UPRS Sodba III U 16/2017-46

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-0992/2011 z dne 12. 6. 2012, odpravi ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožeči stranki z izpodbijano odločbo odmerila vodno povračilo za leto 2010 za vodna zemljišča za obratovanje pristanišč za plovila. V izreku odločbe (1. točka) je prvostopenjski organ za vsako vodno pravico opredelil količino, enoto, delež, ceno ter končni znesek, nato pa skupaj odmeril vodno povračilo v znesku 199.399,35 EUR. Določil je, da mora tožeča stranka tako odmerjeno vodno povračilo plačati v roku 60 dni od dokončnosti odločbe (2. točka izreka), v primeru zamude tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ pojasnil, da je tožeča stranka, kot zavezanec za vodno povračilo, dne 31. 1. 2011 vložila napoved za odmero tega povračila. Prvostopenjski organ ji je z odločbo št. 42601-0992/2011 z dne 30. 11. 2011 po določbah prvega odstavka 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ter 12. člena Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba) odmeril vodno povračilo v višini 199.399,35 EUR, vendar pa je bila ta odločba po pritožbi tožeče stranke z odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje (sedaj Ministrstvo za okolje in prostor, v nadaljevanju drugostopenjski organ) št. 335-107/2011-3 z dne 31. 1. 2012 odpravljena ter vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje z napotilom, naj preveri kdo je zavezanec za plačilo vodnega povračila, glede na to, da je vodno pravico pridobila Občina ... in ne tožeča stranka.

3Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku ugotovil, da je imetnik vodne pravice Občina ..., zavezanec za plačilo vodnega povračila pa na podlagi drugega stavka prvega odstavka 124. člena ZV-1 v povezavi z drugim odstavkom 7. člena Uredbe tožeča stranka kot upravljavec pristanišča. Za upravljavca je bila tožeča stranka določena z Odlokom o občinskem pristanišču Izola, upravljanje pristanišča pa opredeljeno kot obvezna lokalna gospodarska javna služba. Prvostopenjski organ je v nadaljevanju pojasnil način izračuna vodnega povračila. Ugotovil je, da 8. člen Uredbe določa, da ceno za osnovno vodnega povračila določi Vlada RS do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, da pa je bila cena za leto 2010 določena dne 5. 6. 2010, ko je stopil v veljavo Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 (Uradni list RS, št. 45/10, v nadaljevanju Sklep 2010). Pri odmeri vodnega povračila za leto 2010 je zato prvostopenjski organ za čas od 1. 1. do vključno 4. 6. 2010 upošteval ceno za vodno povračilo iz leta 2009, to je ceno, ki je bila določena s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2009 (Uradni list RS, št. 16/09, v nadaljevanju Sklep 2009), za odmero vodnega povračila za čas od 4. 5. 2010 do zaključka leta pa Sklep 2010.

4Po pritožbi tožeče stranke je odločitev prvostopenjskega organa pritrdil drugostopenjski organ z odločbo št. 355-107/2011-9 z dne 13. 12. 2012. V obrazložitvi svoje odločitve je uvodoma citiral relevantne določbe ZV-1, Uredbe, Sklepa 2010 in Sklepa 2009. Pojasnil je, da to, da Sklep 2010 ni bil sprejet v roku, ne pomeni, da zavezanec za vodno povračilo ne bi bil dolžan plačati povračila, kar je tudi stališče Vrhovnega sodišča RS. Skladno s tem stališčem je zato treba za obdobje, ko cena ni bila določena in je nastala pravna praznina, uporabiti tisto ceno za osnovo vodnega povračila, ki je veljala v predhodnem obdobju. Pojasnjuje tudi, da je bil vodni prostor pristanišča, za katerega se odmerja vodno povračilo v obravnavanem primeru, določen z delnim vodnim dovoljenjem št. 35534-3/2010-4 z dne 5. 3. 2010 in definiran z Gauss-Krügerjevimi koordinatami. Zavezanka za vodno povračilo je tožeča stranka, ki je z občinskim odlokom določena kot upravljavka pristanišča. Meni, da je prvostopenjski organ pri odmeri vodnega povračila pravilno uporabil Sklep 2009 in Sklep 2010 in to ustrezno pojasnil. Raba vodnega zemljišča v obravnavanem primeru ni odvisna od letne razpoložljivosti morskega dobra, saj upravljanje pristanišča poteka nemoteno in zato ni razloga, da bi se zmanjševala. Prav tako raba ni odvisna od končnega uporabnika, kar pomeni, da ni dejavnikov, ki bi zmanjševali vodno pravico in onemogočali njeno polno izkoriščanje. Vprašanje ali je ustavno dopustno površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem obremeniti z vodnim povračilom, pa ni stvar postopka izdaje odločbe o odmeri vodnega povračila, pač pa stvar postopka sprejemanja ZV-1, oziroma Uredbe. Četudi tožeča stranka zatrjuje, da je na predmetnem vodnem zemljišču zgrajena javna infrastruktura lokalnega pomena, tega ne potrjuje noben materialni predpis. Res je, da ti objekti sodijo v pristaniško infrastrukturo, kar pa ne pomeni, da je ta tudi javna. Prav tako navedba, da gre za objekte in naprave v lasti lokalne skupnosti, ne pomeni, da gre za objekte in naprave lokalnega pomena. Glede navedbe tožeče stranke, da ni dopustno, da so površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremenjene z vodnim povračilom in da je Sklep za leto 2010 neustaven, pa je drugostopenjski organ pojasnil, da to presega presojo v pritožbenem postopku, saj za upravne organe ne velja "exceptio illegalis", pač pa je presoja ustavnosti in zakonitosti prepuščena sodiščem.

5Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, da ugotovi, da je Sklep 2010 v delu, ki določa način obračuna vodnega prispevka za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč neustaven in nezakonit ter naj nato obe izpodbijani odločbi odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

6Tožeča stranka uvodoma poudarja, da je že drugostopenjski organ ugotovil, da je bilo tožeči stranki onemogočeno, oziroma omejeno učinkovito varstvo pravic v pritožbenem upravnem postopku in da je s tem prvostopenjski organ kršil pravila postopka ter da njegova odločba tudi ni bila zadostno obrazložena. Meni, da je že iz tega razloga treba izpodbijano odločbo odpraviti. Upravni spor je sicer sodno zagotovljeno varstvo, ki pa ne more biti nadomestek pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Tožeči stranki je bila s takim ravnanjem tudi kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, posledično kršeno načelo zaupanja v pravo. Vse določitve morajo biti namreč obrazložene tako, da nudijo posamezniku učinkovito pravno varstvo. Ti razlogi morajo biti obrazloženi že v prvostopenjski odločbi, saj utemeljevanje odločitve šele v postopku pravnega varstva ni dopustno. Izpostaviti tudi velja, da je isti drugostopenjski organ v identičnem dejanskem in pravnem primeru istega zavezanca, in to za primer odmere vodnega povračila za leto 2011, ob enakih pritožbenih navedbah in enakih ugotovitvah o kršitvah prvostopenjskega organa izpodbijano odločbo odpravil.

7Tožeča stranka nadalje navaja, da tožena stranka ni materialnopravno preverila ali je tožeča stranka zavezanec po 7. členu Uredbe in v izpodbijani odločbi tudi ni pojasnila, zakaj šteje tožečo stranko za zavezanko za vodno povračilo, kar pomeni, da njene odločitve ni mogoče preizkusiti.

8Tožena stranka je pri odmeri vodnega povračila za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010 svojo odločitev oprla na Sklep 2009, četudi ta sklep določa cene za osnove vodnih povračil za leto 2009. Po 1. 1. 2010 torej Sklepa 2009 ni bilo več dopustno uporabiti kot materialnopravno podlago za odločanje. Posebej to velja ob dejstvu, da določbe sklepa temeljijo na Uredbi, po kateri ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada RS do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, tak rok pa ni instrukcijske narave. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari. Tožena stranka je ob tem napačno interpretirala sodbi Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011. V teh sodbah je, ob ugotovljeni pravni praznini, Vrhovno sodišče RS dopustilo njeno zapolnjevanje, vendar pa ob povsem različnih predpostavkah, kot veljajo za obravnavani primer. V obeh primerih je bila namreč s sklepoma določena enaka cena, kar pa je povsem drugače od konkretnega primera. Tožena stranka na te trditve tožeče stranke ni odgovorila in zato izpodbijana odločitev ni obrazložena, kar je absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišču zato tožeča stranka predlaga, naj skladno z vezanostjo na ustavo in zakon ter ob upoštevanju "exceptio illegalis" šteje, da do dneva uveljavitve Sklepa 2010 ni obstajal materialno pravni temelj za odmero vodnega povračila in zato izpodbijano odločbo odpravi, sicer pa naj jo odpravi zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka.

9Tožeča stranka trdi, da je bilo tudi v delu izračuna vodnega povračila za čas od 5. 6. do 31. 12. 2010 nepravilno uporabljeno materialno pravo. Načelo pravne države terja, da so pravna pravila določena vnaprej. V konkretnem primeru ne more biti davčnopravna regulativa določena med samim trajanjem davčnopravnega dejstva. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev v smislu nujne letne vnaprejšnje določitve izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari same. Nenazadnje je takšno ravnanje določeno tudi z Uredbo, po kateri se osnova vodnega povračila določi najkasneje do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. V obravnavanem primeru gre z uporabo Sklepa 2010 za nepravo retroaktivnost, ki je nedopustna in za tožečo stranko ne sme imeti pravnih posledic. Vsekakor pa isto obdobje obračuna ne more biti podrejeno dvema različnima in neprimerljivima pravnima režimoma obračuna vodnega povračila. To je tožnik zatrjeval že pri prvostopenjskemu organu, vendar pa se tožena stranka v obrazložitvi odločbe do tega ni opredelila in je ta zato nepopolna ter gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka.

10Tožeča stranka izpodbija tudi Sklep 2010. Ker je že prenehal veljati, tožeča stranka sodišču predlaga, da s sodbo ugotovi njegovo neustavnost in nezakonitost. Sklep 2010 tudi sicer posega v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti, saj je bila v letu 2010 obveznost tožeče stranke skoraj desetkrat višja kot v letu 2009. Nesorazmerje je tudi znotraj samega Sklepa 2010, saj sta dva primerljiva pravna subjekta, to je pristanišča za plovila in pristanišča, ki so večja od 1.000.000 m² in pristanišča, ki so od te površine manjša, bistveno drugače obremenjena. Poenostavljeno to pomeni, da mora pristanišče z velikostjo 150.000 m² plačati več vodnega povračila kot pristanišče v velikosti 1.000.001 m². Nesorazmerna obremenitev manjših pristanišč je neustavna, hkrati pa je Vlada RS, kot izdajateljica Sklepa 2010, tudi kršila ustavno načelo enakosti. Očitno se je tega zavedala, saj je v Sklepu 2011 znižala vodno povračilo za obe vrsti pristanišč za šestkrat, obe obremenitvi pa približala. Ustavno sodišče je v odločbi, št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 ocenilo da je davek, ki presega polovico donosa, poseg v ustavne pravice. V obravnavanem primeru pa vodno povračilo, ki je davek "in sensu largo", dosega dve tretjini prihodkov in gre torej za poseg v ustavno pravico iz 33. člena Ustave RS.

11Tožena stranka je po trditvi tožeče stranke nepravilno uporabila materialno pravo tudi zato, ker je obračunala vodno povračilo za površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, ne pa le za površine, kjer ima tožeča stranka pravico uporabe kot imetnica vodnega dovoljenja. Obremenitev površin v splošni rabi z nadomestilom za posebno rabo je notranje nasprotje, saj se vodno povračilo obračunava le za posebno rabo. Ustavno nedopustno je, da se površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremeni z vodnim povračilom. Izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni pojasnjeno kako so bile upoštevane značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica, kar je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). S tem je tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Vse to je tožeča stranka navajala že v postopku pred prvostopenjskim organom in v pritožbi, vendar pa se upravni organ do njenih navedb ni opredelil, niti jih ni zavrnil kot pravno nepomembno dejstvo, pač pa jih je očitno spregledal. Prav tako je tožeča stranka že v izjavi o dejstvih in okoliščinah upravnemu organu predlagala, naj preveri obstoj izjeme po 4. členu Uredbe, saj se vodno povračilo ne plačuje za vodna zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture državnega ali lokalnega pomena. Predmetno pristanišče je namreč lokalnega pomena, pristaniščna infrastruktura pa zajema zgrajeno obalo, lukobrane, objekte in naprave, ki so namenjene delu v pristanišču in zato upravni organ tega območja ne bi smel upoštevati pri odmeri vodnega povračila. Prvostopenjski organ se do teh navedb ni opredelil, drugostopenjski pa le navedel, da za to, da je objekt lokalnega pomena ne zadostuje lastništvo tega objekta, pač pa mora biti njegov status opredeljen v materialnem predpisu. Tako pojasnilo nima bistvenih zakonskih sestavin in odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti.

12Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

13Sodišče je o tožbi tožeče stranke že odločilo s sodbo in sklepom opr. št. III U 9/2013-19 z dne 4. 2. 2014, in sicer je s sodbo tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo, tožbo zoper Sklep 2010 pa s sklepom zavrglo. Po tem, ko je tožeča stranka zoper sklep vložila pritožbo, zoper sodbo pa revizijo, je Vrhovno sodišče s sklepom opr. št. X Ips 91/2014 z dne 11. 1. 2017 reviziji ugodilo, sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču v novo sojenje, s sklepom opr. št. I Up 127/2014 z istega dne pa pritožbo zavrnilo in potrdilo sklep tukajšnjega sodišča.

14Sodišče je v ponovnem postopku, glede na ugovore, ki sta jih uveljavljala tožeča stranka ter ob upoštevanju sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 91/2014, toženo stranko pozvalo, naj sodišču predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2010, zlasti glede kategorije "obratovanje pristanišč za plovila" in kategorije "obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m², za plovila", zaradi presoje ali so bile cene, navedene v Sklepu 2010, določene zakonito in ali je glede na predpisana merila prišlo do neenakopravne obravnave primerljivih položajev, tako kot to zatrjujeta tožeča stranka.

15Tožena stranka je po tem pozivu sodišču poslala odgovor Direktorata za vode in investicije Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju Direktorat za vode) z dne 27. 3. 2017, skupaj z vladnim gradivom in Poročilom Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Posebej je navedla, da prereka vse dosedanje navedbe tožeče stranke in vztrajala naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

16Tožeča stranka se je na prejeto gradivo odzvala s pripravljalno vlogo z dne 29. 4. 2017. Meni, da gradivo v celoti podpira njene tožbene navedbe, še posebej glede nesorazmernosti in neenakopravnega obravnavanja tožeče stranke. Direktorat za vode se sklicuje na primerjavo z drugimi državami članicami OECD, vendar pa ne predloži nobenih podatkov, tako da se tožeča stranka do te trditve ne more opredeliti. Tožeča stranka je že v tožbi izpostavila, da je tožena stranka v letu 2011 svoje ravnanje v letu 2010, ki je predmet postopka, spoznala za nerazumno in nesorazmerno ter vodno povračilo v letu 2011 zmanjšala kar za šestkrat. To, da je bila Vlada RS pri določanju cen vodnega povračila za leto 2010 v zmoti, dokazuje tudi predloženi dokument Ministrstva za okolje in prostor z dne 3. 6. 2010, s katerim je bilo predvideno progresivno povečevanje vodnega povračila za čas od 2011 do 2015, čemur pa se očitno ni sledilo, pač pa cene v letu 2011 zmanjšalo za šestkrat. To pa obenem kaže, da je bila domnevna primerjava z drugimi državami članicami OECD izdelana nestrokovno, oziroma pomanjkljivo. Tudi iz obrazložitve predloga sklepa za leto 2011 izhaja zgolj stališče tožene stranke, da se bodo vodna povračila povečevala, ne pa zmanjševala, do česar pa je nato dejansko prišlo. Te ugotovitve potrjujejo, da je Vlada RS ocenila, da so bile cene v letu 2010 postavljene zmotno, arbitrarno in nesorazmerno. To izhaja tudi iz predloženega osnutka sklepa za leto 2010, saj je bilo predvideno več kot devetkratno povišanje cen, izdelan pa zmoten izračun, saj prihodek iz tega naslova ne bi znašal le predvidenih 45.511,00 EUR, kot je bilo navedeno, pač pa več stotisoč EUR. Očitno Vlada RS ob odločanju ni imela podatkov, ki bi bili primerljivi dejansko obračunanim vodnim povračilom, kar pomeni, da je bila v zmoti. Tožena stranka tudi ni pojasnila, zakaj je Sklep 2010 sprejela med poletno sezono, ko je tožeča stranka v največji meri izvajala svoj storitve, s tem pa onemogočila prilagoditev pogojev poslovanja.

17Tožeča stranka še navaja, da tožena stranka v predloženih gradivih večkrat poudarja načelo "povzročitelj plača" ter da je vodno povračilo eden od instrumentov za spodbujanje trajnostne uporabe naravnih virov. Kljub temu je tožena stranka tožeči stranki, ki ima v pristanišču zasidrana le manjša turistična in ribiška plovila zaračunala devetkrat višji znesek na m2 vodne površine pristanišča, kot pa ga je naložila v plačilo tovornemu pristanišču, v katerem pristajajo prekooceanski tankerji, tovorne ladje, največje svetovne križarke, letalonosilke, ipd. Tako neenako obravnavanje je v popolnem nasprotju s prej navedeno argumentacijo tožene stranke. Splošno je tudi znano, da največje tovorno pristanišče ni namenjeno le pretovarjanju tovora za potrebe naše države, pač pa tudi drugih držav, organizirano je kot profitna entiteta in zaradi tega neprimerljivo s pristaniščem tožeče stranke. Med vrsto rabe obeh pristanišč je očitna razlika z vidika njunega posega v prostor, saj je dejstvo, da se s pristajanjem velikih prekooceanskih ladij, tankerjev z nafto in razsutim tovorom ter škodljivimi snovmi bistveno bolj onesnažuje okolje, vendar pa je tožena stranka za to pristanišče kljub temu predvidela znatno nižje vodno nadomestilo, kot pa ga je zaračunala tožeči stranki. Tudi Računsko sodišče je ocenilo, da pri določitvi cen za vodno povračilo ni v celoti spoštovano načelo "povzročitelj plača". Neutemeljeno neenako obravnavanje dokazuje tudi predloženo gradivo tožene stranke, iz katerega izhaja, da so pristojni organi na podlagi poročila Odbora za gospodarstvo in trajnostni razvoj z dne 6. 4. 2010 znižali cene za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2 na ceno iz preteklega leta. Očitno torej je, da je bila za vsa pristanišča predvidena enotna cena vodnih povračil, nato pa je bila ta, brez vsake vsebinske utemeljitve ali dokumentacije, arbitrarno znižana. Tožena stranka je navsezadnje tudi sama ugotovila, da na tak način znižana cena za največje pristanišče ni dosegla niti najnižjih eksternih strokov, ki jih povzroči pristaniška dejavnost, niti z besedo pa ni pojasnjeno zakaj je cena za ostala pristanišča ostala enaka. Direktorat za vode v vlogi, ki je bila predložena sodišču, tudi navaja, da je tožena stranka lastnik edinega vodnega dovoljenja za obratovanje pristanišč večjih od 1 mio m² in da opravlja javno službo, kar naj bi po njeni razlagi pomenilo, da v vsakem primeru tudi sredstva za zagotavljanje dobrega stanja voda zagotavlja sama ter da naj bi bil zato neupravičen očitek o neenakopravni obravnavi subjektov. Dejstvo pa je, da po Uredbi o upravljanju koprskega tovornega pristanišča s tem pristaniščem ne upravlja tožena stranka, pač pa koncesionar, ki je tudi zavezanec za plačilo vodnih povračil.

18Tožena stranka na pripravljalno vlogo tožeče stranke ni odgovorila.

K točki I izreka:

19Tožba je utemeljena.

20ZV-1 v 35. točki 7. člena določa vsebino vodne pravice. To je pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Po določbi prvega odstavka 119. člena tega zakona, je vodno pravico mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije, v skladu s tem zakonom. Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1, je imetnik vodne pravice dolžan plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Vodno povračilo se plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (drugi odstavek 124. člena ZV-1). Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS (peti odstavek 124. člena ZV-1). Vlada RS je na tej podlagi sprejela Uredbo, s katero je določila merila za določitev višine vodnega povračila. Po določbi 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (enako kot to določa prvi odstavek 124. člena ZV-1), ta pa mora pri prvostopenjskem organu do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe). Po določbi 8. člena Uredbe, Vlada RS določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Skladno s tem je Vlada RS določila cene vodnih povračil za leto 2010 s Sklepom 2010, ki pa ga ni sprejela v roku, kot ga določa Uredba, pač pa šele dne 4. 6. 2010, v veljavo pa je stopil z dnem 5. 6. 2010. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zato tožeči stranki odmerila vodno povračilo za leto 2010 tako, da je za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010 upoštevala cene, določene s Sklepom 2009, za čas od 5. 6. do 31. 12. 2010 pa cene, določene s Sklepom 2010. Sodišče ugotavlja, da je Sklep 2009 za vsa pristanišča določal enotno ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišča za plovila v višini 0,2086 EUR na m² površine vodnega zemljišča, v Sklepu 2010 pa tako ceno obdržal v veljavi le za pristanišča večja od 1.000.000 m², medtem ko je za vsa ostala pristanišča, med katere se uvršča tudi pristanišče, ki ga upravlja tožeča stranka, določil bistveno višjo ceno, in sicer 1,8 EUR na m² vodne površine.

21Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ dne 5. 3. 2010 Občini ... izdal delno vodno dovoljenje, št. 35534-3/2010-4. S tem ji je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za "Pristanišče ..." za namen javnega prometa potnikov in blaga, za posebne namene, in sicer kot krajevno pristanišče in za druge namene, in sicer za ribiško pristanišče. Območje akvatorija se je določilo z Gauss-Krügerjevimi koordinatami: kot "območje A - akvatorij ribiškega pristanišča", ki obsega morje površine 24.916 m², kot "območje B - akvatorij krajevnega pristanišča namenjenega za javni promet", ki obsega morje površine 126.373 m², kot "območje C - akvatorij območja koridorja", ki obsega morje površine 17.125 m² in kot "območje D - akvatorij ob pomolu, ki obdaja marino ...", ki obsega morje površine 8.956 m², vse v lasti Republike Slovenije. V 2. točki delnega vodnega dovoljenja je določeno, da se Občini ... dovoli raba morja na območju akvatorija, ki obsega 177.370 m² (sodišče ugotavlja, da gre za seštevek površine vseh akvatorijev). Od 3. do 6. točke je določen način uporabe posameznega akvatorija.

22Tožeča stranka je v tožbi zatrjevala, da tožena stranka ni preverila ali je zavezanka za plačilo vodnega povračila. Sodišče temu tožbenemu ugovoru ne sledi. Po določbi 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode. Tožeča stranka je bila v relevantnem obdobju, torej v letu 2010, določena za upravljavko občinskega pristanišča v ... z odlokom te občine, in sicer z 9. členom Odloka o občinskem pristanišču Izola (Uradne objave Občine Izola, št. 4/09, 21/09) in je na tej podlagi tudi zavezanka za plačilo vodnega povračila. Enako je to ugotovila tožena stranka in že v prvostopenjski ter nato podrobneje še v drugostopenjski odločbi pojasnila pravno podlago za ugotovitev, da je tožeča stranka zavezanka za plačilo vodnega povračila. Sodišče se tem navedbam, da bi se izognilo ponavljanju, v celoti pridružuje (prvi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

23Tožeča stranka oporeka tudi obsegu površine, za katero mora plačati vodno povračilo in navaja, da se tožena stranka do njenih navedb v zvezi s tem ni opredelila niti ni v celoti ugotovila dejanskega stanja, čemur pa sodišče ne sledi, saj je tožena stranka pojasnila razloge za svojo odločitev in tudi pojasnila, zakaj ne sprejema argumentov tožeče stranke. Tožeča stranka meni, da ji tožena stranka ne bi smela obračunati vodnega povračila za površine, ki so pod enakim pogoji dostopne vsem, saj se z vodnim povračilom odmerja nadomestilo za posebno rabo vode, torej se smiselno sklicuje na 5. člen Uredbe. Zatrjuje še, da ji tožena stranka tudi ne bi smela zaračunavati vodnega povračila za območje, na katerem so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture, kot to določa 4. člen Uredbe. Trdi torej, da bi morala tožena stranka ugotoviti obseg teh območij ter jih izvzeti kot podlago za izračun vodnega povračila, vendar pa sodišče s tem ne soglaša, saj je podlaga za obračun višine vodnega povračila obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Ker se vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem, se kot osnova za odmero višine vodnega povračila upošteva raba vode, kot jo določa to dovoljenje. V delnem vodnem dovoljenju, ki je bilo izdano Občini ..., s to vodno pravico pa upravlja tožeča stranka, je določeno, da se vodna pravica za neposredno rabo morja podeli za namen javnega prometa potnikov in blaga, za posebne namene, in sicer kot krajevno pristanišče in za druge namene, in sicer za ribiško pristanišče. Ta območja, oziroma akvatoriji so v delnem vodnem dovoljenju določeni s koordinatami, torej je točno opredeljen njihov obseg in namen rabe. Sodišče zato meni, da tožeča stranka s tem, ko trdi, da dela tako določenega območja ne more uporabljati, oziroma da gre za območje, na katerem je infrastruktura lokalnega pomena, za katero se ne plačuje vodno povračilo, dejansko oporeka vsebini delnega vodnega dovoljenja. To pa vodi sodišče do zaključka, da bi morala tožeča stranka vprašanje zatrjevane nezmožnosti (oziroma omejene možnosti) uporabe urejati preko Občine ... kot nosilke vodnega dovoljenja v okviru postopka izdaje delnega vodnega dovoljenja, oziroma zaprositi za njegovo spremembo, nikakor pa se s tem ne more izogniti odmeri vodnega povračila. Z drugimi besedami, podlaga za odmero vodnega povračila je vodno dovoljenje in temu je tožena stranka v izpodbijani odločbi tudi sledila, razlogi, s katerimi tožeča stranka uveljavlja znižanje povračila, pa nimajo podlage v Uredbi in ZV-1.

24Tožeča stranki tudi trdi, da ni imela možnosti, da bi se izjavila o dejstvih, ki so bistvena za odločitev v tej zadevi. Smiselno se torej sklicuje na 9. člen ZUP, ki določa, je treba dati stranki možnost, da se, preden se izda odločba, izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ ob prvem odločanju te možnosti tožeči stranki v resnici ni dal, kar je bilo razlog, da je drugostopenjski organ odločbo odpravil in vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku, ki je predmet presoje v predmetnem postopku, pa je prvostopenjski organ tožečo stranko seznanil z dejstvi in okoliščinami obravnavane zadeve in ji dal možnost, da se je na to odzval in predstavila svoja stališča glede odmere vodnega povračila. Sodišče v postopku tožene stranke zato ne ugotavlja te zatrjevanje kršitve.

25Sodišče ugotavlja, da je za odločitev v obravnavani zadevi ključnega pomena tožbeni ugovor tožeče stranke, da tožena stranka za odmero vodnega povračila za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010, torej za čas, ko še ni bil sprejet Sklep 2010, ne bi smela uporabiti Sklepa 2009, saj je ta prenehal veljati z dnem 31. 12. 2009 in da tudi ne bi smela uporabiti Sklepa 2010 za čas od 5. 6. 2010 do izteka leta, saj gre za nepravo retroaktivnost, v istem obračunskem obdobju pa tudi ni dopustno uporabiti dveh različnih načinov obračuna. Prepričana je, da cene, določene v Sklepu 2010, vzpostavljajo neenakopravno obravnavo primerljivih subjektov.

26Vrhovno sodišče RS je v sodbi št. X Ips 91/2014 z dne 11. 1. 2017, ki je bila izdana v predmetni zadevi, pojasnilo, da se vodno povračilo odmerja zaradi posegov v prostor in se ga odmeri glede na relativni prispevek posameznega imetnika vodne pravice in glede na posebnosti območja, kjer se ta pravica izvaja. Kolikor Vlada RS sprejme sklep o določitvi cene po roku, določenem v Uredbi, to samo po sebi še ne pomeni, da je tudi nezakonit, saj pravno podlago za plačilo vodnega povračila določa 124. člen ZV-1. Sodišče torej ugotavlja, da dejstvo, da vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, pač pa to storila šele na polovici leta 2010, ne pomeni, da bi tožeča stranka, kot zavezanka za plačilo vodnega prispevka, tega ne bila dolžna poravnati tudi za prvo polovico leta 2010. Nedvomno pa je s tem, ko vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, nastala pravna praznina in se zato zastavi vprašanje, katero ceno je dopustno uporabiti kot osnovo za izračun vodnega povračila za prvo polovico leta 2010, ali je bila cena za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, kot jo določa Sklep 2010, določena v skladu z ZV-1 in Uredbo ter ali jo je dopustno uporabiti za obračun vodnega povračila za drugo polovico tega leta. Sklep 2009 je namreč določal ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m² površine vodnega zemljišča, v Sklepu 2010 pa je ta cena ostala nespremenjena le za pristanišča večja od 1.000.000 m² površine, na novo pa oblikovana kategorija za obratovanje ostalih pristanišč za plovila, torej tudi pristanišče, ki ga upravlja tožeča stranka in za rabo katerega je določena bistveno višja cena 1,8 EUR na m² vodne površine.

27Peti odstavek 124. člena ZV-1 določa, da način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Temelj odmere vodnega povračilo je torej načelo, da "povzročitelj obremenitve plača ". Peti odstavek 124. člena ZV-1 opredeljuje tudi kriterije, skladno s katerimi se zagotavlja spoštovanje tega načela, saj določa, da višina vodnega povračila temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsti rabe voda, kot tudi socialnih, gospodarskih in geografskih značilnostih območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Gre torej za določitev kriterijev s ciljem, da se vzpostavi sorazmerje med vodno pravico in s tem povezano obremenitvijo okolja, kar od normodajalca terja različno urejanje različnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina vodnega povračila v razumnem sorazmerju glede na obremenitve, ki ga imetnik vodne pravice povzroča okolju. Preizkus te razumnosti predpisa je mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1¹.

28Skladno z opisanim stališčem je sodišče toženo stranko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2010. Tožeča stranka je sodišču poslala odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo ter Poročilo Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Sodišče ugotavlja, da je slednje le splošni prikaz izvajanja vodne direktive ter ekonomska analiza rabe vode za celotno državo za leto 2007, medtem ko problematike pristanišč in meril za odmero vodnih povračil za njihovo uporabo ne obravnava. Direktorat za vode je v svojem odgovoru najprej povzel določbo 124. člena ZV-1, navedel pa tudi, da je pri oblikovanju cen vodnega povračila upošteval 9. člen Direktive 2000/60/ES, ki določa, da morajo države članice upoštevati načelo povračila stroškov storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov, ob upoštevanju ekonomske analize, predvsem pa načela "povzročitelj obremenitve plača", vse s ciljem zagotoviti, da bo cenovna politika za vodo ustrezno spodbudila gospodarno uporabo vodnih virov. Skladno s tem so bile cene za vodno povračilo oblikovane glede na ocenjeno vrednost denarnih sredstev, nujno potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja, referenčna cena pa je cena za rabo oskrbe s pitno vodo. Glede na to so bile cene v Sklepu 2010 oblikovane za različne vrste rabe voda, razlikovanje pa narejeno tudi glede na velikost in dejavnosti pristanišč s ciljem upoštevati gospodarske in socialne dejavnike. Velikost pristanišč je eden izmed dejavnikov, ki lahko bistveno vpliva na delež odhodkov pri opravljanju dejavnosti pristanišč in je zato v tem kontekstu treba razumeti ceno za različno velika pristanišča. Določitev cen je sicer presojalo tudi Računsko sodišče RS in enako poudarilo načelo "povzročitelj obremenitve plača". Ključnega pomena za razumevanje določanja cen za vodna povračila je razumevanje celotnega plačila za rabo vode, ki jo sestavljata plačilo za pridobitev vodne pravice in vodno povračilo. Ta plačila so prihodki vodnega sklada, ki skrbi za zagotavljanje trajnostne rabe vode. V okviru načrta upravljanja voda do leta 2015 je Republika Slovenija poročala tudi Evropski komisiji, ki na ekonomsko analizo ni imela pripomb. Dejstvo tudi je, da so cene za osnove vodnih povračil v Republiki Sloveniji bistveno nižje s primerljivimi cenami v državah OECD. Direktorat za vode zaključuje, da so cene v Sklepu 2010 določene zakonito in da bi drugačna odločitev sodišča posegla v vprašanje primernosti cen, kar ni pravno temveč strokovno vprašanje in odgovoru prilaga gradivo, na podlagi katerega je bil oblikovan ta sklep. Iz gradiva, med drugim, izhaja, da je bilo za predlagano ceno za rabo vodnih zemljišč za pristanišča, ki so manjša od 1.000.000 m², ugotovljeno, da takrat predlagana (in kasneje sprejeta) cena 1,8 EUR na m² vodne površine dosega eksterne stroške, posebej oblikovana cena za večja pristanišča, ki ostaja enaka ceni v predhodnem letu, pa ne dosega niti najnižjih eksternih stroškov, ki jih povzroči pristaniščna dejavnost ter da bo ta dosežena postopno do leta 2015.

29Glede na predložena pojasnila tožene stranke, sodišče najprej poudarja, da ni presojalo primernosti (višine) cen in se tudi ni spuščalo v primerjavo cen z drugimi državami. Ocenjevalo je ali je Vlada RS s tem, ko je v Sklepu 2010 določila različne kategorije zavezancev in predvidela različne višine vodnih povračil, oziroma za različne zavezance določila različno obremenitev, upoštevala načelo enakosti pred zakonom. Ugotavljalo je, na podlagi kakšnih meril je Vlada RS določila razmerje med obremenitvijo za okolje, ki jo prinaša izvrševanje z vodnim dovoljenjem pridobljene vodne pravice ter višino vodnega povračila. Sodišče, kot je že navedlo, meni, da je vzpostavitev različnega vrednotenja sicer dopustna, vendar pa le, če izhaja iz kriterijev, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1 in ne le na podlagi proste presoje. Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-215/11-10 z dne 10. 1. 2013. Ustavno sodišče je v tej odločbi sicer presojalo skladnost 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe z Ustavo RS, ob tem pa se opredelilo tudi do vodnega povračila kot javne dajatve in načina določitve njegove višine. Med drugim je presodilo, da je vodno povračilo javna dajatev, ki temelji na načelu plačila za obremenjevanje okolja, ki povzročitelja obvezuje, da krije stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja (6. točka obrazložitve). Pojasnilo je, da je pri javnih dajatvah zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna kot pri prisilnih dajatvah in da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo take dajatve in merila za določitev višine dajatve, s tem pa zakonodajalec sprejme vsaj bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo (7. točka obrazložitve). Ustavno sodišče RS ugotavlja, da je v 124. členu ZV-1 zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo mora biti sorazmerno obsegu vodne pravice, plačilo pa določi ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, pri čemer se upošteva ekonomsko vrednotenje, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (10. točka obrazložitve). To ne pomeni, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkreten zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra, pač pa zahteva, da se načelo povrnitve stroškov po načelu varovanja okolja s tem, da povzročitelj obremenitve nosi stroške zaradi rabe okolja, upošteva kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila, temu pa so namenjena merila, ki jih je določil zakonodajalec v 124. členu ZV-1, med katerimi je obseg vodne pravice le eno od meril (12. točka obrazložitve).

30Sodišče meni, da tožena stranka s tem, ko je po pozivu sodišča predložila pojasnilo Direkcije za vode, Poročilo o delu Inštituta za vode Republike Slovenije za leto 2007 ter vladno gradivo za sprejem Sklepa 2010, ni pojasnila, zakaj je višina vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, ki so manjša od 1.000.000 m² (1,8 EUR na m² površine vodnega zemljišča) bistveno višja od višine tega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od te površine (0,2086 EUR na m² površine vodnega zemljišča). Vsa pojasnila tožene stranke sicer izhajajo iz predpostavke, da je podlaga za določitev vodnega povračila načelo "povzročitelj obremenitve plača", četudi že podatki iz vladnega gradiva za sprejem Sklepa 2010 kažejo na različno obravnavo zavezancev, saj je bilo ugotovljeno, da so s postavljeno ceno za manjša pristanišča eksterni stroški doseženi, za večje pristanišče pa ni bila dosežena niti spodnja meja teh stroškov. Vlada RS kot normodajalec in posledično tožena stranka bi zato morala pojasniti, zakaj prihaja do tako velikih odstopanj med vodnimi povračili za različne velikosti, oziroma vrste pristanišč. ZV-1 kriterije za ugotovitev obremenjevanja voda določa v petem odstavku 124. člena ZV-1, in sicer ekonomsko vrednotenje, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Iz dokazil, ki jih je po pozivu sodišča predložila tožena stranka pa ne izhaja, da bi Vlada RS pred sprejemom Sklepa 2010 te okoliščine ugotavljala, oziroma ocenjevala. Enako ugotovitev je sprejelo tudi Računsko sodišče v točki 4.1.3.3. Revizijskega poročila o izvajanju Zakona o vodah iz marca 2013. Računsko sodišče najprej ugotavlja, da je bilo že v revizijskem poročilu za leto 2008 ugotovljeno, da ministrstvo cen za osnovo vodnega povračila ni določilo ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača" in da ni bilo razvidno, na kakšen način je bila cena določena, zakaj je bila določena v sprejeti višini in kakšen je bil namen določitve cene v taki višini in da bi moralo ministrstvo jasno opredeliti kriterije določitve cene za posamezno vrsto rabe vode. V citiranem Revizijskem poročilu je Računsko sodišče ponovno ugotovilo, da je ministrstvo v letu 2010 sicer začelo načrtovati cene za osnove vodnih povračil glede na investicije, ki jih mora financirati iz sklada za vode, da pa določanje cen za osnove vodnega povračila kljub temu še vedno ni določeno ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača".

31Sodišče glede na podatke, ki jih je predložila tožena stranka kot tudi glede na ugotovitve Računskega sodišča zaključuje, da ni pojasnjeno, na kakšen način, torej na podlagi katerih kriterijev so bile v Sklepu 2010, točneje v 17. in 18. alineji I. točke, določene višine vodnega povračila, kot tudi ne, zakaj so bile določene v taki višini. Tožena stranka zlasti ni pojasnila, zakaj je prišlo v Sklepu 2010 do razlik med zavezanci glede na različno velikost pristanišč. To dopušča ugotovitev, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa, skladno s katero je bilo tožeči stranko odmerjeno vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje ostalih pristanišč za plovila v višini 1,8 EUR na m² površine vodnega zemljišča, arbitrarna, s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS in je zato ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis). Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi tožečih strank ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka o vsebini zadeve odločiti na podlagi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe.

K točki II izreka:

32Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, tožeči stranki odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožeči stranki pa je zastopala odvetniška družba.

¹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-1658/02-17 z dne 20. 5. 2004. V tej zadevi je sicer šlo za vprašanje zakonitosti občinskega odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar pa je Ustavno sodišče RS sprejelo stališče o tem, kako mora ravnati normodajalec, ki želi različno urediti različne pravne položaje zavezancev, da se zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom.