UPRS sodba in sklep III U 394/2012

Tožba Krajevne skupnosti Ankaran se zavrže.

Tožbi Občine Ankaran se ugodi, sklep Upravne enote Koper št. 351-213/2012-20 z dne 4. 9. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Zahteva prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevek Krajevne skupnosti Ankaran (v nadaljevanju KS) za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja investitorki Mestni občini Koper (v tem upravnem sporu prizadeti stranki, v nadaljevanju MOK) za gradnjo komunalne infrastrukture zazidave „Pod cerkvijo v Ankaranu“ na tam naštetih zemljiščih v k.o. ...

Iz obrazložitve izhaja, da je KS v imenu Občine Ankaran v konstituiranju vložila zahtevek za priznanje statusa stranskega udeleženca. Upravni organ je štel, da je omenjena vloga nepopolna in je KS pozval, naj jo dopolni s pooblastilom Občine Ankaran za njeno vložitev. Med KS in Občino Ankaran namreč ni statusne oziroma formalne povezave, zato zakoniti zastopnik KS (predsednik Sveta KS) ne more biti tudi zakoniti zastopnik Občine Ankaran. Poleg tega je upravni organ štel, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za postavitev začasnega zastopnika. Ker KS pooblastila občine ni predložila, je upravni organ vlogo zavrgel na podlagi drugega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo, ki jo je vložila KS v imenu Občine Ankaran v konstituiranju, zavrnil. V obrazložitvi odločbe med drugim navaja, da KS z zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca Občini Ankaran ne varuje svoje osebne koristi, niti ni zakoniti zastopnik občine ali njen pooblaščenec. Sklicuje se na 17. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-114/11-12 z dne 9. 6. 2011, s katero je bila ustanovljena Občina Ankaran. Ker organi občine še niso konstituirani, je občina procesno nesposobna, saj lahko procesna dejanja izvaja le preko župana kot zakonitega zastopnika. Ustavno sodišče je tudi ocenilo, da ni razlogov za takojšnje konstituiranje organov Občine Ankaran, prebivalci Ankarana pa svojo pravico do lokalne samouprave še naprej uresničujejo v MOK. To pomeni, da je do konstituiranja organov Občine Ankaran njen zakoniti zastopnik župan MOK.

Tožnici se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi uvodoma pojasnjujeta, da jo zaradi nejasnosti v izpodbijanem sklepu in pritožbeni odločbi vlagata obe. S sklepom je bilo odločeno o zahtevku KS, s čimer jo je organ očitno štel kot stranko, medtem ko drugostopenjska odločba – glede na njen uvod – kot stranko šteje tudi Občino Ankaran. V zadevi je jasno, da je vlogo na podlagi četrtega odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za priznanje statusa stranke na pasivni strani, ne pa stranskega udeleženca, vložila KS Ankaran kot zastopnica pravno že obstoječega subjekta, to je Občine Ankaran, in sicer na na podlagi sklepa Sveta KS z dne 1. 9. 2011. Občina Ankaran je bila z omenjeno odločbo Ustavnega sodišča ustanovljena, kar pomeni, da je postala subjekt pravic in obveznosti in s tem pridobila pravno sposobnost. Ker pa do lokalnih volitev v letu 2014 še nima konstituiranih občinskih organov in s tem ne zakonitega zastopnika (župana), je vprašanje, kdo naj jo do takrat zastopa, izključno vprašanje njene procesne sposobnosti. Situacijo, ko subjekt ima pravno sposobnost ne pa tudi procesne, rešuje institut začasnega zastopnika iz 51. člena ZUP. Zato je nepravilno sklicevanje pritožbenega organa na 17. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, saj izvajanje pravice občanov do lokalne samouprave v okviru MOK ne pomeni, da je Občina Ankaran do takrat tudi procesno nesposobna in da nima pravice ščititi svojih pravic, katerih nosilka je postala z dnem izdaje odločbe. Napačno je enačenje pravice do lokalne samouprave z vprašanjem pravne in procesne sposobnosti Občine Ankaran. Glede na navedeno bi moral upravni organ Občini Ankaran kot procesno nesposobni osebi postaviti začasnega zastopnika in ji prek njega omogočiti sodelovanje v postopku, saj je območje gradnje območje nove Občine Ankaran. Predlagata, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi oziroma razveljavi.

Investitorica MOK kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbena stališča glede procesne sposobnosti Občine Ankaran in se pri tem sklicuje na stališče Višjega sodišča v Kopru v zadevi Cp 383/2012. Meni, da KS v nobenem primeru nima pravne in ne procesne sposobnosti, enako tudi Občina Ankaran. Za pridobitev njene pravne sposobnosti se poleg pravnega akta zahteva še ustanovitev organizacije, ki ji pravni red priznava lastnost pravnega subjekta, saj šele s tem lahko pravna oseba deluje in udejanja svoj namen. Ker v zadevi niso izpolnjeni niti pogoji za postavitev začasnega zastopnika, predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, podrejeno zavrne, tožeči stranki pa naloži v plačilo pravdne stroške (pravilno: stroške upravnega spora) z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba KS ni dovoljena, medtem ko je tožba Občine Ankaran utemeljena.

V zadevi ni sporno, da je bila zahteva za vključitev v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja investitorici MOK, o kateri je bilo odločeno z izpodbijanim sklepom, vložena na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1. Ta določa, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja. Prav tako ni sporno, da zemljišča načrtovane gradnje v k.o. ... ležijo na območju novoustanovljene Občine Ankaran.

V skladu s prvim odstavkom 42. člena ZUP je stranka v upravnem postopku fizična in pravna oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. V konkretnem primeru, ko gre za postopek izdaje gradbenega dovoljenja, se postopek začne na podlagi zahteve, ki jo pri pristojnem upravnem organu vloži investitor (prvi odstavek 54. člena ZGO-1). Postopek za izdajo gradbenega dovoljenja torej ni postopek, ki bi se vodil zoper določeno osebo in bi se v njem ugotavljala obveznost te osebe.

Ker obravnavani postopek ne pozna pasivne stranke, je zahtevo iz četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 neglede na poimenovanje (da je občina stranka) mogoče obravnavati le kot zahtevo občine, da se jo v postopek vključi kot stransko udeleženko, to je zaradi varstva njenega pravnega interesa glede na dejstvo, da gre za gradnjo na njenem območju. Nasprotno tožbeno stališče je zato neutemeljeno. Sodišče pri tem le dodaja, da drugačna razlaga ne bi bila mogoča niti tedaj, če bi bilo za udeležbo v postopku kot relevantno izpostavljeno, da gre v obravnavanem primeru ne le za gradnjo na območju Občine Ankaran, ampak tudi za gradnjo na zemljiščih, ki predstavljajo občinske nepremičnine v lasti MOK, na katerih pa ima Občina Ankaran zaradi ustanovitve določena lastninska pričakovanja. Vpliv te okoliščine na utemeljenost zahteve za izdajo gradbenega dovoljenje bi se namreč presojal v okviru ugotavljanja investitorjeve pravice graditi kot pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, kar ugotavlja tudi sodišče na podlagi vloge z dne 20. 6. 2012, izhaja, da jo je vložila KS v imenu Občine Ankaran, torej kot njena zastopnica, in z njo zahtevala, da se občini dovoli, da kot stranka sodeluje v tem postopku. Vlogo sta podpisala predsednik in podpredsednica Sveta KS. Da gre za vlogo Občine Ankaran, je razvidno tudi iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, v kateri je navedeno, da iz glave vloge nesporno izhaja, da naj bi jo vložila Občina Ankaran preko KS.

Glede na navedeno je prvostopenjski upravni organ o omenjeni zahtevi nepravilno in tudi v nasprotju z obrazložitvijo sklepa odločil kot o zahtevi KS, naj se njej prizna status stranskega udeleženca v postopku, torej kot o njenem zahtevku, ne pa o zahtevku Občine Ankaran. Navedeno po presoji sodišča predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Navedene nezakonitosti ni odpravil niti pritožbeni organ, čeprav v obrazložitvi navaja svoja stališča glede pravne in procesne sposobnosti Občine Ankaran.

Povedano tudi pomeni, da KS v tem upravnem sporu ne more biti tožnica. Po prvem odstavku 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je to lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta.

Sodišče je zato na podlagi 3. točke 36. člena ZUS-1 tožbo KS zavrglo, tožbi Občine Ankaran pa ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem bo moral upravni organ odločiti o njenem zahtevku za priznanje udeležbe v postopku. Pri tem opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up-699/12-25 z dne 17. 1. 2013, v kateri se je opredelilo do položaja Občine Ankaran v nepravdnem postopku (njeno pravno in procesno sposobnostjo) ter glede njenega zastopanja s strani KS, ki jo zastopa njen svet.

V primeru, kadar sodišče tožbi ugodi, ima pravico zahtevati povračilo stroškov le tožnik (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Kadar sodišče tožbo zavrže, pa vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek istega člena). Upoštevaje navedeno, prizadeta stranka ni upravičena do povračila stroškov za odgovor na tožbo.