UPRS sodba in sklep I U 227/2011

1. Tožba se v delu, ki se nanaša na drugotožečo in tretjetožečo stranko, zavrže.

2. Tožbi se v delu, ki se nanaša na prvotožečo stranko, ugodi in se izpodbijani akt Občinske volilne komisije Občine Moravče št. 041-0002/11-1 z dne 28. 1. 2011, odpravi.

3. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

4. Tožena stranka je dolžna prvotožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Drugotožeča in tretjetožeča stranka nosita svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi prvega odstavka 32. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 in 45/08, v nadaljevanju ZLV) pod prvo točko izreka razpisala nadomestne volitve 7 članov Občinskega sveta Občine A., ki se opravijo po večinskem načelu, v občini kot eni volilni enoti; pod drugo točko izreka določila, da se glasovanje na nadomestnih volitvah opravi v nedeljo 10. 4. 2011 in da se za dan razpisa nadomestnih volitev, s katerim začnejo teči roki za volilna opravila, šteje ponedeljek 7. 2. 2011 in pod tretjo točko izreka odločila, da se ta akt objavi v Uradnem listu RS.

Tožeče stranke v tožbi navajajo, da so bile prvotožeče stranke do dne 21. 1. 2011 mestni svetniki Občine A. na podlagi sklepov o potrditvi mandatov članom Občinskega sveta Občine A. z dne 27. 10. 2010, skupaj s še 7 člani Občinskega sveta. Dne 21. 1. 2011 so županu podali nepreklicno odstopno izjavo, s čemer jim je na podlagi tretjega odstavka 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi prenehal mandat občinskih svetnikov. Že iz navedenega izhaja, da so vse prvotožeče stranke občani Občine A., z volilno pravico. Hkrati iz navedenega izhaja, da je v Občinskem svetu Občine A. od dne 21. 1. 2011 le še 7 članov z veljavnim mandatom. Drugotožeča stranka navaja, da je državljan Republike Slovenije, s stalnim prebivališčem v Občini A. in je bil dne 10. 10. 2010 na lokalnih volitvah za župana Občine A. izvoljen za župana, kar je razvidno iz ugotovitvenega sklepa o izvolitvi župana Občine A. Občinskega sveta Občine A. z dne 27. 10. 2010, kar navaja izključno zaradi utemeljitve predhodne trditve, da je občan občine z volilno pravico in predmetno tožbo vlaga kot volivec. Tretjetožeča stranka je lokalna samoupravna skupnost, občina, ustanovljena skladno z Zakonom o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij in Statutom Občine A., ki jo zastopa župan. Izpostavlja, da je na podlagi 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 in nadaljnji, v nadaljevanju ZLS) župan varuh zakonitosti. S tem, ko je občinska volilna komisija sama objavila akt, za katerega župan meni, da je nezakonit oziroma neustaven, je župan kot varuh zakonitosti sprožil upravni spor. Občinski svet Občine A. ima skladno s statutom Občine A. 14 članov, kar izhaja tudi iz sklepa o potrditvi mandatov članom Občinskega sveta Občine A., objavljenega v Uradnem vestniku Občine A. Na podlagi sklepov o potrditvi mandatov članom Občinskega sveta Občine A. z dne 27. 10. 2010 je bil mandat potrjen 14 členom Občinskega sveta, izvoljenim na lokalnih volitvah 10. 10. 2010. Ker je dne 21. 1. 2011 županu občine 7 od teh članov Občinskega sveta podalo nepreklicno odstopno izjavo, je Občinska volilna komisija z razpisom št. 041-0002/11-1 z dne 28. 1. 2011 razpisala nadomestne volitve 7 članov Občinskega sveta Občine A., ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 4. 2. 2011. Tožeče stranke menijo, da je razpis nadomestnih volitev za zapolnitev mest občinskih svetnikov v Občinskem svetu Občine A., po njihovem odstopu, protizakonit, saj bi morala Občinska volilna komisija razpisati predčasne in ne nadomestne volitve. Z razpisom neustrezne vrste volitev (nadomestnih), na podlagi katerega od dne 7. 2. 2011 že tečejo roki za volilna opravila in hkrati neizpolnitvijo dolžnosti razpisa ustrezne vrste volitev (predčasnih), je kršena ustavna pravica prvotožeče in drugotožeče stranke iz 2., 3., 43. in 44. člena Ustave RS. Tožeče stranke zato na podlagi 33. člena Zakona o upravnem sporu izpodbijajo predmetni razpis. Prvotožeče in drugotožeča stranka svoje zahtevke postavljata v smislu drugega odstavka 33. člena ZUS-1, tretjetožeča stranka pa iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena ZUS-1 in po prvem odstavku 33. člena ZUS-1. Smiselno predlagajo ugotovitev nezakonitosti dejanja razpisa nadomestnih volitev 7 članov Občinskega sveta Občine A., prepoved nadaljevanja tega dejanja s tem, da se napadeni razpis odpravi ter vzpostavitev zakonitega stanja s tem, da naj sodišče Občinski volilni komisiji Občine A. naloži, da razpiše predčasne volitve, s čemer bo odpravljen poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov. Ker akt občinske volilne komisije ni predpis, ima pa naravo akta po prvem oziroma podrejeno po drugem odstavku 157. člena Ustave RS v zvezi z 2. oziroma podrejeno s 4. členom ZUS-1, ga tožeče stranke izpodbijajo v upravnem sporu. Prvotožeče stranke so kot nekdanji svetniki, ki so od svojega položaja članov Občinskega sveta Občine A. odstopili, v neenakopravnem položaju, zato so po njihovem mnenju izpolnjeni pogoji za njihovo sosporništvo po 2. točki prvega odstavka 191. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 s spremembami, v nadaljevanju ZPP), ki se, na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, smiselno uporablja v konkretnem postopku. Prvotožeče in drugotožeča stranka svoje zahtevke opirajo na identično pravno in dejansko podlago, tretjetožeča stranka pa po njenem mnenju na bistveno istovrsto pravno in dejansko podlago, zato vse tožeče stranke menijo, da so tudi za njihovo sosporništvo podani pogoji po 2. točki 1. odstavka 191. člena ZPP. V zvezi s procesnimi predpostavkami prvotožeče in drugotožeča stranka navajajo, da je v predmetni zadevi poseženo v njihove že zgoraj navedene ustavne pravice in da glede na to, da drugega sodnega varstva zoper navedeni razpis ni, ter da po veljavni zakonodaji zoper dejanja volilnih komisij, kot se izpodbijajo s to tožbo, ni predvidena nobena druga oblika pravnih sredstev, je upoštevajoč zgoraj citirana določila Ustave RS in ZUS-1 podana pristojnost naslovnega sodišča. Prvotožeča in drugotožeča stranka so osebe, v katerih ustavnopravni položaj je bilo z razpisom naknadnih (in ne predčasnih) volitev, protizakonito poseženo. Na volitvah leta 2010 izvoljeni nekdanji občinski svetniki, ki so kot državljani in volivci, katerim občani očitno zaupajo, saj so jim poverili mandate v Občinskem svetu, kot prvotožeča stranka menijo, da je njihova dolžnost in državljanska pravica, da opozorijo in s sodnim posegom preprečijo nezakonite volilne postopke v svoji občini, s katerimi se posega neposredno tudi v njihov pravni položaj, ustavne pravice in temeljne svoboščine. Drugotožeča stranka je bila na lokalnih volitvah leta 2010 izvoljena za župana, zato kot državljan in volivec meni, da je njegova dolžnost braniti svoje državljanske pravice, za katere ve, da so tako kot njemu, z nezakonitim delom občinskih organov, kršene tudi ostalim občanom. Kršitev načela vladavine ljudstva (3. člen Ustave RS), iz katerega izhaja pravica vseh državljank in državljanov oziroma občank in občanov Občine A. z volilno pravico, da neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS) je v tem, da bi Občinska volilna komisija na podlagi drugega odstavka 26. člena v zvezi s četrtim odstavkom 24. člena ZLV morala razpisati predčasne in ne nadomestnih volitev. Zaradi različnega volilnega sistema pri nadomestnih in predčasnih volitvah v konkretnem primeru (Občinski svet Občine A. ima 14 članov, pri takem številu svetnikov pa ZLV predpisuje proporcionalni volilni sistem) prvotožeče in drugotožeča stranka menijo, da jim je bilo z razpisom nadomestnih in ne razpisom predčasnih volitev, tudi njim kot občanom Občine A., nezakonito poseženo v ustavno zagotovljene pravice in temeljne svoboščine iz 2., 3., 43. in 44. člena Ustave RS. Tožena stranka je zaradi nepravilnega razumevanja pojma „večina“ uporabila napačno materialni predpis za izdajo izpodbijanega akta; 7 članov od 14 namreč ni večina, saj je za večino matematično potrebna več kot polovica, kar pa v danem primeru pomeni najmanj 8 članov Občinskega sveta. Prvotožeče in drugotožeča stranka menijo, da je glede na navedeno podana njihova aktivna legitimacija za predmetno tožbo. Prvotožeče stranke še dodajo, da so odstopile kot člani Občinskega sveta iz razloga, ker je bilo zaradi razhajanja miselnosti v Občinskem svetu Občine A. delovanje Občinskega sveta onemogočeno. Zaradi parnega števila občinskih svetnikov so bile predlagane odločitve dosledno zavrnjene, saj je vselej za in proti predlogu glasovalo enako število občinskih svetnikov, kar pomeni, da nikoli ni bila dosežena večina, s tem pa vsakršen predlog odločitve zavrnjen. Zaradi nevzdržne situacije so prvotožeče stranke kot občinski svetniki iskali rešitev za učinkovito delovanje Občinskega sveta, vendar zaradi nastale nepremostljive blokade, to ni bilo mogoče. S strani številnih državnih organov, nenazadnje tudi Službe RS za lokalno samoupravo (v nadaljevanju SVRL) in tajnika državne volilne komisije, jim je bilo obrazloženo, da je možna rešitev ta, da 7 svetnikov odstopi. S tem naj bi zaradi nujne nesklepčnosti Občinskega sveta nastopila potreba po razpisu predčasnih volitev. V primeru, da bi odstopilo manj kot 7 članov Občinskega sveta, bi namreč njihova prosta mesta skladno z ZLV lahko zasedli po izvedbi nadomestnih volitev, dosedanji člani Občinskega sveta, s katerimi konstruktivno sodelovanje ni bilo mogoče, in najverjetneje situacija s tem ne bi bila razrešena, saj bi se blokada verjetno nadaljevala. V prepričanju, da je torej edina pot za učinkovito delovanje Občinskega sveta izvedba predčasnih volitev po odstopu polovice njegovih članov, so prvotožeče stranke, v dobro lokalne skupnosti in vseh občanov, odstopile. Z razpisom nadomestnih volitev za mesta v Občinskem svetu, ki so se sprostila po njihovem odstopu, je bilo poseženo v njihove pravne koristi in pravice. Kot neposredno izvoljeni predstavniki Občinskega sveta so v prepričanju, da bodo s tem koristili svoji lokalni skupnosti, odstopili, sedaj pa se z razpisom nadomestnih volitev posega v njihove človekove pravice in temeljne svoboščine. Tretjetožeča stranka za izkaz svoje legitimacije za tožbo navaja, da meni, da je v predmetni zadevi z izpodbijanim razpisom nastalo protizakonito stanje. Zakoniti zastopnik tožeče stranke je po svoji županski funkciji varuh zakonitosti delovanja organov občine. Tožena stranka je z izpodbijanim aktom in opustitvijo razpisa predčasnih volitev povzročila protiustavno stanje z vidika načela enakosti in enakopravnosti njenih občanov. Upoštevajoč, da drugega sodnega varstva zoper navedeni razpis ni, ter da po veljavni zakonodaji zoper dejanja volilnih komisij, kot se izpodbijajo s to tožbo, ni predvidena nobena druga oblika pravnih sredstev, je podana pristojnost naslovnega sodišča za odločanje v tej zadevi. Glede razlogov za tožbo tožeče stranke menijo, da je tožena stranka z razpisom nadomestnih volitev za 7 členov Občinskega sveta Občine A. namesto predčasnih volitev vseh članov istega Občinskega sveta, ravnala nepravilno in protizakonito. Strinjajo se sicer, da situacija, kakršna je nastala po njihovem odstopu z mest občinskih svetnikov, ni enoznačna in je za pravilno ravnanje v taki situaciji potrebna uporaba razlagalnih metod prava. Prepričane so, da bi s pravilnimi razlagami tožena stranka tudi sama lahko ugotovila, da je v konkretni situaciji potrebno razpisati predčasne in ne nadomestnih volitev. Pravno podlago v konkretnem primeru predstavljajo predvsem ZLV, Zakon o volitvah v Državni zbor (ZVDZ) in ZLS. Glede nadomestnih volitev v občinske svete, ki so voljeni po proporcionalnem načelu, je v tretjem odstavku 30. člena ZLV določeno, da se te opravijo, če članu občinskega sveta preneha mandat, ker odstopi pred potekom 6 mesecev od potrditve mandata. Skladno s prvim odstavkom 32. člena ZLV občinska volilna komisija razpiše nadomestne volitve v 15 dneh od ugotovitvenega sklepa občinskega sveta o prenehanju mandata. Pri tem velja izpostaviti, da takega sklepa Občinskega sveta ni bilo in da ga zaradi nesklepčnosti obstoječi Občinski svet tudi ni mogel sprejeti. Hkrati je v prvem odstavku 31. člena ZLV določeno, da se nadomestne volitve ne opravijo, če članom občinskega sveta preneha mandat manj kot 6 mesecev pred potekom mandatne dobe občinskega sveta, razen če občinski svet odloči drugače. Na prvi pogled se morda zdi, da je iz določbe četrtega odstavka 24. člena ZLV težko zaključiti, da bi z odstopom 7 članov avtomatično prišlo do razpisa predčasnih volitev članov občinskega sveta, vendar tožeče stranke menijo, da gre le za navidezno in zgolj matematično težko verjeten zaključek (7 članov od 14 ni večina, saj je za večino matematično potrebna več kot polovica, kar v danem primeru pomeni najmanj 8 članov Občinskega sveta), pri tem pa se spregleda namen zakona in zanemari logično razlago ob upoštevanju določb o nadomestnih volitvah. Nadomestne volitve, kot so urejene v 5. poglavju ZLV, so predvidene za primere, ko preneha mandat posameznemu članu občinskega sveta in so za zasedbo prostih mest v občinskem svetu mogoče le, če je število članov občinskega sveta, ki jim je prenehal mandat tolikšno, da je občinski svet s preostalimi člani, še vedno sklepčen in kot tak sposoben legitimno in zakonito sprejemati odločitve iz svoje pristojnosti. Določba 35. člena ZLS določa, da občinski svet lahko veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina članov občinskega sveta, odločitve na svoji seji pa le-ta sprejema z večino opredeljenih glasov navzočih članov. V konkretnem primeru to pomeni, da bi lahko Občinski svet Občine A. veljavno sklepal, če bi bilo navzočih večina od 14 članov, torej najmanj 8 članov. Prvi odstavek 32. člena ZLV določa, da občinska volilna komisija razpiše nadomestne volitve v 15 dneh od ugotovitvenega sklepa občinskega sveta o prenehanju mandata. Za razpis nadomestnih volitev je torej za potrebe postopka potreben veljaven ugotovitveni sklep občinskega sveta o prenehanju mandatov. V primeru, da mandat preneha takšnemu številu članov občinskega sveta, da občinski svet ni več sposoben veljavno sklepati (ker ni več sklepčen), pa občinski svet ne more sprejeti ugotovitvenega sklepa o prenehanju mandatov. Torej že iz postopkovne določbe o nadomestnih volitvah iz prvega odstavka 32. člena ZLV izhaja, da so nadomestne volitve mogoče samo v primeru prenehanja mandatov članom občinskega sveta, ki je največ tolikšno, da je članov občinskega sveta z mandatom še vedno dovolj za sklepčnost občinskega sveta. Hkrati je v prvem dostavku 31. člena ZLV določeno, da se nadomestne volitve ne opravijo, če članu občinskega sveta preneha mandat manj kot 6 mesecev pred potekom mandatne dobe občinskega sveta, razen če občinski svet odloči drugače. Ta določba potrjuje trditev, da so nadomestne volitve dopustne le, kadar preneha mandat največ toliko članom občinskega sveta, da lahko občinski svet s preostalimi člani še vedno veljavno sklepa, kar izhaja iz prvega odstavka 32. člena ZLV. Zakonodajalec zagotovo ni imel namena, da občino kot samoupravno lokalno skupnost za tako dolgo obdobje pusti brez najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. V primeru, da bi ZLV razlagali tako, da bi bile nadomestne volitve dopustne tudi v primerih, ko bi mandat prenehal tolikšnemu številu članov občinskega sveta, ki bi onemogočal nadaljnje veljavno odločanje občinskega sveta, bi s tako ureditvijo za obdobje 6 mesecev, kar je osmina mandatov člana občinskega sveta, zakonodajalcu pripisali, da je predpisal prav to. Dokončno pa pravilnost zaključka, da nadomestne volitve niso mogoče, če je število članov občinskega sveta, ki jim je mandat prenehal, tolikšno, da preostali člani občinskega sveta nimajo večine, potrebne za sklepčnost, potrdi določba „razen če občinski svet določi drugače“ s katero se prvi odstavek 31. člena zaključi. Ta namreč predpostavlja, da je preostanek občinskega sveta sposoben veljavno sklepati, saj v nasprotnem primeru ne bi moral odločiti, da kljub manj kot 6 mesečnemu obdobju do rednih volitev potrebuje nadomestnega člana občinskega sveta. Kolikor bi bile nadomestne volitve, kot so razpisane z izpodbijanim aktom Občinske volilne komisije, izvedene, pa Občinski svet s trenutnimi 7 člani niti ne bi bil sposoben pravno veljavno potrditi mandatov na nadomestnih volitvah izvoljenih članov. Zato se kot edina pravilna razlaga pojma večine iz četrtega odstavka 24. člena ZLV, izkaže razlaga v smislu, da odstopi vsaj polovica. Nasprotna razlaga bi namreč bila protiustavna. Samo z razlago, ki jo kot pravilno zatrjujejo tožeče stranke, se namreč prepreči pravna praznina v primeru odstopa polovice članov občinskega sveta v občinskih svetih, ki imajo parno število svetnikov. Namen zakona, da se občinski svet razpusti in izvedejo predčasne volitve, če pride do stanja, ko v občinskem svetu ni več dovolj članov, da bi lahko veljavno sklepal, je s tem dosežen. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava, prikazane zgoraj, je tožena stranka napačno presodila, da odstop 7 članov Občinskega sveta ne pomeni odstopa večine v smislu četrtega odstavka 24. člena ZLV in je zato z razpisom nadomestnih volitev brez ustrezne pravne podlage, in posledično neizpolnitvijo svoje dolžnosti razpisati predčasne volitve po drugem odstavku 26. člena ZLV, ravnala protizakonito in s tem posegla v ustavne pravice tožečih strank iz 3., 43. in 44. člena Ustave RS. Izpodbijani akt krši načelo enakosti pred zakonom, saj pri uresničevanju volilne pravice, tožeče stranke postavlja kot volivce pri volitvah v občinske svete, ki imajo več kot 12 članov in se zato skladno z ZLV opravijo po proporcionalnem načelu, v neenak položaj v primerjavi z volivci v drugih občinah z občinskimi sveti, ki se prav tako volijo po proporcionalnem načelu. Povedano drugače: volivci so v konkretnem primeru razpisa volitev s protizakonitim ravnanjem Občinske komisije, ki je razpisala nadomestne volitve po večinskem načelu, postavljeni v neenak položaj glede na volivce ostalih občin, kjer so postopki predpisanega načina volitev v enakih dejanskih situacijah izvedeni zakonito s predčasnimi volitvami po proporcionalnem načelu. Tožeče stranke dalje navajajo, da sklep Občinskega sveta Občine A. o ugotovitvi prenehanja mandatov tožečih strank ni bil sprejet, ker tudi ni mogel biti veljavno sprejet iz razlogov nesklepčnosti trenutnega Občinskega sveta Občine A., zato predpostavka za razpis nadomestnih volitev iz prvega odstavka 32. člena ZLV ni bila podana. Glede na določilo 15.b člena ZLS tožeče stranke poudarjajo, da mandata novoizvoljenim občinskim svetnikom pravno veljavno ne bo mogoče potrditi. ZLS v 15.b členu sicer pozna inštitut samopotrditve mandatov, vendar pa hkrati ta inštitut omejuje na konstitutivno sejo po splošnih (rednih ali predčasnih) volitvah. Gre torej za postopanje pred konstituiranjem občinskega sveta, pri čemer po mnenju tožnikov to ne dopušča uporabe analogije v drugih primerih. V primeru odstopa večine članov tako po eni strani občinski svet ni sposoben „ugotavljati“ odstopa, po drugi strani pa ni sposoben potrjevati mandata novoizvoljenim svetnikom na nadomestnih volitvah. Ker inštituta nadomestnih volitev pojmovno ni mogoče uporabiti, ZLV predpisuje izvedbo predčasnih volitev. Povsem enak pravni položaj se pojavi v primeru odstopa polovice članov občinskega sveta s to razliko, da ZLV takšnega pravnega položaja ne ureja. Drugače zapisano, pravni položaj v primeru odstopa polovice članov je dejansko in pravno istovrsten in primerljiv, ZLV pa te dejanske in pravne istovrstnosti in primerljivosti ne zapolnjuje. Zato je po mnenju tožnikov iz tega razloga v nasprotju z načelom določnosti kot načelom pravne države (2. člen), da tožena stranka opravi nadomestne volitve in ne predčasne. Glede na navedeno vse tožeče stranke sodišču predlagajo, da naj ugotovi, da so bile prvotožečim in drugotožeči stranki kršene njihove ustavne pravice iz drugega odstavka 3. člena, prvega in drugega odstavka 43. člena in 44. člena Ustave RS. Predlagajo tudi, da se razpis nadomestnih volitev 7 članov Občinskega sveta Občine A. odpravi in da sodišče s sodbo toženi stranki naloži, da je skladno s četrtim odstavkom 24. člena v zvezi z drugim odstavkom 26. člena ZLV dolžna razpisati predčasne volitve v Občinski svet, ker narava stvari to dopušča in ker dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

Hkrati s tožbo tožeče stranke vlagajo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Navajajo, da bi jim z izvršitvijo izpodbijanega akta nastala težko popravljiva škoda oziroma škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Težko popravljiva škoda bo tožečim strankam nastala zaradi negotovosti pri kandidiranju, saj glede na to, da se nadomestne volitve opravijo po večinskem načelu, tožeča stranka ne ve, ali naj na njih kandidira ali ne. Sistem glasovanja je namreč pri volitvah po večinskem načelu povsem različen kot pri volitvah po proporcionalnem načelu. Pri volitvah po večinskem načelu se glasuje o posameznih kandidatih in so izvoljeni kandidati, ki so dobili največ glasov; medtem ko se pri proporcionalnih volitvah glasuje o listah kandidatov v volilni enoti in volivec lahko glasuje samo za eno listo kandidatov. Volivec lahko da preferenčni glas samo enemu kandidatu z liste. Pri nadomestnih in predčasnih volitvah gre torej za drugačen sistem kandidiranja. Tožniki ocenjujejo, da se lahko o morebitni kandidaturi odločijo le, kolikor bi bile razpisane volitve izvedene zakonito in pravno predvidljivo; ker pa so bile razpisane arbitrarno in volivci ne vedo ali kandidirati, tožnikom nastaja škoda. Ta škoda jim nastaja na materialnem (negotovost finančnega vlaganja v stroške volilne kampanje) in nematerialnem področju (okrnjen je njihov družbeni ugled, zaupanje v voljene predstavnike). Na tem mestu župan meni, da je smotrno izpostaviti, da je z vidika načela zaupanja v pravo nujno, ne samo pravno predvidljivo postopanje, temveč tudi vedenje kdo občinski svetniki sploh so, ali je Občinski svet sploh konstituiran. Takšna začasna odredba tudi ne posega v javno korist, saj je zakonita izvedba volitev, ki omogočajo državljanom izvajati njihovo oblast preko demokratično izvoljenih predstavnikov, v javnem interesu. Ne samo, da začasna odredba ne posega v javno korist, temveč prvotožeča in drugotožeča stranka izpostavljata, da bi ravno z namenom varovanja javnih koristi zagotovila na eni strani spoštovanje temeljnih načel pravnega reda, določenih v Ustavi RS; po drugi strani pa bi privarčevala javna sredstva, ki bi bila porabljena zaradi razveljavitve in izvedbe ponovnih volitev na način skladen z ZLV. Škoda je dejansko v tem, da se javna sredstva porabijo za volilna opravila, ki bodo lahko zaradi odprave razpisa ostala brez pravne podlage. Glede na to, da je tožena stranka imenovana prav za vodenje in izvajanje volitev, začasna odredba tudi ne posega v njene koristi. Tožena stranka je namreč organ občine, ki opravlja volilna opravila v skladu s predpisi. V primeru, da se tožbeni zahtevek izkaže za neutemeljenega, to za toženo stranko pomeni zgolj kasneje opravljene volitve. V primeru, da se tožbeni zahtevek izkaže za utemeljenega, vendar se izvrševanje volilnih opravil ne zadrži, pa bi tako toženi stranki kot tudi kandidatom za občinske svetnike, nastala večja materialna škoda, zaradi finančnih vložkov občine v izvedbo volilnih opravil in zaradi finančnih vložkov kandidatov za občinske svetnike v volilno kampanjo. Tožnik zato predlaga, da sodišče z začasno odredbo odloži izvajanje volilnih opravil za nadomestne volitve 7 članov Občinskega sveta Občine A. št. 041-0002/11-1 z dne 28.1.2011, od dneva izdaje začasne odredbe do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu.

Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da je razpisala nadomestne volitve v skladu s 30. in 32. členom ZLV. Odstopilo je 7 svetnikov od 14, zato meni, da ni izpolnjen zakonski pogoj za razpis predčasnih volitev, saj ni odstopila večina vseh svetnikov, v danem primeru 8.

Stranke z interesom (preostalih 7 članov Občinskega sveta) v odgovoru v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe navajajo, da so tožniki podali predlog za začasno zadržanje izvajanja volilnih opravil za nadomestne volitve 7 članov Občinskega sveta Občine A. V prvi vrsti opozarjajo na pomanjkanje aktivne legitimacije vseh tožnikov. Navajajo, da samo dejstvo, da je 8 tožnikov s stalnim prebivališčem v Občini A., še ne pomeni, da so tudi aktivno legitimirani za vložitev tožbe. Prvih 7 tožnikov so namreč bivši svetniki Občine A., ki so sami prostovoljno odstopili in se na ta način odpovedali že potrjenim mandatom v Občinskem svetu Občine A. Nelogično je, da sedaj, ko je Občinska volilna komisija Občine A. sprejela ustrezen sklep o razpisu nadomestnih volitev, prvih 7 tožnikov ugotavlja, da so jim bile z razpisom nadomestnih volitev kršene pravice. Še bolj nelogična je njihova navedba, da naj bi jim v primeru, da bi se postopek volilnih opravil nadaljeval, nastala težko popravljiva škoda, ki jo tožeče stranke utemeljujejo z dejstvom, da se nadomestne volitve opravijo po večinskem načelu, zaradi česar tožeča stranka ne ve, ali naj kandidira ali ne. Po mnenju strank z interesom je prvih 7 tožnikov po tem, ko je že vrnilo potrjen mandat v Občinskem svetu Občine A., izkazalo jasno namero, da ni zainteresirano za delo v Občinskem svetu in s tem tudi ne za ponovno kandidaturo, čeprav zakonodaja to omogoča. Stranke z interesom tudi menijo, da je popolnoma irelevantno, po kakšnem volilnem sistemu se bodo vršile nadomestne volitve. Iz navedb tožene (pravilno: tožeče stranke) je mogoče zaključiti, da je odstop prvih sedmih tožnikov iz Občinskega sveta Občine A. bila posledica špekulacije. Stranke z interesom opozarjajo tudi, da osmotožnik, ki je župan Občine A., ob sedaj veljavni zakonodaji ne more kandidirati na nadomestnih volitvah, ker je funkcija župana in občinskega svetnika nezdružljiva. Prav tako je nelogično, da je devetotožeča stranka Občina A., ki toži samo sebe, torej Občino A. Občino pa zastopa župan, ki je hkrati osmi tožnik. Stranke z interesom zato primarno predlagajo, da sodišče tožbo zavrže; podrejeno pa opozarjajo, da v primeru nadaljevanja volilnih opravil tožeči stranki ne bo nastala nikakršna težko popravljiva škoda, ki je predpogoj za izdajo začasne odredbe. Samo dejstvo, da se tožeča stranka še ni odločila ali bo kandidirala na volitvah, zaradi tega ker ne ve kakšen bo volilni sistem na volitvah, ne predstavlja nobene težko popravljive škode. Stranke z interesom tudi opozarjajo, da Občine A. glede na veljavno zakonodajo ne more zastopati Občinska volilna komisija, ampak je to lahko zgolj župan oziroma Državno pravobranilstvo RS. To pomeni, da tožeča stranka tudi ni upoštevala pravilne pasivne legitimacije. Občinska volilna komisija je po mnenju strank z interesom zgolj strokoven organ, ki deluje v okviru občine, ki pa nima pravne subjektivitete, zaradi česar tudi ne more biti tožen, torej ne more zastopati Občine A. Predlagajo, da sodišče predlog za začasno zadržanje izvajanja volilnih nalog zavrže.

Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, medtem ko posebnega odgovora na tožbo ni podala.

Stranke z interesom v odgovoru na tožbo navajajo, da so že v odgovoru na predlog za začasno zadržanje volilnih opravil opozorile na, po njihovem mnenju, pomanjkanje aktivne in pasivne legitimacije. V izogib ponavljanju zato na tem mestu navajajo, da vztrajajo pri dosedanjih podanih navedbah in da je zaradi tega treba tožbo primarno zavreči. Ker tožeče stranke s tožbo izpodbijajo odpravo razpisa nadomestnih volitev 7 članov Občinskega sveta Občine A. in iz tožbe izhaja, da naj bi tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo, zaradi česar je omenjeni razpis nezakonit, stranke z interesom izpostavljajo, da so za razumevanje zakonitosti oziroma nezakonitosti razpisa ključna določila 24. in 30. člena ZLV. Določilo 24. člena ZLV je jasno in določa, da se predčasne volitve opravijo tudi, če hkrati odstopi večina članov občinskega sveta, kar pomeni, da se predčasne volitve opravijo zgolj v primeru, če hkrati odstopi večina članov občinskega sveta oziroma če se sam občinski svet razpusti pred potekom 4 letne mandatne dobe. Nobeden od obeh navedenih pogojev v konkretnem primeru ni bil izpolnjen. Občinski svet se ni razpustil, prav tako ni hkrati odstopila večina članov Občinskega sveta. V Občinskem svetu Občine A. je 14 svetnikov, kar pomeni, da bi večino pomenilo najmanj 8 svetnikov. V primeru, da bi odstopilo vsaj 8 svetnikov, bi bil torej izpolnjen temeljni predpogoj za razpis predčasnih volitev, kar pa se v konkretnem primeru ni zgodilo. Jezikovna razlaga navedenega zakonskega določila (večina članov občinskega sveta) določa nek zunanji okvir, ki ga nihče, tudi sodišče, ne more prestopiti. Kolikor bi odstopila večina svetnikov, pa bi bile nujne predčasne volitve, vendar se to v konkretnem primeru ni zgodilo. Določilo prvega odstavka 30. člena ZLV določa, da če preneha mandat članu občinskega sveta, ki je bil izvoljen na proporcionalnih volitvah, postane član občinskega sveta za preostanek mandatne dobe tisti kandidat, ki bi bil izvoljen, če ne bi bil izvoljen član občinskega sveta, ki mu je prenehal mandat, razen če je odstopil prej kot v 6 mesecih od potrditve mandata. Nesporno je, da so bile volitve v Občinski svet Občine A. opravljene v skladu s tretjim odstavkom 9. člena Zakona o lokalnih volitvah, torej po proporcionalnem volilnem sistemu. Prav tako ne more biti nobenega dvoma, da je prvo sedem tožnikov odstopilo prej kot v 6 mesecih od potrditve svojega mandata. Navedeno ob jezikovni razlagi prej omenjene pravne norme pripelje do jasnega in nedvoumnega zaključka in sicer, da so izpolnjeni vsi pogoji zgolj za razpis nadomestnih volitev. Predčasne volitve, ob striktnem upoštevanju veljavne zakonodaje, niso možne. Ker tožeča stranka argumentira svojo zahtevo po predčasnih in ne nadomestnih volitvah tudi z dejstvom, da bi v primeru nadomestnih volitev Občinski svet s trenutnimi 7 člani ne bil sposoben veljavno potrditi mandatov na nadomestnih volitvah izvoljenih članov, stranke z interesom odgovarjajo, da bi se tako situacijo dalo rešiti z domnevo, da gre po izvedenih nadomestnih volitvah za ponovno konstituiranje Občinskega sveta, pri čemer bi se postopalo v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi. Ker tožniki v tožbi še navajajo, da naj bi razpis nadomestnih volitev in ne predčasnih volitev zanje pomenil hud poseg v človekove pravice, pri čemer se sklicujejo na 3., 43. in 44. člen Ustave RS, stranke z interesom odgovarjajo, da ne vedo v čem naj bi bil z razpisom nadomestnih in ne predčasnih volitev kršen 3. člen Ustave RS. Prav tako jim ni jasno, kako naj bi bila tožnikom kršena pravica iz 43. člena Ustave RS, kot tudi ne, v čem naj bi bil kršen 44. člen Ustave RS. Prvim sedmim tožnikom nihče ne onemogoča, da se na nadomestnih volitvah ponovno potegujejo za mandate v Občinskem svetu. Seveda bi bilo njihovo ponovno kandidiranje vredno začudenja, saj je prvo sedem tožnikov odstopilo oziroma so s konkludentnim ravnanjem povedali, da jih funkcija občinskega svetnika ne zanima več. Bistveno za razumevanje situacije v Občini A. je dejstvo, da je aktualni župan, osmi tožnik, skupaj s svojo koalicijo dobil premalo sedežev v Občinskem svetu in bi bili potrebni dogovori in kompromisi z opozicijo, na kar pa župan očitno ni bil pripravljen. Zaradi tega je celotna županova koalicija odstopila in na ta način poskuša izsiliti predčasne volitve oziroma tako popraviti volilni rezultat na rednih lokalnih volitvah. Prvih sedem tožnikov je odstopilo iz špekulativnih razlogov, saj so se, kot to sami priznavajo v tožbi, ob odstopu zanašali na izvedbo predčasnih volitev, iz česar je moč zaključiti, da v primeru, da bi vedeli, da bo Občinska volilna komisija ravnala v skladu z veljavno zakonodajo in razpisala nadomestne volitve, svojega odstopa ne bi izvedli. Tako ravnanje prvo sedmih tožnikov pomeni nevaren presedan, če bi naslovno sodišče sledilo njihovi zahtevi. To bi pomenilo možnost, da se taki špekulativni odstopi v bodoče začnejo dogajati v drugih občinah, v katerih bi župan presodil, da mu opozicija ni povšeči in bi na ta način lahko poskušal s predčasnimi volitvami, z blagoslovom sodne veje oblasti, popravljati ljudsko voljo, izraženo na rednih volitvah. Stranke z interesom ne nasprotujejo pravici prvotožnikov, da predčasno končajo svoj mandat, ne morejo pa zaradi zaradi njihove odločitve nositi posledice tudi one, ki želijo, v skladu z voljo volivcev, svoj mandat opraviti do konca. Če bo sodišče dejansko sledilo zahtevi tožeče stranke, bo to pravzaprav pomenilo kršitev človekovih pravic za stranke z interesom, saj bi tudi njim, čeprav niso odstopili in želijo svoj mandat opraviti do konca, le-ta prenehal. Stranke z interesom še navajajo, da v postopku razpisa nadomestnih volitev ni prišlo do nikakršnih procesnih kršitev. Občinska volilna komisija je ravnala v skladu z veljavno procesno zakonodajo, kar pomeni, da je bil celoten razpis nadomestnih volitev zakonit. Stranke z interesom primarno predlagajo zavrženje tožbe, podrejeno pa zavrnitev tožbe in naložitev vseh stroškov postopka v plačilo strankam z interesom.

Tožeča stranka se v pripravljalni vlogi sklicuje še na določili 35. in 100. člena ZLV. Navaja, da predpostavka za razpis nadomestnih volitev iz 32. člena ZLV ni bila podana, ker tožena stranka pred izdajo akta ni ravnala po pravilih postopka, saj sklep Občinskega sveta o ugotovitvi prenehanja mandatov prvih tožnikov ni bil sprejet in zaradi nesklepčnosti tudi ne bi mogel biti sprejet. Iz zapisanega izhaja, da ni izpolnjen osnovni pogoj za delovanje občinskega sveta. Občinski svet tako tudi ni sposoben odločati o pritožbah zoper odločitve občinske volilne komisije v smislu 100. člena ZLV. Po mnenju tožeče stranke tako v primeru nadomestnih volitev za polovico članov sploh ne more priti do potrditve mandatov, ker občinski svet ne more odločiti o pritožbi, kar pomeni kršitev 23. in 25. člena Ustave RS, kakor tudi 43. in 44. člena Ustave RS.

K 1. točki izreka :

V Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) je sodno varstvo ustavnih pravic urejeno na specifičen način. Po določilu 1. člena ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 je sodno varstvo omejeno na presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. To pomeni, da je treba tožbo v upravnem sporu (praviloma) vložiti zoper izpodbijani (dokončni) akt. Sodišče je zato ugotavljalo, ali je tožnikom v obravnavani zadevi zagotovljeno (redno) sodno varstvo v upravnem sporu. Ker je iz tožbenega zahtevka razvidno, da tožniki želijo, da se ugotovi, da je tožena stranka s svojim ravnanjem posegla v njihove ustavne pravice in da naj se toženi stranki zato prepove nadaljevanje ravnanja, s katerim je bilo poseženo v njihove ustavne pravice, iz obrazložitve tožbe pa izhaja, da se to dejanje tožene stranke nanaša na razpis nadomestnih volitev št. 041-0002/11-1 z dne 28. 1. 2011, zoper katerega po ZLV ni zagotovljeno (redno) sodno varstvo, je sodišče štelo, da imajo tožniki zagotovljeno sodno varstvo v tem upravnem sporu v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Po navedenem zakonskem določilu sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Upoštevajoč navedeno zakonsko določilo procesna predpostavka za sprejem tožbe drugotožeče in tretjetožeče stranke ni izpolnjena, ker izpodbijani akt ne posega v njuno pravico ali pravno zavarovani interes. Na tej podlagi je sodišče s sklepom v prvi točki izreka tožbo v delu, ki se nanaša na drugotožečo in tretjetožečo stranko, zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

K 2. točki izreka :

V obravnavani zadevi je predmet presoje akt tožene stranke o razpisu nadomestnih volitev za 7 članov Občinskega sveta Občine A.

Tožena stranka je izpodbijani akt izdala na podlagi 1. odstavka 32. člena ZLV. Le ta določa, da nadomestne volitve razpiše Občinska volilna komisija, najkasneje v 15 dneh po ugotovitvi Občinskega sveta o prenehanju mandata. Iz upravnih spisov izhaja, da v obravnavani zadevi Občinski svet občine A. ni sprejel (predhodnega) ugotovitvenega sklepa o prenehanju mandatov njegovim članom. V skladu z določilom 2. odstavka 37. a člena ZLS članu Občinskega sveta ne preneha mandat s samim odstopom, temveč mu mandat preneha šele po tem, ko Občinski svet ugotovi, da so nastali razlogi za prenehanje mandata. Ker tožena stranka v postopku pred izdajo izpodbijanega akta ni ravnala v skladu z določilom 2. odstavka 37. a člena ZLS, to pomeni, da ni ravnala po pravilih postopka.

V konkretnem primeru med strankami ni sporno, da je od 14 članov Občinskega sveta občine A. (tako določenih v Statutu občine A.) odstopilo 7 občinskih svetnikov (polovica); sporno pa je, ali odstop polovice članov Občinskega sveta predstavlja večino (v smislu 4. odstavka 24. člena ZLV) ali ne in, ali je posledično treba razpisati nadomestne ali predčasne volitve.

Tožena stranka je zavzela stališče, da z odstopom 7 svetnikov (od 14) ni odstopila večina vseh svetnikov (ker bi večino pomenil odstop najmanj 8 svetnikov) in da je zato treba razpisati nadomestne volitve. Po mnenju sodišča takšno stališče tožeče stranke glede na posledice, ki so v konkretnem primeru nastale in ki so po mnenju sodišča enake posledicam, kot bi nastale z odstopom večine članov Občinskega sveta, ni pravilno. Po mnenju sodišča odstop 7 članov Občinskega sveta (od 14) po matematičnem izračunu sicer res ne predstavlja večine v smislu četrtega odstavka 24. člena ZLV, vendar pa je obstoječi Občinski svet s preostalim številom članov (7) v pravnem položaju, ko ni sklepčen in zato ne more pravno veljavno sprejemati svojih odločitev v smislu prvega odstavka 35. člena ZLS. Zato tudi ne bi bil sposoben veljavno potrditi mandatov na nadomestnih volitvah izvoljenih članov. To pomeni, da je delovanje Občinskega sveta, onemogočeno. Ker tako ZLV, kot tudi ZLS, niti ne Statut Občine A., ne urejajo situacije, kot je v konkretnem primeru nastala, bi po mnenju sodišča, tožena stranka, zaradi nesposobnosti delovanja Občinskega sveta, morala razpisati predčasne in ne nadomestne volitve. S tem v zvezi sodišče dodaja, da ne more pritrditi navedbam strank z interesom, da bi se dano situacijo dalo rešiti z domnevo, da gre pri nadomestnih volitvah za ponovno konstituiranje Občinskega sveta, saj se Občinski svet, v skladu z določilom 5. odstavka 15. b člena ZLS in Statutom Občine A., konstituira na svoji prvi seji (po opravljenih volitvah, na kateri je potrjenih več kot polovica mandatov članov sveta).

Ker je torej tožena stranka po mnenju sodišča razpisala neustrezno vrsto volitev in je bilo s tem poseženo v volilno pravico prvotožeče stranke, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani akt odpravilo.

K 3. točki izreka :

Ker je sodišče pod drugo točko izreka izpodbijani akt odpravilo, ni več pogojev za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

K 4. točki izreka :

Sodišče je odločilo tudi o stroškovnem zahtevku prvotožeče stranke. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Sodišče je prvotožeči stranki priznalo stroške na podlagi določil Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji senata in je prvotožečo stranko v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato so ji bili na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznani stroški v višini, kot izhaja iz izreka te odločbe.

K 5. točki izreka :

Sodišče ni ugodilo zahtevku strank z interesom za povrnitev stroškov postopka, ker, skladno s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.