VSRS Sodba X Ips 90/2011

I. Revizija se zavrne.
II. Tožena stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo tožbi tožeče stranke ugodilo in na podlagi drugega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovilo, da prvi odstavek 7. člena in prvi odstavek 37. člena Odloka o načinu izvajanja javne službe oskrbe s plinom v Občini Medvode (Ur. l. RS, št. 27/2005, v nadaljevanju Odlok), ki ga je sprejela tožena stranka (v nadaljevanju revidentka), nista v skladu z z Energetskim zakonom (Ur. l. RS, št. 79/1999, 8/2000 - popr., 52/2002-ZJA, 110/2002–ZGO-1, 50/2003–Odl. US, 51/2004; v nadaljevanju EZ). Sodišče prve stopnje je presodilo, da določitev distribucijskega plinovodnega omrežja v prvem odstavku 7. člena Odloka nima podlage v EZ, takšna nezakonita opredelitev tega omrežja pa vpliva tudi na nezakonitost Odloka v prvem odstavku 37. člena (poglavje X: prehodne in končne določbe), ki določa, da mora tožeča stranka distribucijsko plinovodno omrežje na območju revidentke, ki je v njeni lasti, predati v upravljanje izvajalcu (E., d. o. o., - stranki z interesom) v tam določenem roku in z izvajalcem skleniti pogodbo, s katero se dogovorita o upravljanju in vzdrževanju distribucijskega plinovodnega omrežja, katerega lastnica je tožeča stranka.

2Zoper prvostopenjsko sodbo je revidentka (občina Medvode) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z izpolnjevanjem pogoja po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Meni, da je izpodbijan Odlok skladen z EZ in evropskimi uredbami, saj ne spreminja ali razširja definicije distribucijskega plinovodnega omrežja, temveč jo zgolj konkretizira. Z definicijo distribucijskega plinovodnega omrežja kot omrežja z delovnim tlakom do 16 barov je opredelitev omrežja v Odloku še vedno znotraj okvirov, ki jih določata EZ in Uredba (ES) št. 715/2009. Navaja, da je treba v obravnavani zadevi upoštevati namen omrežja, saj na njenem območju ni omrežja, ki bi presegalo delovni tlak 16 barov. V zvezi s tem nadalje navaja, da tudi če se izpodbijanega Odloka ne upošteva, je skladno z definicijo v EZ, predvsem pa v citirani evropski uredbi, celotno plinovodno omrežje na tem območju izključno distribucijsko plinovodno omrežje. Hkrati predlaga postavitev predhodnega vprašanja na Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Priglaša stroške revizijskega postopka.

3Tožeča stranka v odgovoru na revizijo pritrjuje razlogom sodišča v izpodbijani sodbi in predlaga, da se ta zavrže zaradi nedovoljenosti oziroma, da se kot neutemeljena zavrne.

4Stranka z interesom v odgovoru na revizijo soglaša z revizijskimi razlogi in predlaga, da Vrhovno sodišče razveljavi izpodbijano sodbo in v celoti zavrne tožnikovo tožbo.

K I. točki izreka:

5Revizija ni utemeljena.

6Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre v obravnavani zadevi po vsebini zadeve za odločitev o pravnem vprašanju, o katerem Vrhovno sodišče še ni odločalo. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče ni ukvarjalo tudi s preizkusom obstoja razloga za dovoljenost revizije iz 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8Predmet obravnavanega upravnega spora je presoja zakonitosti prvega odstavka 37. člena Odloka, ki ima naravo posamičnega akta (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Presoja zakonitosti navedene določbe Odloka pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoča brez presoje zakonitosti prvega odstavka 7. člena Odloka.

9Gospodarske javne službe ureja Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) kot državne ali lokalne, obvezne ali izbirne. Obvezna gospodarska javna služba se določi le z zakonom, tudi če gre za lokalno javno službo (drugi stavek prvega odstavka 3. člena ZGJS). Način opravljanja gospodarske javne službe sta po ZGJS pristojna predpisati tako Vlada z uredbo kot lokalna skupnost z odlokom, vsaka za svojo raven (drugi odstavek 3. člena ZGJS).

10Po Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) občina v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe (peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Občina zagotavlja opravljanje tistih javnih služb, ki jih sama določi, kakor tudi tistih, ki so določene z zakonom; vendar način in pogoje opravljanja javnih služb občina (samostojno) predpiše le, če zakon ne določa drugače (62. člen ZLS). ZLS torej izhaja iz predpostavke, da je ustrezen del ureditve javne službe lahko v državni pristojnosti in zato predmet urejanja zakona, ki ga mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštovati.

11V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima namreč občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v pristojnost države, niti ne sme ravnati v nasprotju z načelom zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti (prvi, drugi in tretji odstavek 153. člena Ustave; usklajenost pravnih aktov). Pravnih razmerij torej ne sme urejati v nasprotju z zakoni oziroma ne sme preseči zakonskega pooblastila za normativno urejanje pravnih razmerij. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97). Enako pa po presoji Vrhovnega sodišča velja tudi za posamične akte organov občine, ki morajo v skladu s četrtim odstavkom 153. člena Ustave temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

12EZ kot področni zakon v 30. členu (enako določbo je vseboval tudi v času sprejema Odloka veljavni EZ, saj je navedena določba kljub spremembam in dopolnitvam EZ ostala enaka) določa, da je dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina obvezna republiška gospodarska javna služba, ki se opravlja na podlagi koncesije, ki se podeli za največ 35 let (prvi in tretji odstavek 30. člena EZ). Dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in dobava zemeljskega plina tarifnim odjemalcem, pa sta izbirni lokalni gospodarski javni službi (peti odstavek 30. člena EZ). EZ določa tudi, da kadar lokalna skupnost uvede dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina kot lokalno gospodarsko javno službo, uredi organizacijo in način njenega izvajanja v skladu s tem zakonom in z ZGJS, pri čemer lahko podeli pravico izvajanja te gospodarske javne službe za največ 35 let (šesti odstavek 30. člena EZ).

13V obravnavanem primeru tožeča stranka opravlja na podlagi Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina (Ur. l. RS, št. 97/2004), odločbe o podelitvi koncesije in koncesijske pogodbe na celotnem območju RS naloge sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina.

14Z Odlokom je revidentka na svojem območju uredila način opravljanja izbirne gospodarske javne službe oskrbe z zemeljskim plinom tako, da je za izvajalca te javne službe določila stranko z interesom (Javno podjetje E., d. o. o.), in sicer za 35 let (2. člen Odloka). Na podlagi 3. člena Odloka ima tako stranka z interesom kot izvajalec, ki opravlja javno službo, na celotnem območju revidentke izključno pravico izvajanja dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in dobave zemeljskega plina tarifnim odjemalcem (3. člen Odloka).

15Z izpodbijanim prvim odstavkom 7. člena Odloka je revidentka določila, da je distribucijsko plinovodno omrežje na območju revidentke plinovodno omrežje, katerega delovni tlak je manjši ali enak 16 barov in služi za transport zemeljskega plina do odjemalcev in uporabnikov ter do drugih distribucijskih plinovodnih omrežij v sosednjih občinah. V drugem odstavku 7. člena Odloka pa je določila, da je prenosno plinovodno omrežje na območju revidentke visokotlačno plinovodno omrežje, to je omrežje, katerega delovni tlak je večji od 16 barov in služi za transport plina do distribucijskega plinovodnega omrežja ali uporabnika omrežja priključenega neposredno na prenosno omrežje.

16Ključno vprašanje, ki je v obravnavani zadevi med strankama sporno, je vprašanje, ali ima določba prvega odstavka 7. člena Odloka (v zvezi z določbo prvega odstavka 37. člena Odloka kot posamičnega akta), ki kot kriterij (mejo) razmejitve med distribucijskim in prenosnim plinovodnim omrežjem določa lastnost plinovoda po delovnem tlaku 16 barov, vsebinsko podlago v EZ (153. člen Ustave). Po presoji Vrhovnega sodišča je treba na to vprašanje odgovoriti negativno.

17EZ ne določa kriterija razmejitve med distribucijskim plinovodnim omrežjem in prenosnim plinovodnim omrežjem po delovnem tlaku, temveč navedena pojma opredeljuje na splošen oziroma opisen način. V 4. členu tako določa, da je distribucijsko omrežje energetsko omrežje od prenosnega omrežja do končnega odjemalca (šesta alineja), prenosno omrežje pa je visokonapetostno električno omrežje ali visokotlačno plinsko omrežje od proizvajalca oziroma povezave s sosednjimi prenosnimi omrežji do distribucijskega omrežja ali do uporabnika omrežja (sedemintrideseta alineja).(1) Kriterija razmejitve med omrežjema glede na delovni tlak pa ne določata niti Uredba (ES) št. 1775/2005 Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina z dne 28. septembra 2005 niti Uredba (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina z dne 13. julija 2009, ki je nadomestila prej veljavno uredbo, na katero se sklicuje revidentka. Glede na navedeno Vrhovno sodišče zavrača revidentkin ugovor, da je Odlok v izpodbijanem delu skladen z navedeno uredbo. Določbe uredbe (ki tako kot EZ(2)) zgolj opisno opredeljujejo pojma distribucijskega in prenosnega plinovodnega omrežja sicer izrecno ne nasprotujejo dodatnim kriterijem razmejitve posameznih držav članic, kar pa po presoji Vrhovnega sodišča še ne pomeni, da lahko revidentka sama z odlokom brez vsebinske podlage v zakonu določi kriterij, ki razmejuje navedeni omrežji. Glede na pojasnjeno je ob usklajeni nacionalni zakonodaji (EZ) neutemeljen tudi revidentkin predlog za postavitev predhodnega vprašanja SEU, ki se nanaša na vprašanje skladnosti izpodbijanih členov Odloka s citirano evropsko uredbo.

18Vrhovno sodišče soglaša s presojo sodišča prve stopnje, da šesti odstavek 30. člena EZ (povzet v 12. točki obrazložitve te sodbe) prepuščaobčini (le) ureditev organizacije in načina izvajanja dejavnosti javne službe oskrbe s plinom. Takšno pooblastilo v zakonu pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne zajema določitve dodatnega kriterija razmejitve med omrežjema v občinskem odloku niti ne dopušča razlage, da lahko revidentka z odlokom samostojno določi obveznost predaje določenega dela omrežja (ki je v lasti tožeče stranke in ki ga je samovoljno določila za distribucijsko plinovodno omrežje) izvajalcu. Navedena splošna in opisna opredelitev omrežij v EZ namreč pojmovno lahko zajema tudi situacije, v katerih prenosno plinovodno omrežje poteka pod delovnim tlakom 16 barov, če izpolnjuje ostale pogoje iz 4. člena EZ.

19Glede na pojasnjeno je tudi pravilna presoja sodišča prve stopnje, da nezakonita opredelitev distribucijskega plinovodnega omrežja v prvem odstavku 7. člena Odloka vpliva tudi na nezakonitost Odloka v prvem odstavku 37. člena, ki določa obveznost tožeče stranke, to je predajo distribucijskega plinovodnega omrežja na območju občine Medvode, ki je v njeni lasti, izvajalcu (stranki z interesom). Z določitvijo obveznosti predaje „distribucijskega plinovodnega omrežja“ v prvem odstavku 37. člena Odloka v zvezi s prvim odstavkom 7. člena je tako revidentka presegla okvir pooblastila v citiranem členu EZ, s čimer je nezakonito posegla v ureditev dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja zemeljskega plina, ki je izrecno določena z EZ in je bila podeljena tožeči stranki s koncesijo, s takšno ureditvijo v izpodbijanih določbah Odloka pa je posledično posegla v pristojnost države.

20Vrhovno sodišče zavrača kot neutemeljene tudi revizijske navedbe o bistvenih kršitvah določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana sodba nima pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne bi mogla preizkusiti, je ustrezno obrazložena in vsebuje razumne razloge o odločilnih dejstvih.

21Na podlagi prvega odstavka 360. člena v zvezi s 383. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se je Vrhovno sodišče opredelilo do revizijskih navedb, ki so odločilnega pomena za odločitev v obravnavani zadevi, ostale revizijske navedbe pa šteje za nebistvene za odločitev v tem upravnem sporu, zato jih ni presojalo.

22Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

23Ker revidentka z revizijo ni uspela, v skladu z določbo prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena ZPP, ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

----

Op. št. (1): Uredba o energetski infrastrukturi (Ur. l. RS, št. 62/2003) je sicer v prvem odstavku 7. člena med drugim določala, da zajemajo infrastrukturo za prenos zemeljskega plina magistralni in regionalni plinovodi ter drugi plinovodi nad 16 bari tlaka, vendar pa je bila ta določba citirane Uredbe spremenjena z Uredbo o energetski dejavnosti (Ur. l. RS, št. 88/2003), ki je kriterij tlaka nad 16 barov pri definiciji infrastrukture za prenos zemeljskega plina izpustila. Sedaj veljavna Uredba o energetski infrastrukturi (Ur. l. RS, št. 62/2003, št. 88/2003, 75/2010 in 53/2011) takšnega kriterija ne določa več.

Op. št. (2): Enako pa velja tudi za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in razveljavitvi Direktive 98/2003/55/ES, ki je bila z EZ-A (Ur. l. RS, št. 51/04) implementirana v slovenski pravni red.