VSRS Sodba X Ips 9/2025

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 60/2022-23 z dne 8. 7. 2024 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba Upravne enote Velenje, št. 330-1108/2020-45 z dne 11. 11. 2021, odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 649,88 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Celju (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo, vloženo zoper odločbo Upravne enote Velenje, št. 330-1108/2020-45 z dne 11. 11. 2021, s katero je bil odobren pravni posel, sklenjen med A. A. kot prodajalko in B. B. kot kupcem za solastniški delež do 1/2 na tam navedeni nepremičnini ter zavrnjena tožnikova zahteva za odobritev pravnega posla za isto nepremičnino.

2V obrazložitvi je med drugim navedlo, da ni sporno, da so izjave o sprejemu ponudbe in vloge za odobritev pravnega posla v roku podali B. B., C. C. ter tožnik in da takrat nihče ni uveljavljal predkupne pravice. Po pozivu sta tožnik in C. C. predložila dokazila in izjavila, da uveljavljata predkupno pravico kot drug kmet, nobeden od njiju pa ni predložil dokazil, ki bi izkazovala, da sta v letu 2019 pridobila pomemben del dohodka iz kmetijske dejavnosti. Poudarilo je, da morajo vlagatelji pogoje za priznanje statusa kmeta izpolnjevati že ob podaji izjave o sprejemu ponudbe, tožnik pa je sam priznal, da teh pogojev ne izpolnjuje. Upravni organ je tako pravilno ugotovil, da je ključno, da tožnik izpolnjevanja pogoja statusa kmeta po 4. alineji prvega odstavka 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ni zatrjeval že ob sprejemu ponudbe, to je 6. 11. 2020. Izpodbijana odločba se glede tega opira tudi na ugotovitev, da tožnik zaradi nedoseganja ustreznega dohodka iz kmetijske dejavnosti ne izpolnjuje statusa kmeta po ZKZ. Ker torej nihče v konkretni zadevi ni izpolnjeval statusa kmeta, tudi ne tožnik, je po presoji Upravnega sodišča prvostopenjski organ za nakup solastnega deleža na tam navedeni nepremičnini pravilno uporabil četrti odstavek 23. člena ZKZ, ki določa, da če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z ZKZ. Prodajalka je z dopisom sporočila izbranega kupca, to je B. B. ter tako je upravni organ upravičeno odobril sklenitev pravnega posla z njim in zavrnil sklenitev pravnega posla s tožnikom.

3V zvezi z navedeno sodbo Upravnega sodišča je tožnik vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom X DoR 140/2024-5 z dne 27. 11. 2024 glede vprašanja: Ali lahko upravni organ v postopku odobritve nakupa kmetijskega zemljišča izjavo predkupnega upravičenca o sprejemu ponudbe s hkratnim uveljavljanjem predkupnega upravičenja kot "kmet" šteje kot izjavo iz 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ.

4Na podlagi navedenega sklepa je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo, v kateri v okviru dopuščenega vprašanja uveljavlja bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in napačno uporabo materialnega prava in predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku oziroma podrejeno da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Pojasnjuje, da je nosilec kmetijskega gospodarstva in izpolnjuje pogoj usposobljenosti, v času sprejema ponudbe pa še ni izpolnjeval pogoja pridobivanja pomembnega dela dohodka v skladu z ZKZ. Ob sprejemu ponudbe je navedel, da pri nakupu uveljavlja predkupno pravico kot "drug kmet", izjavo je podal na obrazcu, ki je vnaprej pripravljen. Na poziv upravnega organa je pojasnil in izkazal, da je nosilec kmetijskega gospodarstva in da prejema dohodek iz osnovne kmetijske dejavnosti ter smiselno navedel, da bo s pridobitvijo kmetijskih zemljišč zadostil zakonskemu pogoju, da iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka. V nadaljevanju postopka pa je sam podal še izrecno izjavo, da uveljavlja status kmeta na podlagi 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, torej da ima namen pridobiti zemljišča in bo nato iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobival pomemben del dohodka.

5Revident meni, da je pri načinu uveljavljanja predkupnega upravičenja treba izhajati predvsem iz temeljnega namena ZKZ, to je ohranjanja in izboljševanja pridelovalnega potenciala ter povečanja obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane in trajnostnega ravnanja z rodovitno zemljo ter ohranjanja krajine ter razvoja podeželja. Upravni organ bi lahko priznal predkupno upravičenje kot kmetu tudi sprejemniku ponudbe, kadar ta ni sprožil posebnega upravnega postopka za priznanje statusa kmeta po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ter priložil takšno izjavo svojemu sprejemu ponudbe. Izjavo o sprejemu ponudbe s hkratnim uveljavljanjem predkupnega upravičenja kot "drug kmet" bi moral vsaj smiselno šteti kot izjavo po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Prestrogo je stališče Upravnega sodišča, da bi moral poleg izjave, ki jo je podal skupaj s sprejemom ponudbe, da uveljavlja predkupno upravičenje kot "drug kmet", podati še posebno in izrecno izjavo da bo sam ali s pomočjo drugih obdeloval kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da bo na njih pridobival pomemben del dohodka in da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti. Taka zahteva je nesorazmerna in onemogoča oziroma bistveno otežuje možnost uresničevanja predkupne pravice osebi, ki sicer izpolnjuje vse pogoje. Prepričan je, da njegova izjava, da uveljavlja predkupno upravičenje kot "drug kmet", vsebuje tudi izjavo po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Upravno sodišče je zmotno presodilo, da je bilo postopanje upravnega organa prve stopnje, ki tožnika ni pozval, naj se izjasni, ali podaja hkrati z uveljavljanjem predkupnega upravičenja kot kmet tudi izjavo iz 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, skladno z načelom varstva pravic stranka in pomoči prava neuki stranki (7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). S tem je storilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz 2. odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi z 2. točko 1. odstavka 75. člena ZUS-1 (zmotna presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta). Njegova izjava, podana hkrati s sprejemom ponudbe, da uveljavlja predkupno upravičenje kot "drug kmet", bi morala biti upoštevana in bi mu moralo biti priznano predkupno upravičenje ter bi moral biti pravni posel za predmetno nepremičnino odobren njemu. Ker mu ni bil priznan status kmeta na podlagi 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo.

6Tožena stranka je vložila odgovor na revizijo, v katerem sicer predlaga njeno zavrnitev. Vendar Vrhovno sodišče navedb v odgovoru ni upoštevalo, saj odgovoru ni priložila posebnega pooblastila niti potrdila o opravljenem pravniškem državnem izpitu.

7Stranke z interesom odgovora na revizijo niso vložile.

K I. točki izreka

8Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

9Do splošnih vprašanj v zvezi z ureditvijo prodaje kmetijskih zemljišč po ZKZ in še posebej do vprašanja ali je mogoče izjavo po 4. alineji uveljavljati (šele) med postopkom odobritve pravnega posla po ZKZ, se je Vrhovno sodišče že opredelilo v sodbi X Ips 15/2023 z dne 5. 2. 2025. V zvezi s tem je poudarilo, da oseba, ki je sprejela ponudbo za nakup kmetijskega zemljišča, lahko predkupno pravico uveljavlja tudi kasneje, to je v upravnem postopku odobritve pravnega posla. Kadar pa je tako, je navajanje dejstev in predložitev dokazov, ki utemeljujejo predkupno upravičenje ter morebiten boljši vrstni red od ostalih predkupnih upravičencev, tudi med upravnim postopkom odobritve pravnega posla še pravočasno. Dopuščeno vprašanje pa kaže na potrebo po nadgradnji tega stališča še v smislu vsebine izjave iz 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ v povezavi s trenutkom (fazo) v upravnem postopku, ko mora biti ta izjava dana.

10Gre torej za upravni postopek in na podlagi drugega odstavka 146. člena ZUP sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami; vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve; če pa stori to po ustni obravnavi, mora opravičiti, zakaj tega ni storila na obravnavi.

11Tudi izjava, podana na podlagi 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ,¹ je namreč "samo" ena izmed navedb v postopku, s katero sprejemnik ponudbe utemeljuje svoje predkupno upravičenje. Izjava tako pomeni zatrjevanje (navajanje) pravno pomembnih dejstev, s katerimi sprejemnik ponudbe utemeljuje svoj status kmeta, pri čemer so ta dejstva predmet ugotavljanja upravnega organa v postopku odobritve pravnega posla. Gre torej za vprašanje pravočasnosti podajanja navedb, ki izjavo konstituirajo in ki so po svoji naravi podlaga za uveljavljanje predkupne pravice.

12Takšna razlaga izjave po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ tudi sledi namenu zakonodajalca, izhajajoč iz prvega odstavka 67. in drugega odstavka 71. člena Ustave, to je varstvo kmetijskih zemljišč, ki so zaradi naravnih danosti omejena, pred negospodarnim ravnanjem z njimi oziroma z zahtevo po njihovem smotrnem izkoriščanju. Glede na cilje kmetijske zemljiške politike je torej v javnem interesu, da se spodbuja pridobivanje kmetijskih zemljišč s strani kmetov,² k čemur je, glede na prednostni vrstni red, kot je določen v 23. členu ZKZ, usmerjena zakonska predkupna pravica.³

13Če torej sprejemnik ponudbe uveljavlja predkupno pravico po 23. členu ZKZ, bo upravni organ v upravnem postopku odobritve pravnega posla v skladu s pravili o dokazovanju po ZUP glede na dejstva oziroma dejanske okoliščine, ki jih bodo stranke navedle v konkretnem postopku, ugotavljal prednostni vrstni red sprejemnikov ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča. In sprejemnik ponudbe v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem lahko prednostno upravičenje kot "drug kmet" uspešno uveljavlja z izjavo na podlagi 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ ne glede na to, da je bila ta podana po sprejemu ponudbe, torej tekom upravnega postopka odobritve pravnega posla.⁴

14Navedeno pa še vedno pomeni, da mora sprejemnik ponudbe tako izjavo podati. Izjava po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ namreč ne pomeni samo formalnosti, ampak vsebuje (mora vsebovati) navedbe konkretnih okoliščin, ki izkazujejo izpolnjevanje pogojev in jih je mogoče tudi preizkusiti in sicer, da bo sprejemnik ponudbe sam ali s pomočjo drugih obdeloval kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobil, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobival pomemben del dohodka in da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. S to izjavo sprejemnik ponudbe zatrjuje obstoj določenih dejstev in okoliščin, ki iz izjave, da uveljavlja predkupno pravico kot "drug kmet", ne izhajajo.

15V zakonu ni podlage za to, da bi upravni organ v postopku odločanja o odobritvi pravnega posla izjavo sprejemnika ponudbe, da uveljavlja predkupno pravico kot "drug kmet" (torej po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ) štel tudi kot izjavo po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Iz izjave da uveljavlja predkupno pravico kot "drug kmet" (in ne npr. kot solastnik, mejaš ali zakupnik), ne glede na to, ali gre pri tem dejansko samo za označitev rubrike na obrazcu, namreč ni razvidno, na kateri podlagi oziroma katere pogoje iz prvega odstavka 24. člena ZKZ izpolnjuje, da se šteje za kmeta. Predvsem pa, kot že navedeno, z izjavo, da uveljavlja predkupno pravico kot "drug kmet", ne zatrjuje oziroma izkazuje zahtevanega izpolnjevanja pogojev, da bo sam ali s pomočjo drugih obdeloval kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobil, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobival pomemben del dohodka in da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena, česar posledično tudi ni mogoče preveriti.

16Zato po presoji Vrhovnega sodišča izjave predkupnega upravičenca o sprejemu ponudbe z uveljavljanjem predkupne pravice kot "drug kmet" po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ ni mogoče šteti tudi kot izjavo iz 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ.

Presoja v obravnavani zadevi

17Revizija je utemeljena.

18Upravno sodišče je ugotovilo, da med strankama ni sporno, da revident izjave o izpolnjevanju pogojev po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ni podal že ob samem sprejemu ponudbe (6. 11. 2020).

19Postopek odobritve pravnega posla vodi upravni organ skladno z določbami ZUP. In kot že navedeno, ZUP v 146. členu med drugim določa, da sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve ter svoje trditve tudi dopolnjevati in pojasnjevati, vse do izdaje odločbe. Tudi upravni organ je dolžan po načelu varstva pravic strank (7. člen ZUP) skrbeti za to, da stranka lahko učinkovito uveljavlja svoje pravice po materialnih in procesnih zakonih.

20Glede na obrazloženo izjava, podana v smislu 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, predstavlja (le) eno izmed navedb stranke (o izpolnjevanju pogojev), ki bodo predmet odločitve upravnega organa v postopku odobritve pravnega posla. Upravno sodišče je tako v izpodbijani sodbi s tem, ko je pritrdilo stališču tožene stranke, zavzelo zmotno materialnopravno stališče, da je ključno, da revident izpolnjevanja pogoja statusa kmeta po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ni zatrjeval že istočasno s sprejemom ponudbe. Zaradi takega napačnega materialnopravnega stališča pa revident ni bil pozvan na predložitev izjave po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Ko je upravni organ pozival sprejemnike ponudb k izjasnitvi, na kateri podlagi uveljavljajo predkupno pravico ter ustrezni predložitvi dokazil, bi moralo iz tega poziva izhajati, da je možno uveljavljati izpolnjevanje pogoja za "drugega kmeta" tudi z izjavo po 4. alineji prvega odstavka 24. člena.

21Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da iz določb ZKZ ne izhaja, da bi bilo uveljavljanje predkupne pravice del formalno popolne vloge za odobritev pravnega posla⁵. Prav tako iz določbe 24. člena ZKZ ne izhaja, da bi se navedeni pogoji razlikovali med seboj glede časa zatrjevanja njihovega izpolnjevanja. Vsi predstavljajo okoliščine, ki jih mora izpolnjevati sprejemnik ponudbe za uspešno uveljavljanje predkupne pravice. In kot je bilo že pojasnjeno, sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve ter svoje trditve tudi dopolnjevati in pojasnjevati, vse do izdaje odločbe.

22Zmotno je torej stališče, da bi sprejemnik ponudbe moral zatrjevati pogoj iz 4. alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ že ob sprejemu ponudbe in da tega ni mogoče zatrjevati oziroma podati ustrezne izjave tekom postopka do izdaje odločbe. S tako razlago bi se tudi v nasprotju z namenom zakonodajalca oteževalo uveljavljanje predkupne pravice za nakup kmetijskega zemljišča na podlagi statusa kmeta z izjavo po 4. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ.⁶

23Glede na obrazloženo je bilo v izpodbijani sodbi materialno pravo zmotno uporabljeno, zato je Vrhovno sodišče ugodilo reviziji (prvi odstavek 94. člena ZUS-1) ter spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je revidentovi tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo upravnega organa odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (4. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral upravni organ pozvati revidenta na ustrezno pojasnitev, na kateri podlagi uveljavlja predkupno pravico in k predložitvi ustreznih dokazil ter nato odločiti o odobritvi pravnega posla v skladu s stališči te sodbe.

K II. točki izreka

24Revident je z revizijo in s tožbo uspel. Zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP). Revident je zahteval povrnitev stroškov revizijskega postopka, stroškov upravnega spora pa ni priglasil.

25Stroške revizijskega postopka je Vrhovno sodišče odmerilo v skladu z 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek), in upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 34 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, se v skladu s šestim odstavkom 4. člena OT nagrada za predlog za dopustitev revizije odmeri po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Vrhovno sodišče je zato revidentu za predlog za dopustitev revizije ob uporabi 4. točke tarifne številke 22 v povezavi s 1. točko tarifne številke 34 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točke (5. točka tarifne številke 34 v povezavi s 5. točko tarifne številke 22 OT, po kateri se 50 odstotkov nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo).

26Za revizijski postopek se tako, ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT), priznajo stroški v višini 637,5 EUR (1.062,5 točke) in 2 % oziroma 1 % zahtevanih materialnih stroškov v znesku 12,38 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj torej 649,88 EUR.

27Odmerjene stroške je dolžna toženka revidentu povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

28Sodišče bo sodne takse povrnilo po uradni dolžnosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) v zvezi s točko c opombe 6.1. njegove taksne tarife).

Glasovanje

29Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ je v smislu tega zakona kmet fizična oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena.
² Tako tudi: Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-G), prva obravnava, EPA 2296-VIII, Poročevalec DZRS, št. 2201 z 19. 11. 2021, str. 3 in 6.
³ Glej tudi: sklepa VSRS X Ips 6/2021 in X Ips 14/2023, oba z 29. 11. 2023, točki 19 obrazložitve.
⁴ Več o tem v sodbi VSRS X Ips 15/2023 z dne 5. 2. 2025.
⁵ Glej sodbo X Ips 15/2023 z dne 5. 2. 2025.
⁶ Isto tam.