Zato se sodišče v tej zadevi v nadaljevanju obrazložitve pravnega razloga za nezakonitost izpodbijanega akta sklicuje na argumentacijo sodišča v zadevi U 1191/2006 in jo v tej sodbi še dopolnjuje glede na dva nova argumenta tožene stranke.

Ni pravilno materialno-pravno stališče tožene stranke, da je omejitev gibanja potrebna zaradi tega, ker šele z izkaznico prosilca za azil, ki velja kot dokument o istovetnosti po določilu 57. člena ZAzil, prosilec lahko uveljavlja tudi ostale pravice iz določila 43. člena ZAzil. Takšno stališče ni pravilno zaradi tega, ker zakonodajalec ni kot podlago za ukrep omejitve gibanja določil uveljavljanje pravic prosilca za azil iz 43. člena ZAzil. To tudi ne izhaja iz Direktive Sveta EU št. 2003/9/EC z dne 27 1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (O J L 031, 6. 2. 2003) niti iz sodb Vrhovnega sodišča RS, ki jih tožena stranka (nepravilno) uporabila (v zadevi U 1191/2006) v pojasnitev izpodbijane odločbe v odgovoru na tožbo.

Direktiva št. 2003/9/EC, katere rok za transpozicijo v nacionalni pravni red je iztekel dne 6. 2. 2005, razlikuje med posegom v osebno svobodo (detention) (2. odstavek 6. člena) in omejitvijo svobode gibanja (freedom of movement) (7. člen). Po določilu 7. člena Direktive št. 2003/9/EC omejitev gibanja lahko pomeni določitev možnosti svobodnega gibanja prosilcem za azil na teritoriju države članice ali določitev možnosti gibanja znotraj določenega področja (1. odstavek 7. člena); lahko pomeni določitev kraja bivanja za prosilca za azil (2. odstavek 7. člena); kadar pa je to nujno, na primer zaradi pravnih razlogov ali razlogov javnega reda, pa lahko država članica določi prosilcu za azil določen prostor (particular place) v skladu z nacionalno zakonodajo (3. odstavek 7. člena). Ali gre v posamičnem azilnem primeru za omejitev osebne svobode (19. člen Ustave) ali za omejitev svobode gibanja (1. in 2. odstavek 32. člena Ustave), je v prvi vrsti odvisno od dejanskih okoliščin, ki se presojajo tudi glede na primerljive okoliščine odvzema prostosti v (pred)kazenskem postopku. V tovrstnih zadevah sodišče šteje, da gre za poseg v ustavno pravico (iz 32. ali iz 19. člena Ustave) tudi zaradi tega, ker je Ustavno sodišče za postopek ugotavljanja identitete po splošnem pooblastilu iz določila 1. odstavka 35. člena Zakona o policiji, ki lahko pomeni tudi začasno privedbo v policijske prostore, štelo, da gre za poseg v pravico do nedotakljivosti zasebnosti iz 35. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-152/03 z dne 23. 3. 2006). V obeh primerih, bodisi, da gre v takih primerih za poseg v pravico iz 32. člena ali pa za poseg v pravico iz 19. člena, je potrebno, da je omejitev predpisana z zakonom (prvi kriterij v okviru načela sorazmernosti, 3. odstavek 15. člena Ustave). Ta omejitev ustavne pravice - zaradi uresničevanja pravic iz 43. člena ZAzil - pa ni predpisana v ZAzil, ker zakonodajalec ni določil, da pristojni organ lahko omeji svobodo gibanja, da bi prosilec za azil lahko uveljavljal pravice iz 43. člena ZAzil. Določilo 1. odstavka 43. člena ZAzil namreč pravi, da imajo prosilci za azil pravice, ki so naštete v alinejah 1. odstavka 43. člena ZAzil. Izdana izkaznica prosilca za azil pa ni pogoj za uveljavljanje pravic iz 43. člena ZAzil, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijanega akta. Zato tožena stranka tožniku ne sme omejiti gibanja ali osebne svobode tudi zaradi tega, da bo tožnik lahko uveljavljal pravice iz 43. člena ZAzil, saj omejitev ustavne pravice zaradi uveljavljanja pravic iz 43. člena ZAzil ni predpisana z zakonom. In če ta omejitev oziroma način uresničevanja pravice ni predpisan z zakonom, ker gre za iztožljive zakonske pravice, potem te omejitve oziroma načina uresničevanja pravice ne more izpeljati organ izvršilne veje oblasti z sistematično razlago določil ZAzil in Zakona o tujcih (ZTuj). Takšne način razlaganja in uporabe zakona je neskladen ne samo z določilom 3. odstavka 15. člena Ustave, ampak tudi z načelom pravne države in pravne varnosti predvidljivosti (2. člen Ustave), vezanosti uprave na zakon (načelo legalitete, 2. odstavek 120. člena Ustave in 4. odstavek 153. člena Ustave).

Ko gre za vprašanje dopustnosti omejitve temeljne človekove pravice do osebne svobode ali svobode gibanja, pa ni zahteva v okviru načela sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave v zvezi z 2. odstavkom 19. člena ali 2. odstavkom 32. člena Ustave), pravne države in legalitete samo v tem, da mora biti omejitev določena v zakonu, ampak mora biti ta omejitev po stališčih Evropskega sodišča za človekove pravice tudi jasno in povsem določno opredeljena v zakonu, zato da ne prihaja do arbitrarnega omejevanja te pravice (pravnomočna sodba Upravnega sodišča v zadevi U 335/98 z dne 14. 12. 2000). Določilo 2. odstavka 19. člena Ustave pravi, da "se nikomur ne sme vzeti prostost, razen v primerih in po postopku, ki ga določa zakon"; določilo 2. odstavka 32. člena Ustave pa pravi, da "se ta pravica sme omejiti z zakonom, vendar samo, če je to potrebno, da bi se /…/ zavaroval javni red /…/". Ker omejitev omenjene ustavne pravice zaradi uresničevanja pravic iz 43. člena ZAzil ni določno predpisana v ZAzil, je ne more pravno-veljavno ustvariti upravni organ s svojo interpretacijo.

Izkaznica iz 57. člena ZAzil ima pomen v tem smislu, da velja kot dokument o istovetnosti in kot dovoljenje za začasno prebivanje, ni pa pogoj za uveljavljanje pravic iz 43. člena ZAzil. Kar zadeva pravico iz 1. alineje 1. odstavka 43. člena ZAzil, s tem ko oseba postane prosilec za azil, ima pravico prebivanja v Sloveniji, dovoljenje za začasno prebivanje pa pridobi z izkaznico prosilca za azil iz 57. člena ZAzil. Z vidika Direktive št. 2003/9/EC ima tožena stranka sicer prav, da lahko izključi uporabo določila 1. odstavka 6. člena Direktive št. 2003/9/EC za tistega, ki mu je odvzeta prostost - ne pa za tistega, ki mu je poseženo v pravico do svobode gibanja. Določilo 1. odstavka 6. člena Direktive št. 2003/9/EC namreč nalaga državi članici obveznost, da v roku 3 dni od vložitve prošnje za azil, prosilcu za azil izda dokument na njegovo oziroma njeno ime, ki potrjuje status prosilca/prosilke za azil ali izkazuje dovoljenje, da ostane ne teritoriju države med tem, ko je njegova/njena prošnja za azil v reševanju. Določilo 3. odstavka 6. člena pa pravi, da država lahko izključi uporabo določila 1. odstavka, če je prosilcu odvzeta prostost (detention), ne določa pa obveznosti, da mu v takem primeru izda drug ekvivalenten dokaz, ampak pravi le, da ga »lahko« izda (may provide). Določilo 3. odstavka istega člena pravi, da ni nujno, da dokument iz 1. odstavka tega člena potrjuje identiteto prosilca za azil. Slovenski zakonodajalec se je odločil in to je potrdila tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča v sodbah, na katere se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo v zadevi U 1191/2006, da izkaznica prosilca za azil pomeni (uradno) potrdilo o istovetnosti prosilca za azil. To ni v nasprotju z Direktivo št. 2003/9/EC, ker Direktiva št. 2003/9/EC ne zahteva, da dokument iz 6. člena ne sme pomeniti (uradnega) potrdila o istovetnosti prosilca za azil. Vendar pa Direktiva št. 2003/9/EC ne določa, da pravice prosilcu za azil pripadajo šele po tem, ko mu je izdan dokument iz 1. odstavka 6. člena Direktive št. 2003/9/EC, kar ustreza v nacionalni zakonodaji dokumentu iz 57. člena ZAzil. To pomeni, da je v tem delu argumentacija tožene stranke v nasprotju z določili 13. in 15. člena Direktive št. 2003/9/EC, ki določata pravico do materialnih pogojev za sprejem prosilca za azil (v obliki storitev, finančne pomoči, vavčerja ali kombinacije teh oblik) in pravico do zdravstvenega varstva. To sta pravici, ki sta v nacionalni pravni red preneseni z določili 2. in 3. alineje 1. odstavka 43. člena ZAzil.

Takšno stališče sodišča ni v nasprotju z dosedanjimi sodbami Vrhovnega sodišča RS v zvezi z ukrepi omejitve gibanja prosilcem za azil zaradi ugotavljanja istovetnosti (I Up 1329/05 z dne 16. 11. 2005, I Up 1388/05 z dne 23. 11. 2005, I Up 1370/2005 z dne 23. 11. 2005, I Up 1/2006 z dne 11. 1. 2006, I Up 20/2006 z dne 11. 1. 2006 in I Up 206/2006 z dne 15. 2. 2006), ker iz nobene od navedenih sodb Vrhovnega sodišča ne izhaja, da je uveljavljanje pravic iz 43. člena ZAzil odvisno od predhodne izdaje izkaznice prosilca za azil.

Kar pa zadeva pravno stališče, na katerem tudi temelji izpodbijana odločba, in izhaja tudi iz navedenih sodnih odločb Vrhovnega sodišča, da če prosilec za azil v postopku ne predloži uradnega dokumenta s sliko, kar edino na nesporen način dokazuje identiteto prosilca za azil, njegova identiteta ni ugotovljena v smislu 1. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil, pa sodišče v tem upravnem sporu zavzema naslednje stališče, ki je identično s stališčem iz zadeve U 1097/2006 in U 1191/2006:

Vrhovno sodišče v zadnji od navedenih sodb pravi,da "je treba pri ugotavljanju identitete prosilca za azil smiselno upoštevati veljavno zakonodajo Republike Slovenije, kar pomeni, da je pri ugotavljanju identitete prosilca za azil treba upoštevati, kako se identiteta posameznika dokazuje v Republiki Sloveniji. Na podlagi veljavne zakonodaje je mogoče identiteto dokazati le na podlagi uradnega dokumenta s sliko, to pa so v Republiki Sloveniji potni list, osebna izkaznica in vozniško dovoljenje /…/ Zato je pravilno stališče tožene stranke, da je istovetnost prosilca za azil ugotovljena, ko prosilec za azil predloži uraden dokument s sliko" (soba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 206/2006 z dne 15. 2. 2006). Iz te sodbe, in tudi iz prejšnjih sodb, pa ni razvidno, katera zakonodaja določa, da se identiteta osebe dokazuje le na podlagi navedenih treh dokumentov. Zakon o tujcih (ZTuj, Uradni list RS, št. 112) ne pride v poštev kot zakonska podlaga za navedeno stališče, ker se po določilu 4. odstavka 3. člena ZTuj ta zakon ne uporablja za tujce, ki so zaprosili za azil (prosilci za azil) in za tujce, ki jim je bil v Republiki Sloveniji priznan status begunca, če ni z zakonom drugače določeno. ZAzil pa ne določa, da bi se glede ugotavljanja istovetnosti prosilca za azil uporabljal ZTuj. To pomeni, da je tudi glede tega vprašanja način interpretacije in uporabe zakona s strani tožene stranke v nasprotju z načelom pravne države in vezanosti uprave na zakon. Zato je nov argument v izpodbijanem sklepu tožene stranke glede na starejše sklepe o omejitvi gibanja, ko se v tej zadevi tožena stranka sklicuje konkretno na določilo 75. člena ZTuj, pravno nepravilen. Zakon o nadzoru državne meje (ZNDM-1, Uradni list RS, št. 87/2002, 83/2005) tudi ne more priti v poštev, ker pristojnost ugotavljati identiteto oseb pripada policiji, kadar je to ugotavljanje potrebno zaradi preprečevanja nedovoljenega vstopa in bivanja v Sloveniji ter preprečevanja in odkrivanja čezmejne kriminalitete. V azilnem postopku pa istovetnost ugotavlja uradna oseba, ki je pristojna za izdajo odločbe na prvi stopnji in ne policija, poleg tega ZNDM-1 ne določa, da se identiteta dokazuje le z navedenimi tremi dokumenti. Iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-152/2003 z dne 23. 3. 2006 izhaja, da v veljavni zakonodaji obstaja splošno pooblastilo za ugotavljanje identitete. To splošno pooblastilo pripada policiji na podlagi določila 1. dostavka 35. člena ZPol (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98, 56/2002, 79/2003, 43/04 - ur. p b. 53/05, 70/05 - ur. p. b. 98/05 in 3/06 ur. p b.). Iz odločbe Ustavnega sodišča (8. točka obrazložitve) pa izhaja, da imajo pooblastilo za ugotavljanje identitete tudi druge uradne osebe, na primer inšpekcijske službe, lovski in ribiški čuvaji, določeni pooblaščeni delavci v službi železnice na vlakih. Ker gre v slednjih primerih, kot tudi v primeru ugotavljanja istovetnosti po Zakonu o varnosti v cestnega prometa (Uradni list RS, št. 83/2004 in nasl.), za specifične primere ugotavljanja identitete, ki so personalno in teritorialno omejeni in prilagojeni potrebam konkretnih postopkov, jih po mnenju sodišču ni mogoče uporabiti za potrebe azilnega postopka. To pomeni, da bi na podlagi navedenega stališča Vrhovnega sodišča edino splošno pooblastilo policiji in pravila ugotavljanja istovetnosti oseb s strani policije po ZPol lahko pomenila tisto veljavno zakonodajo, ki jo ima v mislih Vrhovno sodišče RS, ko pravi, da je identiteta prosilca azil nesporno ugotovljena na podlagi treh dokumentov. Vendar pa je ureditev navedenega pooblastila v III. poglavju ZPol takšna, da ne omogoča neposredne uporabe določil ZPol pri ugotavljanju identitete v azilnem postopku. Policist namreč lahko v skladu z zakonskim pooblastilom opravi samo tista dejanja, ki so določena z zakonom (29. člen ZPol), ZPol pa predvideva tri primere ugotavljanja identitete osebe: če oseba s svojim obnašanjem /…/ vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje, ali če gre za osebo, ki ji policisti začasno omejijo gibanje (1. odstavek 35. člena ZPol); policisti lahko ugotavljajo identiteto osebe tudi na upravičeno zahtevo uradnih oseb (2. odstavek 35. člena ZPol); policisti lahko ugotavljajo identiteto osebe tudi na upravičeno zahtevo druge osebe, ki se izkazuje z materialno ali nematerialno škodo (3. odstavek 35. člena ZPol). V konkretnem primeru ni šlo za nobenega od navedenih treh možnosti in tudi iz ZAzil ne izhaja, da bi policisti v azilnem postopku, ko gre za prosilca za azil, ugotavljali njegovo identiteto na zahtevo uradne osebe, ki vodi azilni postopek. Iz tega sledi, da ni zakonske določbe v zakonodaji Republike Slovenije, ki bi (neposredno) veljala za ugotavljanje identitete prosilca za azil v azilnem postopku. To pomeni, da je navedeno stališče Vrhovnega sodišča mogoče razumeti - kar sicer tudi izhaja iz prvega dela stališča Vrhovnega sodišča - da je treba "smiselno uporabiti veljavno zakonodajo", da je treba uporabiti razlago določbe ZAzil po analogiji. Z uporabo analogije pa ni mogoče priti do sklepa, da se istovetnost prosilca za azil ugotavlja le s predložitvijo navedenih treh dokumentov, ker ZPol tega ne določa. Določa namreč možnost odvzema prstnih odtisov, odtisov dlani osebi (4. odstavek 35. člena ZPol), določa prepoznavo osebe po fotografijah (1. odstavek 35.a. člena ZPol). Šele Pravilnik o policijskih pooblastilih (Pravilnik, Uradni list RS, št. 51/2000), ki tudi izhaja iz strogega načela vezanosti policistov na zakon in pravilnik ali drug podzakonski akt (3. člen), določa, da tujec dokazuje svojo identiteto z /…/ ali drugo javno listino javno listino, opremljeno s fotografijo, na podlagi katere je mogoče ugotoviti njegovo identiteto (22. člen Pravilnika) in da policist ugotavlja identiteto tako, da od osebe zahteva, da mu izroči na vpogled osebno izkaznico, ali drugo veljavno javno listino, opremljeno s fotografijo, ki jo je izdal državni organ, na podlagi katere lahko ugotovi njeno identiteto. Vendar tudi po Pravilniku to ni edini možen način ugotavljanja identitete bodisi za slovenskega državljana bodisi za tujca, saj določilo 1. odstavka 24. člena Pravilnika pravi, če oseba, katere identiteto policist ugotavlja, pri sebi nima listine iz 22. oziroma 23. člena Pravilnika, policist, če okoliščine to dopuščajo, ugotavlja njeno identiteto po obstoječih evidencah ali s pomočjo drugih oseb, katerih identiteta je ugotovljena. Nadaljnji načini ugotavljanja identitete pa so določeni v 2. odstavku 24. člena in v 25. členu Pravilnika. Tudi z uporabo razlage ZAzil po analogiji torej ni mogoče sprejeti stališča, da "je mogoče identiteto dokazati le na podlagi uradnega dokumenta s sliko" v azilnem postopku, ker takšen način ugotavljanja identitete tudi ne velja za državljane Slovenije in tujce. Poleg tega analogija tudi ni dopustna ,ker je zakonodajalec v že omenjenem določilu 4. odstavka 3. člena ZTuj določil, da se ZTuj ne uporablja za tujce, ki so zaprosili za azil.

Stališče, da se identiteta prosilcev za azil ugotovi le z predložitvijo navedenih treh dokumentov tudi ni skladna z naravo azilnega postopka, ker begunec, ki je resnično preganjan v izvorni državi navadno ne more priti iz države z veljavnimi dokumenti in na zakonit način, saj se po mednarodni praksi in usmeritvah Visokega komisariata ZN za begunce posedovanje potnega lista lahko šteje za element, ki govori proti temu, da je prosilec za azil resnično preganjan v izvorni državi, ker pomeni, da bi bili glede omejitve gibanja ali osebne svobode in izdaje izkaznice za prosilca za azil tisti, ki so resnično preganjani v izvorni državi, negativno diskriminirani glede na tiste, ki pridejo v državo iz razlogov, ki ne ustrezajo preganjanju po 1. členu ZAzil (Priročnik o postopku in kriterijih za določitev statusa begunca Visokega komisariata ZN za begunce [Handbook on procedures and Criteria for Determining Refugee status] odstavki 47-50, 93, 99, 120-125, 134], kar bi bilo nesprejemljivo z vidika 1. odstavka 14. člena Ustave v zvezi s Konvencijo o status beguncev oziroma s pravico zaprositi za azil po ZAzil.

Sodišče torej na podlagi določil 125. člena Ustave in 1. odstavka 3. člena in 11. člena Zakona o sodiščih (sodnik je pri uporabi prava neodvisen tudi v razmerju do sodišča višje stopnje, ki je v konkretni zadevi že izrazilo svoje pravno mnenje) sprejema navedeno stališče Vrhovnega sodišča RS in tožene stranke v tem smislu, da drži, da je identiteta nesporno ugotovljena na podlagi navedenih treh dokumentov, vendar pa za odločanje v azilnem postopku in za izdajo izkaznice prosilca za azil ni potrebno, da je istovetnost prosilca za azil nesporno ugotovljena do te mere, kot stopnjo verodostojnosti izkazujejo omenjeni trije osebni dokumenti. Bistvo azilnega postopka zaradi njegove narave je v tem, da je vprašanje istovetnosti prosilca za azil lahko eno izmed elementov v celoviti presojo verodostojnosti tožnika in s tem dokazne ocene o tem, ali je tožnik dokazal utemeljen strah pred preganjanjem v izvorni državi. Dokazni standard glede utemeljenega strahu pred preganjanjem (well-foundedness test) je po usmeritvah Visokega komisariata ZN za begunce in Mednarodnega združenja sodnikov za begunsko pravo nižji od dokaznega standarda, ki velja v kazenskem pravu, to je standard onkraj utemeljenega dvoma (beyond reasonable doubt) in je tudi nižji od verjetnosti, ki enako govori v prid in v škodo prosilca za azil (balance of probabilities), je pa višji od gole možnosti (mere possibility) in zato naj bi bil po navedenih usmeritvah v veljavi dokazni standard "resne možnosti" (serious possibility) oziroma "realne možnosti" (real or reasonable chance) (International Association of Refugee Law Judges, 1999, Seminar for New Refugee Law Judges, Seminar Materials; 4-9/11; Priročnik o postopku in kriterijih za določitev statusa begunca Visokega komisariata ZN za begunce, odstavki 196, 197, 203, 204). Evropsko sodišče za človekove pravice v postopkih v zvezi z določilom 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljih svoboščin, ko gre za begunce, uporablja dokazni standard, po katerem morajo obstajati "utemeljeni razlogi za oceno, da bi vrnitev osebe v izvorno državo pomenilo realno tveganje" (sodba v zadevi N. proti Finski z dne 26. 7. 2005, odst. 158). Tudi, če bi v slovenskem azilnem pravu zavzeli strožji dokazni standard od navedenih priporočil ali standarda, ki ga uporablja Evropsko sodišče za človekove pravice, pa bi bil standard gotovosti, vezan na pridobitev navedenih treh dokumentov, ko gre za ugotavljanje istovetnosti, ki je eden izmed bistvenih elementov v celoviti dokazni oceni o verodostojnosti prosilca za azil, celo višji od standarda, ki velja v kazenskem pravu, kar je zaradi narave azilnega prava nesprejemljivo z vidika Konvencije o statusu beguncev (8. člen Ustave).

Zato pa sodišče v tem upravnem sporu sprejema tudi stališče tožene stranke in Vrhovnega sodišča, da kadar uradnega dokumenta s sliko ni, se istovetnost ugotavlja z drugimi sredstvi v postopku zaslišanja in na podlagi ocene o verodostojnosti tožnika, kot je to predvideno tudi v določilu 1. alineje 2. odstavka in v 4. odstavku 29. člena ZAzil. Na ta način je razlaga predmetnih določb skladna tudi z določilom prvega stavka 6. člena ZAzil, po katerem odločba v azilnem postopku ni odvisna od predložitve nobenega posebnega formalnega dokaza. Temu sodišče dodaja, da tudi drugi, novi argument tožene stranke glede na prvotne odločitve, ni pravno pravilen. Tožena stranka se namreč v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na določilo 5. odstavka 29. člena ZAzil, ko zagovarja stališče, da bi tožnik moral predložiti uradni dokument s sliko. Določilo 5. odstavka 29. člena ZAzil pravi, da mora prosilec dati vse osebne podatke in podatke o svojih preteklih doživetjih, ki so pomembni za ugotovitev njegove istovetnosti ali so sicer pomembni za postopek. Zakonodajalec torej ni določil obveznosti, da prosilec za azil predloži uradni dokument s sliko za dokazovanje sovje identitete, ampak zahteva, da mora prosilec za azil v postopku ugotavljanja istovetnosti podati osebne podatke.

Tožena stranka torej ni imela podlage za omejitev gibanja tožniku v 1. alineji 27. člena ZAzil, ker bi za omejitev gibanja na tej podlagi morala utemeljiti dvom v izjavo tožnika o njegovi identiteti. Izkazani (zadosten) dvom v verodostojnost zatrjevane identitete zahteva pojem "potrebno" v določilu 1. odstavka 27. člena ZAzil; v povezavi z določilom 5. odstavka 27. člena ZAzil to nadalje pomeni, da tožena stranka tak ukrep lahko izreče do prenehanja razloga, to je do ugotovitve njegove identitete, ki pa se, kot pravilno ugotavlja tožena stranka, ugotavlja v azilnem postopku z zaslišanjem in drugimi dokaznimi sredstvi, ne sme pa se izreči do pravnomočno končanega azilnega postopka, ker je to lahko časovno dalj, kot je določeno v drugem stavku 5. odstavka 27. člena ZAzil. Nikjer v ZAzil ni določeno (v smislu standardov iz 3. odstavka 15. člena Ustave in 2., 2. odstavka 120. in 4. odstavka 153. člena Ustave v zvezi z 2. odstavkom 19. člena ali 2. odstavkom 32. člena Ustave), da bi se ta pravica lahko omejila do pravnomočno končanega azilnega postopka.

Zakonodajalec je omejitev ustavne pravice v 27. členu ZAzil postavil pod režim odločanja po prostem preudarku. Že v zadevah, ko ne gre za varstvo ustavnih pravic, je upravni organ tudi pri odločanju po prostem preudarku vezan na načelo zakonitosti (2. odstavek 6. člena ZUP); to pomeni, da sodišče presoja, ali je odločitev izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano (2. odstavek 25. člena ZUS). Namen in obseg pooblastila določa zakona (drugi stavek 2. odstavka 6. člena ZUP).

Tudi z vidika standardov določnosti diskrecije, ki daje pristojnemu organu možnost omejiti ustavno pravico (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-152/2003, točki 15. in 16. obrazložitve) je jasno, da je tožena stranka, kljub temu, da ima pooblastilo za odločanje o prostem preudarku, zelo strogo vezana za zakonske kriterije oziroma pogoje za omejevanje gibanja oziroma osebne svobode. Ustavno sodišče v navedeni zadevi pravi, "čim pomembnejša je pravna dobrina, tembolj je poudarjena zahteva po določnosti zakona. To posebej velja za predpise, ki urejajo pooblastila represivnih organov pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. V primerih, ko je poseg v človekove pravice izveden v t.i. preventivne oziroma proaktivne namene (ko na primer do storitve prepovedanega dejanja sploh še ni prišlo), pa morajo biti pooblastila države bolj omejena, kot takrat, ko je namen posega že represiven" (16. točka obrazložitve Ustavnega sodišča). Zahteva po določnosti zakona, ki jo je postavilo Ustavno sodišče, v upravnih sporih, ko gre za presojo zakonitosti posamičnih aktov, pomeni, da mora biti obrazložitev omejitve ustavne pravice določno obrazložena s strani tožene stranke. Glede na opisano strogost presoje izpolnjevanja zakonskih kriterijev za omejitev gibanja, ki je relevantna z vidika skladnosti takšne interpretacije ZAzil z Ustavo, pa se sodišče ne spušča v vprašanje primernosti, da je zakonodajalec omejitev gibanja postavil pod režim prostega preudarka, ker to ni stvar upravnega spora. Iz določila 2. odstavka 27. člena ZAzil izhaja, da organ lahko gibanje omeji z dvema vrstama prepovedi, ki se razlikujeta po intenzivnosti omejitve gibanja. Omejitev iz prve alineje - "izven določenega območja" – očitno pomeni blažji poseg v pravico gibanja, med tem ko omejitve iz druge in tretje alineje 2. odstavka 27 člena ZAzil (izven azilnega doma oziroma njegove izpostave ali izven mejnega prehoda) in iz 3. odstavka 27. člena ZAzil (omejitev gibanja v drugem ustreznem objektu ministrstva za notranje zadeve) pomenijo hujši poseg v pravico do gibanja ali osebne svobode, pri čemer omejitev gibanja izven Azilnega doma ali njegove izpostave pomeni, da se omejitev gibanja izvaja v za to namenjenem objektu (3. odstavek 27. člena ZAzil).

To pomeni, da je izpodbijani sklep zakonit z vidika vprašanja, ali se izvaja v objektu, ki ga je za ta ukrep predvidel zakonodajalec. Center za tujce sicer ni izpostava Azilnega doma v smislu 45.a. člena ZAzil, vendar pa je zakonodajalec v določilu 3. odstavka 27. člena ZAzil predvidel izvajanje omejitve gibanja tudi v drugem ustreznem objektu ministrstva za notranje zadeve. Tožeča stranka v tožbi in na zaslišanju ni uveljavljala argumentov, da to ni ustrezen objekt za omejitev gibanja v smislu 3. odstavka 27. člena ZAzil. Sodišče je na zaslišanju preverilo dejanske razmere, v katerih je tožniku omejeno gibanje oziroma osebna svoboda, in jih je tožnik opisal, in nima drugih podatkov, ki bi kazali na neustreznost objekta za omejitev gibanja v Centru za tujce Postojna. Ob tem sodišče ni spregledalo odločitev Ustavnega sodišča RS v zadevah Up-859/06 in Up-956/06 z dne 7. 7. 2006, vendar je v teh zadevah šlo za mladoletne otroke, ki niso bili prosilci za azil, odločitev o bivanju odraslih v centru za tujce pa se je nanašala na pravico do družinskega življenja otrok in staršev, zato v obravnavanem primeru ne gre za primerljivo dejansko (in pravno) situacijo.

Pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijanega akta pa je v tem, kar tožnik tudi posebej uveljavlja v tožbi, da tožena stranka ni utemeljila, zakaj je sprejela strožji ukrep omejitve gibanja po 2. alineji 2. odstavka v zvezi s 3. odstavkom 27. člena ZAzil. Tožena stranka ima prosti preudarek za omejitev gibanja ne samo glede tega, ali gibanje omeji ali ne, ampak ga ima tudi z vidika vprašanja, ali bo sprejela strožji ali blažji ukrep omejitve gibanja. To pomeni, da ne drži navedba tožene stranke, da ZAzil nikjer ne določa strožjih oziroma milejših ukrepov omejitve gibanja. Če te utemeljitve v tovrstnih izpodbijanih aktih ni, potem sodišče ne more presoditi, ali je intenzivnost ukrepa skladna z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec organu podelil možnost odločanja po prostem preudarku. Pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijanega akta je podana ne samo z vidika 6. člena ZUP, ampak tudi z vidika 3. odstavka 15. člena Ustave, ki znotraj načela sorazmernosti vsebuje kriterij presoje, ali je imela tožena stranka na razpolago milejši ukrep, ki bi realno lahko dosegel isti cilj, kot ga je zasledoval zakonodajalec s predmetno pravno normo. Vendar pa ta pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijanega sklepa po presoji sodišča ni mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve v konkretnem primeru (3. točka 1. odstavka 60. člena in 2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS v zvezi z določilom 6. odstavka 39. člena Ustave). Tožena stranka je namreč na zaslišanju pojasnila, da se je odločila za omejitev gibanja po 2. alineji 2. odstavka v zvezi s 3. odstavkom 27. člena ZAzil zaradi tega, ker je menila, da je samo na tak način mogoče zagotoviti namen omejitve gibanja v konkretnem primeru, kajti če bi bilo gibanje omejeno po 1. alineji 2. odstavka 27. člena ZAzil, je pričakovati da se oseba ne bi javila policiji; poleg tega je pooblaščenka tožene stranka pojasnila, da meni, da od kar je v funkciji Azilni dom na zdajšnjem naslovu, ukrep iz 1. alineje 2. odstavka 27. člena ZAzil ni bil izrečen. Ker je po mnenju sodišča prvi argument tožene stranke povsem stvaren in ker na podlagi drugega argumenta oziroma pojasnitve tožene stranke ne izhaja možnost, da bi bil tožnik glede omejitve gibanja diskriminiran glede na druge primere omejitve gibanj, in ob upoštevanju dejstva, da tem pojasnilom pooblaščenka tožnika na zaslišanju ni ugovarjala, je sodišče presodilo, da omenjena pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijanega akta ni mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve.

Ker izpodbijani sklep temelji na pravilni uporabi določil 3. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil v zvezi s 5. točko 36. člena Zazil in 2. alinejo 2. odstavka v zvezi s 3. odstavkom 27. člena ZAzil, je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (2. odstavek 39. člena ZAzil). Kar pa zadeva stroškovni zahtevek, je sodišče štelo, da je ta zahtevek pooblaščenke, ki jo je tožnik na zaslišanju pooblastil za zastopanje, brezpredmeten v tem upravnem sporu, kajti po določilu 5. odstavka 16. člena ZAzil so svetovalci za begunce upravičeni do nagrade in povračila stroškov iz sredstev proračuna in stroškov ne morejo terjati od nasprotne stranke. Uveljavljanje stroškov tovrstnih postopkov pa je urejeno v posebnem postopku po Pravilniku o nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (Uradni list RS, št. 74/2006), v katerem pristojni organ izda upravni akt in zoper tak upravni akt ima svetovalec za begunce možnost vložiti tožbo v upravnem sporu.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

Sodišče je v drugi točki izreka s sklepom ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da bi tožniku plačilo taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.