UPRS sodba II U 122/2009

1. Tožba se zavrne.
2. Zahteva tožnikov za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena zahteva tožnikov za gradnjo stanovanjskega objekta na parceli št. 112, k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta tožnika projektni dokumentaciji priložila tudi lokacijsko informacijo št. 35004-34/1998 z dne 18. 9. 2006, v kateri je navedeno, da se zemljišče, na katerem želita graditi, nahaja znotraj prostorske enote CST 3/1 - območje historičnega mestnega jedra, ki ga urbanistično ureja Odlok o Asanacijskem načrtu mesta Piran (Uradne objave, št. 10/77, 25/28 in 10/01; v nadaljevanju: Asanacijski načrt). Parcela je opredeljena kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega območja naselja. Tožnika sta upravni organ pooblastila, da v njunem imenu na Občini Piran vloži zahtevo za uvedbo postopka za odmero komunalnega prispevka. Dne 31. 7. 2008 pa je predstavnik občine upravnemu organu po telefonu sporočil, da so pri pregledu vloge za odmero komunalnega prispevka ugotovili, da na zemljišču s parcelno št. 112, k.o. ... v skladu z določili Asanacijskega načrta ni mogoče graditi. Upravni organ je dne 8. 9. 2008 Občino Piran zaprosil za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča, ki ga je občina izdala pod št. 3501-352/2006 dne 11. 9. 2008. V potrdilu je navedeno, da je zemljišče s parcelno številko 112, k.o. ... opredeljeno kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega območja naselja v planski enoti CST 3/1 - območje historičnega mestnega jedra, podrobnejša namenska raba pa je določena v Asanacijskem načrtu, ki vsebuje grafično in tekstualno dokumentacijo. Iz listovne št. 7 grafičnega dela Asanacijskega načrta (Nezazidane površine) izhaja, da je zemljišče določeno kot zelena površina. Iz listovne št. 18 (Funkcionalna rajonizacija) in iz listovne št. 19 grafičnega dela Asanacijskega načrta (Lokacija družbeno pomembnih objektov) pa izhaja, da je parcela št. 112 k.o. ... locirana med ... ulico in med obstoječimi razpršenimi stanovanjskimi objekti in da je opredeljena kot zelena površina. Na listovni št. 21 grafičnega dela Asanacijskega načrta (Urbanistično oblikovalska izhodišča), ki določa med drugim tudi površine, kjer je predvidena zazidava, je zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... opredeljeno kot terasasto oblikovan teren, na katerem zazidava ni predvidena. Po 1. točki prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 110/2002 s spremembami; v nadaljevanju: ZGO-l) mora upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti med drugim tudi, ali je projekt izdelan s skladu z izvedbenim prostorskim aktom. Glede na navedeno upravni organ ugotavlja, da predvidena gradnja ni v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, saj ta gradnje ne dovoljuje. Tako namreč izhaja iz listovnih št. 18, 19 in 21 grafičnega dela Asanacijskega načrta, v katerih je zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... opredeljeno kot zelena površina, na kateri zazidava ni predvidena. Zahtevo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljena je zato upravni organ zavrnil.

Zoper izpodbijano odločbo sta tožnika vložila pritožbo, ki pa je bila z odločbo Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije št. 35108-378/2008-5-BM z dne 18. 2. 2009 kot neutemeljena zavrnjena. Pritožbeni organ se strinja z izpodbijano odločitvijo in dodaja, da iz podatkov grafičnega dela Asanacijskega načrta izhaja, da sodi zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... med zelene površine, o katerih Pravilnik o izvajanju Asanacijskega načrta mesta Piran (Uradne objave št. 10/77; v nadaljevanju: Pravilnik) izrecno določa, da se združujejo in varujejo v skladu z določbami Zakona o zelenih površinah in na tej podlagi izdelanih predpisih, da se tako ustvarijo optimalni življenjski pogoji za prebivalce, da se zavaruje naravno ravnotežje v prostoru in da se ohranijo njegove naravne krajinske kvalitete (12. člen). Pravilnik, ki podrobneje tolmači grafične in tekstualne elemente Asanacijskega načrta, med drugim obravnava tudi namensko izrabo površin in določa, da centralne mestne površine zajemajo stanovanjsko-poslovne, trgovske, trgovsko-obrtne površine, površine za kulturo in umetnost, gostinsko-turistične površine, površine za šolstvo, površine za administracijo in upravo ter površine za zdravstvo (4. člen). Prostorsko izvedbeni akt (Asanacijski načrt) na zemljišču s parcelno št. 112, k.o. ... ne predvideva gradnje kakšnega koli objekta, saj je zemljišče namenjeno zelenim površinam. Čeprav je zemljišče plansko opredeljeno kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega območja naselja, lahko in mora občina za območje sprejeti določen režim gradnje, ki lahko gradnjo tudi prepove. Območje, na katerem se nahaja obravnavano zemljišče, je tako med drugim namenjeno tudi zelenim površinam, ki zasedajo določena območja znotraj ureditvenega območja stavbnih zemljiščih, na katerih gradnja zato ni mogoča. Pooblaščenec tožnikov je bil v postopku seznanjen s tem, da po določilih Asanacijskega načrta gradnja na zemljišču ni mogoča. Ker sta tožnika s tem dobila možnost, da se izrečeta o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe, je bilo po mnenju ministrstva v postopku zadoščeno zahtevi po zaslišanju stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP). Za kršitev 8. člena ZUP pa po mnenju ministrstva tudi ne zadostuje ugotovitev, da je upravni organ na prvi stopnji odločbo izdal na podlagi podatkov potrdila o namenski rabi zemljišča. Pritožbeni organ je pridobil listinsko dokumentacijo, na vsebino katere je prvostopni organ uprl svojo odločitev in je na podlagi tako pridobljenih dokumentov tudi sam prišel do zaključka, da grafični del Asanacijskega načrta zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... uvršča med zelene površine, na katerih gradnja stanovanjskega objekta ni mogoča. Glede očitka tožnikov, da lokacijska informacija dovoljuje gradnjo na zemljišču, pa upravni organ pojasnjuje, da lokacijska informacija ne ugotavlja dopustnosti posamezne gradnje, zaradi česar predložena lokacijska informacija z dne 18. 9. 2006 za odločitev upravnega organa ni pomembna. Na odločitev pa tudi ne more vplivati odločba št. 429-68/2008, ki jo je dne 18. 8. 2008 izdala Občina Piran in s katero je bil tožnikoma odmerjen komunalni prispevek. O morebitni neskladnosti Asanacijskega načrta z vsebino planske dokumentacije obravnavanega območja pa upravni organ po presoji ministrstva ni pristojen odločati.

V tožbi tožnika v izpodbijani odločitvi nasprotujeta in poudarjata, da izpodbijano odločbo upravni organ ni izdal v predpisanem roku enega oz. dveh mesecev od vložitve popolne vloge. Kot navajata, po ZGO-1 predvidena gradnja izpolnjuje vse zahtevane pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja. Zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... je namreč namenjeno gradnji, kar pomeni, da je izpolnjen pogoj iz prve točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, po katerem mora biti projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom. Območje, na katerem se nahaja zemljišče, urejajo Spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave, št. 26/98 s spremembami) in Asanacijski načrt. Kakor je razvidno iz lokacijske informacije z dne 18. 9. 2006, je v Spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... opredeljeno kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega območja naselja. V kartografskem delu plana, ki je priložen lokacijski informaciji, je namreč zemljišče označeno s črko S, ki označuje površine, namenjene stanovanjem. Območje, na katerem se nahaja obravnavano zemljišče, je tako opredeljeno kot stanovanjsko območje. Podrobnejša namenska raba pa je določena v Pravilniku, ki ureja izvajanje Asanacijskega načrta. Iz lokacijske informacije izhaja, da je v grafičnem delu Asanacijskega načrta na listovnih št. 18 in 19 navedeno, da je zemljišče s parcelno št. 112, k.o. ... locirano ob ... ulici med obstoječimi razpršenimi stanovanjskimi objekti, med tem ko zelene površine predstavljajo območje med ... in ... ulico ter strnjeno pozidavo mestnega jedra. Omenjena parcela je zato po mnenju tožnikov namenjena gradnji, saj ne sodi v okvir območja zelenih površin, ki ga opredeljuje 12. člen Pravilnika, ki določa, da sodijo med zelene površine Arze, pobočje Mongoron, parki ter površine v območju šol. Temu stališču pritrjuje po mnenju tožnikov tudi 8. člen Pravilnika, ki določa, da so v historičnem mestnem jedru predvidene stanovanjsko-poslovne površine. Da je na obravnavanem zemljišču mogoča gradnja, pa je tožnikoma v času teka postopka za izdajo gradbenega dovoljenja dal ustno zagotovilo tudi strokovnjak s področja urejanja prostora, to je takratni vodja Oddelka za okolje in prostor na Upravni enoti Piran, A. Kot opozarjata tožnika, velja za lokacijsko informacijo, podatkom katere sta utemeljeno verjela, načelo zaupanja. Ta informacija ima namreč značaj potrdila iz uradne evidence. V skladu s tretjim odstavkom 179. člena ZUP morajo biti potrdila in druge listine o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca, v skladu s podatki uradne evidence. Navedeno pomeni, da le v primeru, ko je izdana lokacijska informacija negativna (to je v primeru, ko v lokacijski informaciji piše, da parcela ni namenjena za gradnjo), gradbenega dovoljenja ne bo mogoče izdati. Kot poudarjata tožnika, upravni organ ni upošteval podatkov lokacijske informacije, iz katerih izhaja, da je obravnavano zemljišče zazidljivo. Iz določila listovne št. 21, ki ne prikazuje arhitektonske geodetske situacije z vrisanimi objekti in gabariti, je zato upravni organ izpeljal napačen sklep, da na zemljišču gradnja ni predvidena. Navedba na listovni št. 7 grafičnega dela Asanacijskega načrta, da je zemljišče nezazidano stavbno zemljišče, pa pomeni le to, da je zemljišče v planski urbanistični dokumentaciji predvideno za gradnjo in da je v tej fazi še nepozidano. Asanacijski načrt pa po mnenju tožnikov niti ni take vrste prostorski akt, ki bi določal, kje je gradnja mogoča. Zemljišče se tudi ne nahaja na območju spomeniškovarstvenega režima prve stopnje, na katerem velja prepoved novogradenj. Na podlagi drugega odstavka 19. člena Asanacijskega načrta mesta Piran, ki določa, da je treba na podlagi kratkoročnih, srednjeročnih in dolgoročnih planov izdelati zazidalne načrte za sklenjena spomeniškovarstvena območja, je mogoče razumsko sklepati, da je zazidljivost območja predvidena, le da zemljišče s parcelno št. 112 ne sodi v območje, kjer je predvidena izdelava zazidalnega načrta. Zaključek upravnega organa, da predvidena gradnja ni v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, nasprotuje načelu materialne resnice iz 8. člena ZUP, v skladu s katerim mora organ v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Uradna oseba, ki je vodila postopek na prvi stopnji, bi morala v postopku v skladu z načelom zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zaslišati tožnika, kolikor je menila, da obstajajo določene nejasnosti. Ker upravni organ v veljavnih predpisih ni imel podlage za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljena, je bila v postopku storjena kršitev 6. člena ZUP, ki določa da mora upravni organ v upravni zadevi odločati po zakonu, podzakonskih predpisih in predpisih samoupravne lokalne skupnosti. Izpodbijana odločba po mnenju tožnikov tudi nima razlogov za odločitev, saj se upravni organ ni ukvarjal z vprašanjem skladnosti prostorskih aktov. Nejasna pa je v delu, v katerem organ pojasnjuje, da je predstavnik Občine Piran poklical upravni organ in sporočil, da so pri pregledu vloge za odmero komunalnega prispevka ugotovili, da na zemljišču s parcelno št. 112, k.o. ... ni možno graditi. Kot poudarjata tožnika, je upravni organ v postopku odločanja samostojen, kar pomeni, da ne sme odločati na podlagi sugestij drugih organov. Na nepravilnost izpodbijane odločitve po mnenju tožnikov kaže tudi dejstvo, da je pred zavrnitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja Občina Piran z odločbo za gradnjo objekta na zemljišču odmerila komunalni prispevek, ki je namenjen plačilu dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo. Po četrtem odstavku 21. člena Zakona o urejanju prostora (Ur. l. RS, št. 110/2002 s spremembami; v nadaljevanju: ZPNačrt) izvedbeni prostorski akti ne smejo spreminjati odločitev strateških prostorskih aktov, kar pomeni, da Asanacijski načrt, ki je prostorski izvedbeni načrt ne sme spreminjati določb Sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran, ki je planski akt občine. Asanacijski akt bi lahko tako določbe planskega akta v zvezi z urejanjem prostora le konkretiziral, in sicer tako, da bi bila omogočena njihova realizacija v prostoru. Izvedbeni akti, ki so neposredna podlaga za izdajo gradbenega dovoljena, se namreč izdelajo na podlagi usmeritev iz dolgoročnega družbenega plana občine in odločitev v srednjeročnem planu. Namembnosti zemljišč, ki je določena s planskim aktom, zato ni mogoče spreminjati z Asanacijskim načrtom. Tožnikoma je tudi nerazumljivo, zakaj je bilo gradbeno dovoljenje izdano investitorjem na sosednjih zemljiščih. Zaradi zavrnitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja je upravni organ kršil ustavno zagotovljeno pravico do enakosti pred zakonom ter 2. in 22. člen Ustave Republike Slovenije. Glede na navedeno tožnika sodišču predlagata, da njuni tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se tožnikoma izda gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču s parcelno št. 112, k.o. ... Podrejeno pa stranki sodišču predlaga, da po odpravi izpodbijane odločbe vrne zadevo upravnemu organu v ponovno odločanje. Zahtevata pa tudi povračilo stroškov postopka.

Sodišče je dne 13. 10. 2010 prejelo vlogo tožnikov, kateri stranki v dokaz svojih trditev o zatrjevani namenski rabi zemljišča prilagata obvestilo Geodetske uprave Republike Slovenije o poskusnem izračunu vrednosti nepremičnin, ki zemljišče parc. št. 112, k.o. ... umešča v območje stanovanj.

V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, razvidne iz obrazložitve izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K točki 1 izreka:

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je med strankama spor o tem, ali je na zemljišču s parc. št. 112. k.o. ..., na kateri želita tožnika graditi stanovanjsko stavbo in v ta namen pridobiti gradbeno dovoljenje, gradnja stanovanjskih objektov po občinskih prostorskih aktih dopustna.

Gradbeno dovoljenje se lahko namreč investitorju izda le, če se ugotovi, da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja v skladu z veljavnimi prostorskimi akti (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

Med strankama ni sporno, da se obravnavano zemljišče nahaja v planski celoti CST 3/1 na območju historičnega mestnega jedra Piran. Na tem območju občinsko prostorsko ureditev določata dva prostorska akta: Asanacijski načrt ter Spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran.

Dopustnost gradnje na določenem območju je določena v pravilih o namenski rabi prostora. Območja splošne namenske rabe opredeljuje ZPNačrt, ki razlikuje med območji stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč (prvi odstavek 42. člena) ter določa, da se lahko območja namenske rabe prostora delijo na območja podrobnejše namenske rabe prostora, ki jih določa podzakonski predpis (tretji in četrti odstavek 42. člena). Podzakonski predpis, ki določa podrobnejšo namensko rabo prostora, predstavlja Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Ur. l. RS, št. 99/2007), ki v drugem odstavku 15. člena določa, da lahko občina v svojih prostorskih aktih določi podrobnejšo namensko rabo prostora, ki zajema med drugim tudi območja stanovanj ter območja zelenih površin. Pojem in namen stavbnega zemljišča ter zelenih površin naselja opredeljuje ZPNačrt, ki določa, da je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov (24. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt). Zelene površine pa so površine namenjene preživljanju prostega časa, predvsem rekreaciji in športu na prostem, parki ter druge javne zelene površine, ki so namenjene izboljšanju kvalitete bivanja v naselju (25. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

Iz veljavne (pod)zakonske ureditve namenske rabe prostora izhaja, da se lahko območja zelenih površin nahajajo tudi znotraj naselij oz. območij stavbnih zemljišč, torej območij, ki so v okviru predvidene splošne namenske rabe namenjena stanovanjskim gradnjam. Na območjih, ki jih prostorski akt opredeljuje kot zelene površine, pa glede na namen teh površin (izvajanje športnih in rekreativnih dejavnosti) gradnja stanovanjskih objektov ni dovoljena.

Kot ugotavlja sodišče, je zemljišče s parc. št. 112, k.o. ... v Spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran po osnovni namenski rabi sicer res opredeljeno kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega območja naselja. Ker pa je to zemljišče po grafičnih prilogah drugega prostorskega akta (Asanacijskega načrta), ki določa podrobnejšo namensko rabo prostora, po ugotovitvi sodišča opredeljeno kot zemljišče, ki sodi v okvir zelenih površin naselja (listovne št. 18, 19 in 21), kjer gradnja stanovanjskih objektov po veljavnih predpisih ni dovoljena, je upravni organ ravnal pravilno, ko je vlogo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjskega objekta zavrnil z utemeljitvijo, da objekt, predviden v projektni dokumentaciji, ni v skladu s prostorskimi akti občine. Ker območje zelenih površin predstavlja le podrobnejšo opredelitev osnovne namenske rabe prostora (območja stavbnih zemljišč), Asanacijski načrt po presoji sodišča ni v neskladju s kasneje sprejetim prostorskim aktom – s Spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran, ki opredeljuje zgolj splošno rabo prostora.

Člen 12 Pravilnika, na katerega se v tožbi sklicujeta tožnika v podkrepitev svojih stališč, pa določa le generalno, katere površine v mestnem jedru sodijo v okvir zelenih površin (površine za šport in rekreacijo, zelene površine pobočja Mongorona, parki, igrišča in druge zelene površine v območju šole, ozelenjene proste površine mesta), podrobneje (za posamezna zemljišča) pa te površine prikazujejo grafične priloge Asanacijskega načrta, ki med zelene površine mesta, kot že obrazloženo, uvrščajo tudi zemljišče s parc. št. 112, k.o. ...

Ker so bili veljavni predpisi pri odločanju uporabljeni pravilno, za odločitev ni pomembno, da se je upravni organ na prvi stopnji v obrazložitvi izpodbijane odločbe skliceval zgolj na podatke potrdila o namenski rabi zemljišča št. 3501-652/2006 z dne 11. 9. 2008. Izpodbijana odločitev pa je po presoji sodišča tudi ustrezno obrazložena.

Namen lokacijske informacije, na katero se v tožbi sklicujeta tožnika, pa je zgolj v tem, da se investitor pred posegi na zemljišču seznani s pogoji in merili, ki jih je treba upoštevati pri načrtovanju nameravane gradnje ter da se seznani s podatki o morebitnih prepovedih in omejitvah, ki jih določajo državni in občinski predpisi (80. člen Zakona o urejanju prostora, Ur. l. RS, št. 110/2002 s spremembami). Upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja, na podatke lokacijske informacije, ki jo izda občinski upravni organ, ni vezan. Če pa tožnika menita, da je bila lokacijska informacija nepravilna in da sta zaradi tega, ker sta se zanesla na njeno pravilnost, utrpela škodo, lahko pod splošnimi pogoji o odškodninski odgovornosti pred sodiščem splošne pristojnosti zahtevata povračilo nastale škode.

Vloga za izdajo gradbenega dovoljenja je postala popolna dne 30. 6. 2008, to je potem, ko sta tožnika na zahtevo organa vlogo dopolnila. Kljub temu, da je bila izpodbijana odločitev izdana po preteku roka, ki ga zakon določa za izdajo upravne odločbe (prvi odstavek 222. člena ZUP), ta nepravilnost ne predstavlja takšne kršitve pravil postopka, zaradi katere bi bilo izpodbijano odločbo treba odpraviti.

Ker je izpodbijana odločitev po presoji sodišča pravilna in zakonita, so neutemeljeni tožbeni očitki o kršitvi pravice do enakosti pred zakonom (22. člen Ustave Republike Slovenije) ter pravice do enakega varstva pravic (14. člen Ustave Republike Slovenije). Ugovora tožnikov, da so bila gradbena dovoljenja izdana investitorjem na sosednjih zemljiščih, pa sodišče ni presojalo, saj je predmet presoje v tem upravnem sporu le pravilnost izpodbijane odločitve o zavrnitvi zahteve za izdajo dovoljenja za gradnjo na zemljišču s parc. št. 112, k.o. ...

Glede na obrazloženo je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006 in 62/2010; v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

K točki 2 izreka:

Zahtevek tožnikov za povračilo stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.