UPRS sodba I U 858/2012

Tožbi se delno ugodi, odločba Veterinarske uprave RS, Območnega urada Ljubljana, št. 06173-2337/2011/3 z dne 17. 1. 2012 se odpravi v delu, ki se nanaša na ukrep vzpostavitve in vodenja evidence deratizacije ter umerjanja termometrov in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje tožniku kot nosilcu dejavnosti naložil, da mora v obratu za predelavo mleka zagotoviti, da surovo mleko pri posameznih pridelovalcih mleka izpolnjuje merilo za število klic v obdobju dveh mesecev z vsaj dvema vzorcema mesečno (1.1. točka izreka) ter vzpostaviti in voditi evidenco deratizacije in umerjanja termometrov (1.2. točka izreka). Odločil je še, da je rok izvedbe navedenih ukrepov takoj (2. točka izreka), da stroški odrejenih ukrepov bremenijo tožnika (3. točka izreka) in da pritožba zoper 1. točko izreka ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov (4. točka izreka).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je uradna veterinarka pri pregledu navedenega obrata ugotovila, da je tožnik v letu 2011 vzorčil surovo kozje mleko na število klic enkrat na mesec novembra in decembra, v času od maja do oktobra pa je enkrat na mesec vzorčil surovo ovčje mleko, ter da tožnik ne vodi kontrole vab pri deratizaciji in kontrole umerjanja termometrov. Ukrep pod točko 1.1. izreka je utemeljil s Prilogo III, Oddelkom IX, Poglavjem I, del III, točka 3. Uredbe (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL L 139/2004 s spremembami – v nadaljevanju Uredba št. 853/2004), kjer je pod točkama 3(a) navedeno, da mora nosilec živilske dejavnosti sprožiti postopke, da zagotovi, da surovo mleko izpolnjuje tam navedena merila (za surovo mleko iz drugih vrst živali se uporablja določba (ii) 3(a) točke), v točki 3(b) pa so določena merila, ki jih mora izpolnjevati surovo mleko drugih vrst kakor krav, ki je namenjeno za izdelavo proizvodov iz surovega mleka po postopku brez toplotne obdelave. Izpolnjevanje teh meril se ugotavlja z geometrijskim povprečjem v obdobju dveh mesecev z vsaj dvema vzorcema mesečno. Ukrep iz 1.2. točke izreka temelji na 5. členu, točki 2. (g) Uredbe (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139/2004 s spremembami – v nadaljevanju Uredba št. 852/2004), ki določa, da mora nosilec dejavnosti o postopkih, ki temeljijo na načelih HACCP, vzpostaviti dokumentacijo in evidenco, sorazmerno z vrsto in velikostjo živilske dejavnosti.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Njegovo navedbo, da gre v obravnavanem obdobju le za manjšo količino mleka in da pri njem nikoli ni bila ugotovljena prevelika količina klic v surovem mleku, je zavrnil s pojasnilom, da Uredba št. 853/2004 ne določa izjem glede manjšega števila vzorcev surovega mleka na mesec. Tožnikovo sklicevanje na fleksibilnost glede na vrsto in velikost obrata je zavrnil, ker tožnikova dejavnost ne sodi med primere iz točke 3(c) člena 1. člena iste Uredbe. Pritožbene ugovore, ki se nanašajo na ukrep vodenja evidenc deratizacije in umerjanja termometrov je zavrnil s pojasnilom, da pristojni nadzorni organi morebitno opustitev higienskih in drugih ukrepov za zagotavljanje odpravljanja kritičnih točk v programu HACCP lahko ugotavljajo prav na podlagi ustreznih evidenc. Med tovrstne evidence, ki dokazujejo, da je v obratu vzpostavljen nadzor, sta tudi evidenca deratizacij in evidenca umerjanja termometrov. Glede na vrsto živilskih proizvodov sta po mnenju organa druge stopnje potrebna tako varstvo pred glodavci kot ustrezna temperatura. Pritožbeno sklicevanje na vodič dobre higienske prakse zavrača, ker je to le strokovno gradivo in ne predpis, ki bi nosilcem živilske dejavnosti določal obveznosti.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi in pripravljalni vlogi obveznosti dvakratnega vzorčenja na mesec nasprotuje s sklicevanjem na drugi odstavek 4. člena Uredbe komisije (ES) št. 2073/2005 z dne 15. novembra 2005 o mikrobioloških merilih za živila (UL L 338/2005 – v nadaljevanju Uredba št. 2073/2005). Navaja, da mikrobiološka merila v Uredbi št. 2073/2005 zahtevajo, da se mleko vzorči, če se daje na trg za uživanje kot surovo ali pasterizirano mleko, in da take zahteve ni za vzorčenje mleka kot surovine za predelavo. Meni, da je prvostopenjski organ vse od uveljavitve te uredbe neupravičeno nalagal vzorčenje mleka dvakrat mesečno in s tem pridelovalcem in predelovalcem mleka povzročil veliko materialno škodo, za kar bodo vložili odškodninski zahtevek. V pripravljalni vlogi pa meni, da glede na 24. odstavek preambule Uredbe št. 385/2004 že ta uredba ni določala obveznosti vzorčenja za obrate kot je njegov.

Ukrepu vodenja evidenc nasprotuje z navajanjem, da ima obrat zahtevano dokumentacijo v obliki „Vodiča dobre higienske prakse za predelavo mleka“ (v nadaljevanju Vodič) in da v skladu s tem vodičem vodijo vse potrebne evidence. Pojasnjuje, da omenjeni vodič temelji na načelih HACCP, da je narejen na podlagi veljavne zakonodaje, potrjen in usklajen z določbami 5. člena Uredbe št. 853/2004. Tako naj bi imeli tudi varstvo pred glodavci in nadziranje temperature urejeno v okviru Vodiča. Nasprotuje stališču, po katerem pristojni nadzorni organ morebitne opustitve higienskih ukrepov lahko ugotavlja na podlagi evidenc. Navaja, da tega tudi zakonodaja EU ne zahteva, saj v skladu z drugim odstavkom 2. člena Uredbe ES št. 852/2004 „preverjanje pomeni pregledovanje in preučevanje objektivnih dokazov, ali so izpolnjene podrobno navedene zahteve“. V nadaljevanju navaja, da lahko inšpektor opustitev dejanj preveri na objektiven način, s pregledom vab in s pomočjo umerjenega termometra, in da vodenje evidenc še ne dokazuje, da je v obratu vzpostavljen nadzor nad upoštevanjem ukrepov HACCP, poleg tega pa naj toženka za tako trditev ne bi imela podlage v zakonodaji EU. Meni, da je veterinarska uprava uporabnike Vodiča dolžna nadzirati v skladu z Vodičem, za kar morajo biti veterinarji usposobljeni. V pripravljalni vlogi organu prve stopnje očita še, da se do odločilnih dejstev ni opredelil, drugostopenjski organ pa naj bi to napako skušal popraviti, s tem pa naj bi tožniku kršil pravico do pritožbe iz 25. člena Ustave. Tožnik sodišču predlaga, naj odpravi odločbi organa prve in druge stopnje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka, v pripravljalni vlogi pa sodišču predlaga še, naj opravi glavno obravnavo, na kateri naj zasliši pričo, ki je odgovorna za notranji nadzor.

Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

Tožba je delno utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o ukrepih za odpravo pomanjkljivosti oz. nepravilnosti. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

K I. točki izreka

Tožba je utemeljena v delu, ki se nanaša na ukrep obveznosti vzpostavitve in vodenja evidence deratizacije in umerjanja termometrov. Toženka je ta ukrep oprla na pododstavek (g) 2. točke 5. člena Uredbe št. 852/2004, ki določa, da mora nosilec dejavnosti o postopkih, ki temeljijo na načelih HACCP, vzpostaviti dokumentacijo in evidenco, sorazmerno z vrsto in velikostjo živilske dejavnosti. Razen ugotovitve, da tožnik teh evidenc ne vodi, organ druge stopnje svoje odločitve v tem delu ni pojasnil. Tako iz obrazložitve ni razvidno, katero evidenco je tožnik glede na postopke, ki temeljijo na načelih HACCP, dolžan voditi in iz česa to izhaja. Zato tudi ni mogoče preizkusiti utemeljenosti in zakonitosti tega izrečenega ukrepa.

Te pomanjkljivosti tudi organ druge stopnje ni odpravil, saj navaja le, da pristojni nadzorni organ na podlagi ustreznih evidenc lahko ugotavlja morebitno opustitev higienskih ukrepov ter ostalih ukrepov za zagotavljanje opravljanja določenih kritičnih kontrolnih točk v programu HACCP. Taka obrazložitev je preveč splošna, da bi zadoščala za preizkus, ali je vodenje evidenc deratizacije in umerjanja temperature ustrezna evidenca, ki naj bi zagotavljala izvajanje ukrepov iz pododstavkov (a) do (f) 2. točke 5. člena Uredbe št. 852/2004. Sodišče sicer soglaša z organom druge stopnje, da sta varstvo pred glodavci in ustrezna temperatura glede na vrsto živilskih proizvodov, ki jih izdeluje tožnik, pomembna, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da se to varstvo zagotavlja z vodenjem zahtevanih evidenc.

Pododstavek (g) 2. točke 5. člena Uredbe št. 852/2004 je eno izmed načel HACCP, na katerih nosilci živilske dejavnosti vzpostavljajo, izvajajo in vzdržujejo stalen postopek ali postopke (1. točka 5. člena navedene uredbe). V pododstavkih od (a) do (g) 2. točke so določena ta načela, ki vključujejo ugotavljanje vseh tveganj, ki jih je treba preprečiti, odpraviti ali znižati na sprejemljive ravni (a), ugotavljanje kritičnih kontrolnih točk (b), določitev kritičnih mej na kritičnih kontrolnih točkah (c), vzpostavitev in izvajanje učinkovitih postopkov spremljanja na kritičnih kontrolnih točkah (d), vzpostavitev korektivnih ukrepov (e), vzpostavitev postopkov za preverjanje, ali ukrepi iz prej navedenih pododstavkov delujejo učinkovito (f) in vzpostavitev dokumentacije in evidenc, ki dokazuje učinkovito uporabo navedenih ukrepov.

Iz navedene ureditve torej izhaja, da se evidence, ki jih je treba vzpostaviti, nanašajo na naštete ukrepe. Zato lahko organ zahteva le vzpostavitev evidence, ki izhaja iz postopka ali postopkov, ki so vzpostavljeni na teh načelih. To pomeni, da bi moral organ najprej ugotoviti, ali je tak stalen postopek vzpostavljen in na njegovi podlagi ugotavljati, ali je za njegovo izvajanje potrebno vodenje evidenc o deratizaciji in umerjanju termometrov. To izhaja tudi iz 4. točke 5. člena iste Uredbe, ki določa, da morajo nosilci živilske dejavnosti pristojnemu organu predložiti dokazila o upoštevanju 1. točke in zagotoviti, da so vsi dokumenti, ki opisujejo postopke, v skladu s tem členom.

Po navedenem za nadzor pristojni organ ne more določati vodenja evidenc po lastni presoji, temveč mora biti obveznost vodenja evidence določena s predpisom, ki lahko določa obveznosti, kot to pravilno navaja organ druge stopnje, ali pa mora taka obveznost izhajati iz ustrezno vzpostavljene prakse, ki temelji na načelih HACCP, skladno z zahtevami 5. člena Uredbe št. 852/2004. Glede na to tudi organ druge stopnje s splošnim utemeljevanjem potrebe po vodenju zahtevanih evidenc ni utemeljil pravilnosti in zakonitosti tega odrejenega ukrepa. Ker potrebe po vodenju evidenc tudi organ prve stopnje ni utemeljil, sodišče izpodbijane odločitve v tem delu ne more preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba v tem delu utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo v delu, s katerim je tožniku naložena obveznost vzpostavitve in vodenja evidence deratizacije in umerjanja termometrov (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo v tem obsegu vrnilo istemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). Sodišče je v tem delu odločilo brez glavne obravnave, na seji, ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi v tem delu ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

Po presoji sodišča je neutemeljeno tožnikovo stališče, da je upravni organ uporabil neveljavno prilogo Uredbe št. 853/2004, ker naj kasnejša Uredba št. 2073/2005 ne bi določala vzorčenja mleka kot surovine za predelavo. Tožnik se neutemeljeno sklicuje na drugi odstavek 4. člena Uredbe št. 2073/2005, ki se nanaša na obveznost vzorčenja po tej uredbi. Iz 1. člena Uredbe št. 2073/2005, ki določa vsebino in področje uporabe, je namreč razvidno, da se ta uredba uporablja brez poseganja v druga posebna pravila glede nadzora nad mikroorganizmi, določena v zakonodaji Skupnosti, zlasti v zdravstvene standarde, določene v Uredbi št. 853/2004 (drugi odstavek 1. člena).

Sodišče soglaša s tožnikovo ugotovitvijo, da Uredba št. 2073/2005 ne določa zahteve za vzorčenje surovega mleka. To je razvidno tako iz 5. člena Uredbe kot tudi iz njene Priloge I, ki vsebuje merila za pasterizirano mleko in mlečne izdelke (npr. mleko v prahu, različne vrste sirov in sladoled), ne pa za surovo mleko (poglavje 2.2.). Vendar to ne pomeni, kot zmotno meni tožnik, da vzorčenje ni predpisano, temveč da Uredba št. 2073/2005 ne posega v Prilogo III Uredbe št. 853/2004, ki se v IX. poglavju nanaša na posebne zahteve glede surovega mleka in mlečnih izdelkov.

Neutemeljeno je tudi tožnikovo sklicevanje na 24. odstavek preambule Uredbe št. 853/2004, iz katerega naj bi izhajalo, da ni zavezan k upoštevanju navedenih meril. Namen, ki izhaja iz vsebine tega odstavka preambule, sam po sebi ne pomeni, da se merila za surovo mleko, ki so bila uporabljena v obravnavanem primeru, ne uporabljajo za nosilce dejavnosti, ki mleko sami pridelajo in predelajo. Pomen tega odstavka se namreč ne nanaša na nosilce živilske dejavnosti, ampak na razloge za določitev različnih meril za surovo mleko in za mleko, ki se uporablja za izdelavo mlečnih izdelkov. Razlaga, za kakršno se zavzema tožnik, bi pomenila, da v primeru, ko je predelovalec mleka tudi pridelovalec, izpolnjevanje meril sploh ne bi bilo določeno, ne nadzirano. Kaj takega pa ne izhaja niti iz navedenega odstavka preambule niti iz drugih določb Uredbe št. 853/2004.

Nasprotno, v 2. točki meril za surovo mleko je izrecno navedeno, da gre v 3. in 4. točki za reprezentativno število vzorcev surovega mleka iz gospodarstev za proizvodnjo mleka. To pomeni, da se merila iz točke 3(a) nanašajo tudi na proizvajalce mleka, ne le na predelovalce. Glede na to, da je v točki 3(b) določeno, da morajo nosilci živilske dejavnosti zagotoviti, da surovo mleko, ki je uporabljeno za izdelavo proizvodov, izpolnjuje tam določeno merilo, pa ni pomembno ali mleko, ki ga tožnik uporabi za izdelavo mlečnih izdelkov, tudi sam pridela. Tako za surovo mleko od drugih vrst kakor krav (3.(a)(ii) točka), kot za surovo mleko drugih vrst kakor krav, ki je namenjeno za izdelavo proizvodov iz surovega mleka po postopku brez toplotne obdelave (3.(b) točka), je z Uredbo št. 853/2004 določeno, da se izpolnjevanje merila števila klic ugotavlja na podlagi geometrične srednje vrednosti v obdobju dveh mesecev z najmanj dvema vzorcema na mesec. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti nizko število mikroorganizmov, ki je bilo do sedaj ugotovljeno z vzorčenji, saj po navedenem to za ugotavljanje obveznosti nadaljnjega vzorčenja ni pravno odločilno dejstvo.

Po navedenem je torej tožba v delu, ki se nanaša na obveznost zagotavljanja izpolnjevanja merila za število klic v surovem mleku v obdobju dveh mesecev z vsaj dvema vzorcema mesečno, neutemeljena. Zato jo je sodišče v tem delu zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Sodišče je na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločitev tudi v tem delu sprejelo na seji, saj tožnik navaja dejstva in dokaze, ki niso pomembni za odločitev, dokaza z zaslišanjem priče pa sodišče ne more upoštevati, saj stranke v upravnem sporu ne smejo predlagati dokazov, ki so jih imele možnost predlagati v postopku pred izdajo akta. Tožnik navedenega dokaza v upravnem postopku ni predlagal.

K III. točki izreka

Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče ugodi tožbi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu.

Čeprav je tožnik s tožbo uspel le deloma, so stroški zanjo enaki kot v primeru, če bi uspel v celoti, zato mu je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila v višini 80,00 EUR. Ta je določen v prvem odstavku 3. člena omenjenega pravilnika za primer, če je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa v postopku ni zastopal odvetnik. Že plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).