VSRS Sodba X Ips 6/2016

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 62/2015-7 z dne 20. 11. 2015, se spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-81/2009/44 z dne 9. 2. 2015, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške upravnega spora v znesku 1.371,34 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke, št. 33123-81/2009/44 z dne 9. 2. 2015. S to odločbo je tožena stranka del zahtevka tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 89.815,77 EUR zavrnila (zahtevku za izplačilo sredstev je delno ugodila in sicer v višini 98.004,98 EUR). Odločba je bila izdana v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča III U 212/2013-8 z dne 26. 9. 2014.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje poudarja, da sledi razlogom izpodbijane odločbe in jih ne ponavlja ter se sklicuje na prvi odstavek 71. člena ZUS-1. V zvezi s tožbenimi navedbami dodaja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi korektno povzela navedbe tožeče stranke za vsak sklop neupravičenih stroškov posebej, jih ocenila in svojo odločitev tudi utemeljila. Glede nepriznanja stroškov nepredvidenih del pritrjuje razlogom tožene stranke, da je javni razpis predvidel možnost, da upravičencu do sredstev nastanejo nepredvideni stroški kot posledica višje sile ali izrednih okoliščin, vendar pa je dolžnost upravičenca, da o tem pisno obvesti pristojni organ in predloži ustrezna dokazila v 10 delovnih dneh od dneva, ko je to zmožen storiti. Glede vprašanja, ali je bila naložba zaključena celota, ali pa je bilo javno naročilo razdeljeno na sklope, bi morala obnovo vaških domov, četudi so se ti nahajali v različnih krajevnih skupnostih, tožeča stranka šteti za zaključeno celoto, posledično upoštevati vrednost celotnega projekta in posledično upoštevati pravila Zakona o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-2). Tudi pogoj javnega razpisa je bil, da mora biti naložba zaključena celota, postavljen pa je bil prav zato, da upravičenci ne bi zaobšli določb ZJN-2. Glede ugovorov v zvezi z blagovnimi znamkami pa poudarja, da se je tožeča stranka s tem, ko je sprejela pogoje javnega razpisa, zavezala k spoštovanju ZJN-2, s tem pa tudi določbe, da je sklicevanje na blagovne znamke predmeta naročila dopustno le takrat, ko predmeta ni mogoče opisati na drugačen način (deveti odstavek 37. člena ZJN-2). V zvezi z oporekanjem izračunu sankcije pa sodišče meni, da je pravno podlago in izračun sankcije določil zadnji odstavek javnega razpisa, temu je tožena stranka v celoti sledila in izračun pojasnila, razlogom pa se sodišče v celoti pridružuje.

3Zoper sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z vsemi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodišču in toženi stranki očita zmotno uporabo materialnega prava. Ugovarja zaključku, da bi morala obnovo vaških domov šteti kot zaključeno celoto. Obnova vsakega izmed vaških domov je namreč potekala v samih krajevnih skupnostih, ki so vsaka zase v celoti vodile tako postopke javnega naročanja kot tudi izvedbo obnov, obnove so potekale v časovno različnih obdobjih glede na razpoložljiva sredstva vsake posamezne krajevne skupnosti, revidentka je nad obnovami bdela, na koncu po zaključku pa je projekt obnov zaključila in posredovala toženi stranki zahtevek in dokumentacijo za izplačilo sredstev. V zvezi z vprašanjem, ali gre za sklope enega naročila ali ločena javna naročila se sklicuje na sodbo SEU C-574/10 Komisija proti Nemčiji in sodbo T-358/08 Španija proti Evropski komisiji. Ugovarja tudi uporabi materialnega prava glede navajanja blagovnih znamk. Prepoved navedbe blagovnih znamk namreč velja le za javna naročila, ki se oddajo po pravilih ZJN-2 (oziroma ZJNVETPS), krajevne skupnosti pa ob dejstvu, da vrednosti večine naročil niso dosegale praga za uporabo tega zakona, k tem pravilom niso bile zavezane. Prav tako ugovarja nepravilno uporabo materialnega prava v zvezi z izračunom sankcije. Sklicuje se na Uredbo komisije EU št. 65/2011 z dne 27. 1. 2011, da se znižanje ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska. Revidentka je že v tožbi zatrjevala, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska, ves čas je sodelovala in se posvetovala z odgovorno osebo pri agenciji in ni imela namena zavajati organa. Sodba v delu, ki se nanaša na izračun sankcije, tudi odstopa od sodne prakse istega sodišča (III U 198/2014-6 z dne 6. 11. 2015). V zvezi s tem vprašanjem predlaga, da se prekine postopek odločanja o reviziji do odločitve SEU v zadevi C-111/15 o vprašanju pravilnega znižanja v primeru vključitve neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje oziroma podrejeno, da reviziji ugodi, sodbo razveljavi in vrne sodišču prve stopnje zadevo v novo sojenje. Priglaša tudi stroške postopka.

4Tožena stranka na revizijo ni odgovorila, Vrhovnemu sodišču je le predložila upravne spise.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

6Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1¹, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Z upravnim aktom, ki je predmet tega upravnega spora, je bil zavrnjen revidentkin zahtevek v višini 89.815,77 EUR in vrednost torej presega mejni znesek.

7Ker je Vrhovno sodišče revizijo dovolilo že na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se do ostalih uveljavljanih razlogov za dovoljenost revizije (po 2. in 3. točki) ni posebej opredeljevalo.

8Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi v delu, ki se z revizijo izpodbija in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člena ZUS-1).

9V obravnavani zadevi je sporno, ali so bili izpolnjeni pogoji za delno zavrnitev revidentkine zahteve za izplačilo sredstev. Revidentki so bila namreč z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 5. 2010 odobrena nepovratna sredstva programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep Obnova in razvoj vasi, v višini do 220.577,31 EUR za naložbo: Obnova večnamenskih zgradb. Z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo pa je tožena stranka v ponovljenem postopku (po sodbi III U 212/2013 z dne 26. 9. 2014) ponovno odločala o revidentkinem zahtevku za izplačilo odobrenih sredstev ter odločila, da se zahtevek za izplačilo sredstev v višini 89.815,77 EUR zavrne (nakazala pa je preostali del v znesku 98.004,98 EUR).

10Temeljno sporno vprašanje je najprej, ali je šlo v obravnavani zadevi za eno javno naročilo oziroma sklope enega javnega naročila, ali za ločena javna naročila in bi v posledici slednjega za naročila ne veljale določbe ZJN-2, saj vrednosti večine naročil niso dosegale praga za uporabo tega zakona, kot poudarja revidentka.

11Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je v Uradnem listu RS² objavilo javni razpis za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi (v nadaljevanju Javni razpis). Predmet Javnega razpisa je dodelitev nepovratnih sredstev iz naslova ukrepa Obnova in razvoj vasi iz PRP 2007-2013, vlagatelji za pridobitev nepovratnih sredstev po tem razpisu so občine, med pogoji za dodelitev sredstev pa je med drugimi pogoj, da mora biti naložba zaključena celota (točka V.2. Javnega razpisa) ter da je vlagatelj dolžan izbrati izvajalca operativnih del izvedbe in dobavitelje v skladu s predpisi, ki urejajo javna naročila (točka V.10. Javnega razpisa).

12Revidentki so bila na podlagi prijave na Javni razpis z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 5. 2010 odobrena nepovratna sredstva za naložbo: Obnova večnamenskih zgradb in sicer za obnovo vaških domov (doma KS ..., KS ..., KS ..., KS ... za dom v ..., KS ... in KS ...). V zvezi s posameznimi obnovami revidentka navaja, da so potekale v samih krajevnih skupnostih, ki so vsaka zase v celoti vodile tako postopke javnega naročanja kot tudi izvedbo obnov, potekale so v časovno različnih obdobjih glede na razpoložljiva sredstva vsake posamezne krajevne skupnosti, revidentka je nad njimi bdela, na koncu po zaključku vseh obnov pa je projekte obnov zaključila ter posredovala Agenciji zahtevek in dokumentacijo za izplačilo sredstev. Zato gre po revidentkinem mnenju za (gospodarsko, funkcionalno in tehnično) ločena javna naročila in ne za sklope enega naročila, kot je to pravno kvalificiralo sodišče prve stopnje, in zato je bila pravilna izbira postopkov za njihovo oddajo na način, da se njihove vrednosti niso seštele. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo SEU C-574/10, Komisija proti Nemčiji, in sodbo T-358/08, Španija proti Komisiji.

13Tožena stranka, kateri je pritrdilo tudi sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi, se je kot na razlog za to, da se je naložba obravnavala kot zaključena celota, s čimer je odgovorila na v bistvenem enake revidentkine navedbe kot so povzete zgoraj, sklicevala na določbe Javnega razpisa. Ta je določal, kot je že povzeto zgoraj, da mora biti naložba zaključena celota in javno naročilo Obnova večnamenskih zgradb predstavlja zaokroženo funkcionalno celoto. Po ZJN-2 pa je sicer javno naročilo mogoče oddati tudi ločeno po sklopih, vendar se po izrecni določbi zakona za osnovo vzame skupna ocenjena vrednost vseh sklopov.

14Po presoji Vrhovnega sodišča taka razlaga materialnega prava ni pravilna. Zgolj dejstvo, da je v Javnem razpisu določen pogoj, da mora biti naložba zaključena celota, še ne pomeni tudi zaključka, da obravnavana naložba - projekt, za katerega so bila odobrena sredstva, tudi predstavlja eno zaključeno celoto v smislu ZJN-2. Tega namreč ni mogoče ugotoviti na podlagi pogojev Javnega razpisa (kaj šteje za zaključeno celoto), pač pa je treba oceniti konkreten prijavljen projekt (konkretno odobreno naložbo) skladno s kriteriji ZJN-2. Pri tem se kot kriterije za to ali gre za en projekt ali za več projektov lahko uporabijo tudi kriteriji, na katere opozarja revidentka, ki so bili uporabljeni v zadevi T-358/08, in sicer na primer časovni, zemljepisni in gospodarski vidik, eventualno fizično oziroma funkcijsko povezanost itd. Na podlagi teh kriterijev oziroma ob njihovi uporabi bo mogoče ugotoviti ali naložba (projekt, za katerega so bila odobrena sredstva) predstavlja eno zaključeno celoto. Pri tem Vrhovno sodišče poudarja, da dejstvo, da ne gre za eno samo javno naročilo, samo po sebi ne pomeni, da ne more iti za eno zaključeno celoto v smislu ZJN-2 oziroma Javnega razpisa.

15Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča bilo materialno pravo napačno uporabljeno, v posledici česar je bilo dejansko stanje glede tega vprašanja nepopolno ugotovljeno, saj se zaradi zaključka, da bi že zaradi določil Javnega razpisa, da mora biti naložba zaključena celota, morala revidentka šteti obnovo vaških domov za zaključeno celoto, ni ugotavljalo bistvenih okoliščin, ki bi dejansko kazale na to, ali gre za zaključeno celoto. Zato je na podlagi 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbi ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

16Glede na sprejeto odločitev se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do revizijskih (in prej tožbenih) ugovorov glede navedb blagovnih znamk v popisih del oziroma v zvezi s tem zatrjevanih kršitev določb ZJN-2. In posledično tudi ne do revizijskih (in prej tožbenih) ugovorov glede izračuna sankcije oziroma znižanja zneska izplačila.

K II. točki izreka:

17Ker je revidentka z revizijo uspela in je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo, samo odpravilo odločbo prvostopenjskega upravnega organa ter zadevo vrnilo temu organu v ponovno odločanje, je odločilo tudi o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu ter odmerjeni v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR. Stroški revizijskega postopka temeljijo na določbi drugega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter so odmerjeni po priglašenih stroških in v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT). Ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta v višini 89.815,77 EUR je revidentki treba priznati 826,20 EUR nagrade za postopek z revizijo (tar. št. 30/5 OT) in 12,85 EUR materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV v višini 184,59 EUR, skupaj torej 1.023,64 EUR. Odmerjene stroške v skupni višini 1.371,34 EUR je tožena stranka dolžna revidentki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi.

¹ Z novelo Zakona o pravdnem postopku - ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavnem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po prej veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po prej veljavnih določbah ZUS-1.
² Uradni list RS, št. 23, z dne 27. 3. 2009 (str. 645).