UPRS sklep I U 1973/2009

Tožba se zavrže.

OBRAZLOŽITEV:

Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj, je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski upravni organ ugotovila, da je 1. točka odločbe odločbe urbanističnega inšpektorja Uprave inšpekcijskih služb za Gorenjsko št. 356R-2/1994-06/8-PJ z dne 2. 1. 1994, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora do 30. 6. 1994 na lastne stroške odstraniti gospodarsko poslopje velikosti 20,00 x 13,00 m, bazen velikost 25,00 x 10,00 m ter heliodrom velikosti 8,00 x 5,00 m na zemljišču s parc. št. 80/3, 80/7 in 80/16 k.o. ... ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje, postala izvršljiva dne 1. 7. 1994, zato se dovoljuje njena izvršba, poleg tega pa je tožeči stranki postavila tudi naknadni rok za prostovoljno izvršitev navedene obveznosti do 15. 12. 2009. V obrazložitvi te odločbe povzema časovni potek postopka, iz katerega izhaja izvršljivost inšpekcijske odločbe, navaja, da tožeča stranka obveznosti iz te odločbe še ni izpolnila in navaja ter vsebinsko povzema zakonske določbe, na katere opira svojo odločitev.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 612-256/2009-6 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi te odločbe med drugim navaja, da je za objekte, ki so predmet izvršbe, še vedno treba pridobiti gradbeno dovoljenje, saj jih Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08) ne uvršča med enostavne objekte, ki se jih lahko gradi brez pridobitve gradbenega dovoljenja. Tudi po prejšnji zakonodaji teh objektov ni bilo mogoče uvrstiti med enostavne, temveč je bilo pred njihovo gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Poleg tega se drugostopenjski upravni organ sklicuje na določbo 1. odstavka 292. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZUP) po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo. Pritožbenih navedb, ki se nanašajo na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno pred izdajo izvršilnega naslova, zato drugostopenjski organ ni obravnaval, med njih pa spada pritožbena navedba, da v obravnavani zadevi ne gre za heliodrom, temveč za utrjeno površino. Pri presoji primernosti naknadnega roka za prostovoljno izvršitev obveznosti je drugostopenjski organ upošteval okoliščino, da bo v tem roku tožeča stranka objektivno lahko izpolnila naloženo obveznost, ni pa mogla upoštevati posledic odstranitve nelegalno zgrajenega objekta.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da utrjeno asfaltirano dvorišče velikosti 8,00 x 5,00 m, ki ga tožena stranka napačno poimenuje heliodrom, predstavlja enostaven objekt, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje oziroma gradbenega dovoljenja sploh ni mogoče dobiti. V tem delu je torej izvršljivost odločbe odpadla, saj se je v obdobju od izdaje izvršilnega naslova do izdaje izpodbijanega sklepa zakonodaja glede gradnje oziroma postavitve enostavnih objektov bistveno spremenila. Poleg spremembe zakonodaje so tudi nepremičnine s parc. št. 80/3, 80/7 in 80/6, vse k.o. ..., postale stavbno zemljišče. Tožeča stranka se sklicuje na določbe Zakona o graditvi objektov po noveli, objavljeni v Uradnem listu RS, št. 126/2007 (ZGO-1B) in na njegovi podlagi izdane Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08, dalje Uredba). Meni, da v 1. točki izpodbijane odločbe navedeni heliodrom velikosti 8,00 m x 5,00 m predstavlja utrjeno (asfaltirano) površino tlorisne velikosti do 300 m2, torej enostaven objekt, za katerega ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, če so izpolnjeni z Uredbo določeni pogoji. Ti pogoji so izpolnjeni, saj je tožeča stranka lastnik zemljišča, utrjeno dvorišče ni v nasprotju z veljavnimi prostorskimi akti Občine Radovljica, upoštevani pa so tudi vsi pogoji in zahteve za gradnjo predmetnega enostavnega objekta. Obravnavanega dela dvorišča ni mogoče razvrstiti pod kategorijo „heliporta“, saj nima kakršnihkoli samostojnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture ali priključkov na obstoječe priključke. S heliportom namreč g. točka 15. člena Uredbe označuje pomožni objekt za obrambo ter zaščito in reševanje, ki je enostavni objekt, velikost do 50 m2. Ta del utrjenega dvorišča se sicer občasno uporablja za vzletanje in pristajanje helikopterja, vendar kljub temu še vedno predstavlja enostaven objekt, zgrajen skladno z vsemi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da za tak objekt ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

Posebej se sklicuje tudi na 1. odstavek 120. člena ZGO-1B, ki izrecno določa, da se šteje, da imajo nezahtevni objekti po ZGO-1B, ki so z dnem začetka uporabe ZGO-1B že zgrajeni ali se je pred dnem začetka uporabe ZGO-1B pričelo z njihovo uporabo in izpolnjujejo po dosedanjih predpisih določene pogoje za gradnjo enostavnega objekta brez pridobitve gradbenega dovoljenja, gradbeno dovoljenje po samem zakonu. Glede na to, da je bila obravnavana utrjena površina zgrajena že pred uveljavitvijo ZGO-1B, da izpolnjuje pogoje ustreznega podzakonskega akta ter da ni postavljena v nasprotju s prostorskim aktom, meni, da ni ustrezne podlage za dovolitev upravne izvršbe. Smiselno trdi, da je bila v tem delu obveznost, ki je predmet postopka, izpolnjena, oziroma je z opisano spremembo zakonodaje odpadla njena pravna podlaga. Sprememba prostorske zakonodaje je povzročila tudi pravno nezmožnost izvršitve izvršilnega naslova. Tožeča stranka nato navaja vrsto razlogov, iz katerih meni, da navedena utrjena površina ne predstavlja heliodroma, temveč površino, na kateri tožeča stranka opravlja izvenletališke pristanke helikopterja v skladu z veljavno zakonodajo. Tožeča stranka je tudi dejanski in zemljiškoknjižni lastnik vseh sosednjih nepremičnin, poleg tega pa je bilo iz opravljenih meritev in analiz ugotovljeno, da so vzletanje, pristajanje in preletavanje helikopterja v bližnji okolici ... s stališča varstva okolja pred hrupom povsem neoporečni, če število vzletov in pristankov ne presega pet in če preletavanje ne traja dalj kot eno uro dnevno v času med 7 in 19. uro. Navaja tudi razloge, iz katerih bi obravnavana površina že v času izdaje izvršilnega naslova ne smela predstavljati heliporta oziroma letališča, saj za to ni izpolnjevala niti temeljnih pogojev. Nadalje tožeča stranka meni, da je v sklepu o dovolitvi izvršbe določen prekratek rok, ki ne omogoča objektivne izpolnitve naloženega. Navaja vrsto načel, ki jih je treba upoštevati v postopku upravne izvršbe in dodaja, da ne glede na to, kdaj je bila izdana odločba o glavni stvari, mora biti v sklepu o dovolitvi izvršbe določen razumen rok za izvršitev naloženega dejanja. Tudi poimenovanje tega roka kot „naknadni rok“ ni ustrezna, saj sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan vse do 22. 6. 2009. Meni, da dela izvršilnega naslova iz navedenih razlogov ni mogoče izvršiti, zato tožena stranka v tem delu ne bi smela izdati izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe. Tudi utemeljitev roka za prostovoljno izpolnitev predstavlja del načina izvršitve in mora biti takšna, da jo je mogoče preizkusiti. Zgolj navedba, da je postavljeni rok primeren za prostovoljno izpolnitev ni zadosten argument, ki bi konkretno utemeljeval odločitev za ta rok. V obravnavani zadevi bi bilo zato potrebno preizkusiti, ali so bile prekoračene meje prostega preudarka in ali je bila odločitev v nasprotju z namenom prostega preudarka. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj odpravi del 1. točke izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na heliodrom velikosti 8,00 x 5,00 m in 2. točko izreka izpodbijanega sklepa, poleg tega pa naj odloči, da je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki sodno odmerjene stroške tega postopka v 15 dneh pod izvršbo.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Po določbi 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugi aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po 2. odstavku istega člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, temveč zgolj tiste, ki v skladu z povzeto zakonsko ureditvijo izpolnjujejo vse kriterije za pojem upravnega akta. Kriterije po tej ureditvi je mogoče razdeliti na formalne in materialne. Po formalnih kriterijih so upravni akti le tisti akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil, po materialnih kriterijih pa gre za akte, s katerimi je bilo vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zato ne more šteti akt, ki poleg formalnega ne izpolnjuje tudi materialnega kriterija, s katerim torej ni bilo vsebinsko odločeno o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, in tudi ne akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev (razen nekaterih, v ZUS-1 izrecno določenih izjem).

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep o dovolitvi izvršbe. Ta sklep po presoji sodišča ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, saj je bilo o tem odločeno že z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov in na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe. S to odločbo je bila tožeči stranki naložena odstranitev tam navedenega objekta pod tam navedenimi pogoji, s sklepom o dovolitvi izvršbe pa je bilo zgolj ugotovljeno, da je odločba postala izvršljiva, zato je bila dovoljena njena izvršba, tožeči stranki pa je bil postavljen dodaten rok za prostovoljno izvršitev odločbe.

Izpodbijani upravni akt torej ni v ničemer posegel v odločitev o obveznosti tožeče stranke, ki izhaja iz materialnega prava in ki v obravnavanem postopku upravne izvršbe predstavlja izvršilni naslov. Povedano drugače: v obravnavani zadevi je bila obveznost odstranitve objekta tožeči stranki naložena izključno z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, z izpodbijanim aktom pa ni bila ta obveznost ne vzpostavljena, na kakorkoli spremenjena. Izpodbijani akt zato ne izpolnjuje materialnega kriterija za akt, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, ob tem pa tudi ne gre za katerega od aktov, ki jih je po izrecni določbi 2. odstavka 5. člena ZUS-1 mogoče izpodbijati v upravnem sporu, čeprav nimajo narave upravnega akta (sklepi, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan).

Sodišče v tem pogledu dodaja še, da se tudi prav vse tožbene navedbe vsebinsko nanašajo izključno na zakonitost in pravilnost pravnomočne inšpekcijske odločbe, ki v tej zadevi predstavlja izvršilni naslov. Zgolj s to odločbo so bile namreč ugotovljene bistvene značilnosti objekta, na njihovi podlagi pa objekt pravno kvalificiran v skladu s takrat veljavno zakonodajo in tudi določena obveznost tožeče stranke. Kot rečeno, izpodbijani sklep v te ugotovitve in obveznosti tožeče stranke ne posega in tudi ne more posegati, saj je njegov doseg glede na določbo 1. odstavka 29. člena ZUP izključno ugotovitev, da je odločba, ki predstavlja izvršilni naslov postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določitev načina izvršbe. Vse navedeno velja tudi glede roka za prostovoljno izvršitev obveznosti, ki je bil tožeči stranki prav tako postavljen v izvršilnem naslovu, dodatni rok, naveden v izreku izpodbijanega sklepa, pa tudi v tem pogledu ne vpliva na tam določene, na materialnem temelječe obveznosti tožeče stranke.

Sodišče je iz navedenih razlogov v okviru predhodnega preizkusa tožbe, ki ga je opravilo na podlagi 36. člena ZUS-1 ugotovilo, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Zato je na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo tožeče stranke zoper sklep o dovolitvi izvršbe zavrglo, kar je tudi v skladu z ustaljeno sodno prakso tako tukajšnjega sodišča kot tudi Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sklepe VS RS I Up 440/2008 z dne 9. 10. 2008, I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009, I Up 50/2009 z dne 28. 10. 2009 in I Up 163 z dne 1. 10. 2009 ).