UPRS sodba I U 1966/2010

Tožbi se ugodi in se odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, OE Kranj, št. 974-361-222/2008-35 z dne 15. 4. 2010 v zvezi z odločbo Ministrstva za šolstvo in šport št. 60340-35/2010/18 z dne 17. 11. 2010 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je prvostopenjski organ odredil, da se A.A., ki ga zastopata oba tožnika, z dokončnostjo te odločbe usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, da se vključi v Osnovno šolo B. in da sta tožnika kot otrokova zakonita zastopnika dolžna poskrbeti, da se A.A. vključi v Osnovno šolo B. z dokončnostjo te odločbe. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da je predlog za uvedbo postopka usmerjanja vložila Osnovna šola C. in da v zahtevi navaja, da otrok ne zmore slediti učnemu programu in tako ne dosega učnih ciljev. Prvostopenjski organ je pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri prvostopenjskem organu. Komisija pri tem zavodu je opredelila otroka tožnikov kot otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Predlagala je, naj se usmeri v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom na podlagi 13. člena Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list št. 54/03 in nadaljnji, Pravilnik). Ta člen določa, da se lahko v ta program usmerjajo tudi otroci z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Komisija je prejela tudi mnenje Osnovne šole B. S šolo je bil dosežen dogovor, da se otrok vključi vanjo z dokončnostjo odločbe.

Tožnika sta se zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Drugostopenjski organ v svoji odločbi med drugim navaja, da je pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje, poročilo Osnovne šole C., poročilo Komisije za usmerjanje otrok s s posebnimi potrebami prve stopnje, člani senata komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje so opravili tudi razgovor s tožnikoma in njuno odvetnico. V nadaljevanju drugostopenjski organ podrobno povzema poročilo šole, mnenje Komisije za usmerjanje druge stopnje ter navaja, da je bilo to mnenje posredovano tožnikoma, ki sta posredovala pripombe nanj in poudarila, da se z njim ne strinjata. V nadaljevanju povzema njune pripombe. Nadalje drugostopenjski organ navaja, da je bil opravljen tudi specialni pedagoški pregled, ki je pokazal, da ima deček učne težave. Tudi strokovno mnenje Komisije za usmerjanje druge stopnje z dne 6. 10. 2010 je bilo vročeno tožnikoma, ki sta ponovno podala pripombe in poudarila, da bi A.A. zmogel reden osnovnošolski program, če bi mu v šoli nudili ustrezno učno pomoč. V nadaljevanju drugostopenjski organ navaja, da sledi mnenju, ki sta ga podali tako Komisija prve stopnje kot tudi dvakrat Komisija druge stopnje. Drugostopenjski organ še navaja, da sta tožnika imela možnost sodelovanja v postopku, ker sta se lahko izjavila o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev, kakor tudi o navedbah šole oziroma komisije za usmerjanje tako prve kot tudi druge stopnje. Zgolj pavšalno navajanje, da je določen član senata že sodeloval v predhodnem postopku usmerjanja otroka, ne predstavlja utemeljenega razloga za dvom v objektivnost, strokovnost in neodvisnost.

Tožnika v tožbi navajata, da vztrajata pri navedbah, ki sta jih podala že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS št. 3/2007 – UPB, ZOUPP) v 20. členu določa, da se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače odločeno. Postopek usmerjanja se je začel na predlog Osnovne šole C., s katerim tožnika nista soglašala. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZUP) predpisuje, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, razpisati ustno obravnavo v stvareh, v katerih sta udeleženca dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. V tem postopku so stranke z nasprotujočimi si interesi; na eni strani je šola kot predlagatelj, na drugi strani sta tožnika, zato bi bila ustna obravnava obvezna. Že samo zaradi tega, ker ni bilo obravnave, kjer bi starši lahko soočili svoje stališče z nasprotno stranko, je podana takšna kršitev postopka, da je treba odločbo odpraviti. Nista zahtevala niti predlagala, da se sin A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, sploh pa ne, da se vključi v Osnovno šolo B. Taki odločitvi nasprotujeta. Sama sta nezadovoljna z izvajanjem programov, za katere je bila zadolžena Osnovna šola C. in za katere menita, da bi jih bilo lahko v celoti izvajati, pa se jih ne. Zahtevala sta, da se sinu zagotovi ustrezna strokovna pomoč v okviru Osnovne šole C. Šola v Gorenji vasi namreč izpolnjuje pogoje za izvajanje takšne pomoči. V nadaljevanju tožnika izpodbijata navedbe iz poročila šole, ki se konkretno nanašajo na A.A. zmožnosti dojemanja učnega procesa. Menita, da bi moral imeti A.A. več ustrezne pomoči v okviru šole v C. ZOUPP navaja več programov, po katerih poteka vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami. Izobraževalni programi lahko potekajo po prilagojenem programu in z dodatno strokovno pomočjo. Zakon predvideva tudi prilagoditev organizacije, način preverjanja in ocenjevanja znanja, napredovanje in časovno razporeditev pouka ter zagotovitev dodatne strokovne pomoči. Dodatna strokovna pomoč se izvaja v posebni skupini v oddelku ali izven oddelka, lahko pa tudi individualno v oddelku ali izven oddelka. Zakon omogoča tudi, da se dodatna strokovna pomoč, če je strokovno utemeljena, lahko otroku nudi tudi na domu. Doslej pa jima taka pomoč še ni bila ponujena. V ničemer se ni upošteval predlog, da se najprej izvaja odločbe in individualizirani program s strokovno pomočjo specialnega pedagoga. Razen tega se otroku bistveno podaljša razdalja do šole; prej je imel do šole le štiri kilometre, sedaj pa je oddaljena več kot dvajset kilometrov. Otrok prihaja domov bolj utrujen in šele v popoldanskem času. Predlagata, naj sodišče tožbi ugodi in obe odločbi odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da skladno z 22. členom ZUOPP lahko predlog za uvedbo postopka za usmerjanje poda tudi šola. Pri uvedbi postopka ni bilo nepravilnosti. Šola sicer res predlaga uvedbo postopka, vendar pa kasneje nima položaja stranke v postopku. Navedeno izhaja iz 22. člena ZUOPP. Predlagatelj nima v nadaljnjem postopku nobenih procesnih pravic ali obveznosti stranke v postopku, nima procesnih ugovorov, nima pravice do pritožbe zoper odločbo. V konkretnem primeru ne gre za stranke z nasprotujočimi si interesi. Tožnika sta imela možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo, kar pa je tudi bistvo načela zaslišanja stranke v postopku. O vsaki fazi postopka sta bila obveščena, imela sta možnost podati ugovor na strokovna mnenja, ki so bila podlaga za ponovno preverjanje pravilnosti odločitve komisije za usmerjanje. Tožnikov glavni očitek na strokovno mnenje komisije prve stopnje je bila domnevno neobjektivna sestavljenost senata komisije. Tudi v pritožbenem postopku sta tožnika aktivno sodelovala. Tožena stranka sodišču predlaga, če bo ocenilo, da je to potrebno, da izvede glavno obravnavo in kot priče zasliši člane senata komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve in druge stopnje, ki bodo lahko kot strokovnjaki dodatno pojasnili sodišču razloge in okoliščine, povezane z ugotavljanjem vrste in stopnje primanjkljaja, ovire oziroma motnje. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Sodišče najprej ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je Osnovna šola C. vložila predlog za začetek postopka usmerjanja, za kar ima podlago po 1. odstavku 22. člena ZUOPP. Nadalje sodišče ugotavlja, da je bilo v prvostopenjskem postopku izdelano strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve stopnje in da je bilo to strokovno mnenje poslano tožnikoma z navedbo, da lahko prvostopenjski organ v roku osmih dni pokličeta po telefonu, če jima vsebina strokovnega mnenja ni jasna oziroma razumljiva. Tožnika sta na ta dopis odgovorila, da sta zahtevala, da ju prvostopenjski organ seznani s predlaganimi člani komisije, preden bo začela z delom. Iz navedenega razloga zahtevata, naj otroka pregleda in poda strokovno mnenje komisija, katere člani doslej še niso sodelovali pri izdelavi strokovnih mnenj za njune otroke. Šele v primeru, če tej zahtevi ne bo ugodeno, bosta podala pripombe na strokovno mnenje, ki je že izdelano. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da 3. odstavek 190. člena ZUP določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o tem, kdo naj bo izvedenec. Iz navedenega razloga sodišče meni, da bi bilo potrebno v postopku upoštevati stališča tožnikov o tem oziroma se opredeliti do njihovih zahtev, kdo naj bi bil član strokovne komisije, saj je mnenje strokovne komisije po mnenju sodišča izvedensko mnenje. Na zgoraj navedeni dopis tožnikov je odgovoril prvostopenjski organ, da ocenjuje, da na osnovi takšnega odgovora ni potrebno dodatno dopolniti strokovnega mnenja. Čeprav sta tožnika v svojem prej citiranem dopisu navedla, da če zahtevi po novi komisiji ne bo ugodeno, bosta podala pripombe na strokovno mnenje, je prvostopenjski organ še isti dan, ko jima je odgovoril z navedenim dopisom, to je dne 15. 4. 2010, izdal izpodbijano odločbo, ne da bi počakal, da bi tožnika dala pripombe na strokovno mnenje, čeprav sta jih napovedala. Svoje pripombe na mnenje sta sicer še isti dan poslala, vendar prepozno, saj je bila odločba že izdana. Sodišče tako ugotavlja, da je bilo s tem kršeno načelo zaslišanja stranke, saj strankam ni bila dana možnost, da se skladno z 9. členom ZUP do izdaje prvostopenjske odločbe izjasnijo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, čeprav sta izrazili željo po tem, da bosta dali pripombe na strokovno mnenje. Sodišče tudi meni, da če starši nasprotujejo predlogu šole za usmeritev otroka in ko nasprotujejo tudi ugotovitvam strokovnega mnenja, mora pristojni organ opraviti ustno obravnavo. Čeprav šola kot predlagateljica postopka res ni polnopravna stranka v postopku, pa bi bila ustna obravnava v obravnavanem primeru vseeno potrebna zaradi izvedbe dokaza z zaslišanjem izvedencev, zaradi nasprotovanja mnenjem strokovnih komisij. V prvem odstavku 154. člena ZUP je namreč določeno, da uradna oseba, ki vodi postopke, mora razpisati ustno obravnavo v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Po mnenju sodišča pa imajo strokovne komisije, ki odločajo v teh postopkih, status izvedencev. Pred samo izvedbo dokaza pa je treba stranki dati možnost, da se izjavi, kdo naj bo izvedenec oziroma član strokovne komisije.

Nadalje sodišče ugotavlja, da sta na mnenje komisije prve stopnje tožeči stranki dali pripombe, ki jih prvostopenjski organ ni mogel upoštevati, ker je preuranjeno izdal odločbo. V teh pripombah med drugim navajata, da ima A.A. le eno uro individualne pomoči tedensko in da mu šola omogoča samo to in nič drugega. Tudi iz pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo je razvidno, da si tožnika želita, da bi lahko njun otrok še naprej obiskoval osnovno šolo C. in da bi morala ta šola storiti vse, kar ji nalaga zakon. V tej pritožbi tožnika med drugim tudi izraža nezadovoljstvo z izvajanjem programov, za katere je bila zadolžena osnovna šola C. in zahtevata, naj se zagotovi ustrezna strokovna pomoč v okviru te šole. Nadalje še navajata, da se dodatna strokovna pomoč lahko izvaja v posebni skupini v oddelku ali izven oddelka, lahko pa tudi individualno v oddelku ali izven oddelka. Zakon omogoča tudi, da se dodatna strokovna pomoč otroku nudi tudi na domu. Taka pomoč jim doslej še ni bila ponujena. Sodišče nadalje ugotavlja, da sta tožnika odgovorila tudi na strokovna mnenja v drugostopenjskem postopku. Navedla sta, da z njimi ne soglašata in da zahtevata, da otroke pregleda komisija, katere člani še niso sodelovali pri izdelavi strokovnih mnenj za njune otroke. Nadalje sta tožnika dne 15. 10. 2010 dala pripombe na strokovno mnenje komisije druge stopnje z dne 6. 10. 2010, v katerem sta ponovno poudarila, da bi A.A. zmogel redni osnovnošolski program, če bi mu bila v osnovni šoli C. nudena vsa ustrezna učna pomoč, ki bi jo šola morala in mogla zagotoviti. Sodišče ugotavlja, da so v drugostopenjski odločbi sicer povzete pripombe tožnikov na mnenja strokovnih komisij, vendar pa se drugostopenjski organ do teh pripomb ni v zadostni meri opredelil in jih ocenil. Navedeno je zgolj to, da je pritožbeni organ sledil mnenju, ki sta ga v postopku usmeritve podali tako komisija prve stopnje kot tudi dvakrat komisija druge stopnje ter da ugotavlja, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, ki mu bo vključitev v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom omogočila ustrezno nadaljnje izobraževanje. Navaja, da je mnenje obeh strokovnih komisij prepričljivo. Vendar pa, kot je zgoraj navedeno, sta tožnika že ves čas postopka navajala, da ima A.A. le eno uro individualne pomoči tedensko, da si tožnika želita, da bi lahko njun otrok še naprej obiskoval osnovno šolo C., da bi morala ta šola storiti vse, kar ji nalaga zakon, da zahtevata, naj se zagotovi ustrezna strokovna pomoč v okviru te šole, ki se lahko izvaja v posebni skupini v oddelku ali izven oddelka, individualno v oddelku ali izven oddelka, kot dodatna strokovna pomoč otroku na domu ter da bi A.A. zmogel redni osnovnošolski program, če bi mu bila v osnovni šoli C. nudena vsa ustrezna učna pomoč, ki bi jo šola morala in mogla zagotoviti. Po mnenju sodišča se mora organ, ki odloča o zadevi, do teh najbolj bistvenih navedb tožečih strank opredeliti, da bi bila obrazložitev odločbe dovolj ustrezna, da bi se jo dalo preizkusiti. Tako pa iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj organ meni, da take vrste individualna strokovna pomoč ni mogoča. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ ustrezno dopolniti obrazložitev odločbe, pristojna uradna oseba pa bo morala pred tem izvesti dokaz z mnenjem strokovne komisije in pripombami tožnikov na mnenja na ustni obravnavi. Pri tem bo treba skladno 3. odstavkom 190. člena ZUP strankam dati možnost, da se izjavijo o tem, kdo naj bo izvedenec, v konkretnem primeru član strokovne komisije.

Ker so bila zaradi zgoraj navedenih razlogov kršena pravila postopka, je sodišče tožbi ugodilo in prvostopenjsko odločbo odpravilo na podlagi 3. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1). Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.