UPRS Sodba I U 1776/2022-13

I. Tožbi se ugodi, odločba župana Občine Žirovnica št. 429-0025/2020 (2) - 12 z dne 1. 12. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da sta tožnika kot investitorja legalizacije počitniškega objekta in lesene garaže na zemljiščih parc. št. 60/2 in 60/4, obe k.o. ..., dolžna plačati komunalni prispevek v višini 8.137,35 evrov (1. točka izreka), ter odločila še o roku in načinu plačila ter drugih okoliščinah, povezanih z odmero komunalnega prispevka (2. do 7. točka izpodbijane odločbe).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bil komunalni prispevek odmerjen po določbah Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo v Občini Žirovnica (v nadaljevanju Odlok) zaradi novogradnje počitniške hiše na parc. št. 60/2 k.o. ... od bruto tlorisne površine objekta 191,14 m2 in skupne površine gradbene parcele 780,66 m2. Komunalni prispevek je bil odmerjen za obračunsko območje, ki obsega cestno in vodovodno omrežje ter javne površine. Pri tem je toženka upoštevala valoriziran znesek v letu 1968 plačanega komunalnega prispevka v znesku 1.610,96 EUR. Ugotavlja še, da se za garažo na parc. št. 60/4 k.o. ... kot nezahteven objekt brez samostojnega priključka na komunalno opremo komunalni prispevek ne zaračuna.

3Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. Zatrjujeta, da je toženka odločila v nasprotju s stališčem sodišča, ki ga je zavzelo v zadevi I U 1019/2020 in s tem kršila četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako ni upoštevala, da je bil osnovni del objekta zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 28. 5. 1967 za gradnjo bifeja-brunarice, zanj pa je bil v letu 1967 plačan komunalni prispevek v višini 1.750,00 dinarjev. V njem se je do leta 1971 opravljala gostinska dejavnost, stari del stavbe pa je še danes enak. Trdita, da se z razlogi odločbe Upravne enote Jesenice, s katero je odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo, na katere se sklicuje toženka, nista strinjala. Pritožila se nista zgolj zato, ker to ne bi bilo ekonomično. Po njunem mnenju ta odločba ne more biti podlaga za odmero komunalnega prispevka. Trdita, da je iz naznanilnega lista 4/68 razvidno, da je bil prvotni objekt velik 50 m2, iz fotografij pa, da je bil enonadstropen in podkleten, kar pomeni velikost 147 m2 (50 + 50 + 47). Toženka bi zato morala zaračunati zgolj prispevek za nelegalno zgrajeni del objekta, torej za 44,14 m2. Nasprotujeta tudi upoštevani površini gradbene parcele. V občinskem prostorskem načrtu občine Žirovnica (v nadaljevanju OPN) ni določeno, da se površina gradbene parcele izračuna glede na namensko rabo, ampak po dejanski. V projektni dokumentaciji gradbena parcela ni določena, kar pomeni, da je treba uporabiti prvi odstavek 3. člena Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevek za obstoječo komunalno opremo v Občini Žirovnica (v nadaljevanju Odlok). Predlagata, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in uveljavljata povračilo stroškov postopka.

4Toženka v odgovoru na tožbo k razlogom izpodbijane odločbe dodaja, da je projektant vložil zahtevo za legalizacijo objekta daljšega obstoja po 117. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Če bi šlo za prizidave in nadzidave, bi vložil zahtevo za legalizacijo po 114. členu GZ. Glede površine gradbene parcele pa navaja, da je iz orto foto posnetka in prikaza namenske rabe zemljišč razvidno, da sta dela zemljišč, ki sta po namembnosti počitniška hiša, v celoti pozidana. Zato uporaba 3. člena Odloka ni možna, saj je površino gradbene parcele mogoče določiti.

5Tožnika v vlogi z dne 10. 2. 2023 navajata, da je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vložena na podlagi predhodnega posveta projektanta z upravno enoto. Pri tem je pri vrsti nedovoljene gradnje za garažo označeno "nelegalna gradnja", pri počitniškem objektu pa "sprememba namembnosti". Ne strinjata s se s trditvijo, da so površine počitniških hiš v celoti pozidane in trdita, da za odmero prispevka na tak način ni podlage.

6V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v spisu.

7Tožba je utemeljena.

8V obravnavani zadevi je toženka odločala v ponovljenem postopku, po tem ko je Upravno sodišče s sodbo I U 1019/2020 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo št. 429-0025/2020 z dne 17. 6. 2o20 ter ji vrnilo zadevo v ponovni postopek. Med strankama je tudi v ponovljenem postopku sporno, od katere bruto površine objekta na parc. št. 60/2 k.o. ... se odmeri komunalni prispevek. Prav tako je v ponovljenem postopku sporna površina gradbene parcele objekta.

9Sodišče v zvezi s površino gradbene parcele ugotavlja, da je toženka v odločbi št. 429-0025/2020 z dne 17. 6. 2020 navedla zgolj to, da obsega parceli 60/2 in 60/4 k.o. ..., pri čemer ni utemeljila, kako je ugotovila, da naj bi bila celotna površina parcel trajno namenjena redni rabi počitniškega objekta.¹ Sodišče pa je v zadevi I U 1019/2020, s katero je to odločbo odpravilo, presodilo, da gradbena parcela pojmovno ni enaka zemljiški parceli in da toženka ni ugotovila vseh pravno relevantnih okoliščin za določitev površine gradbene parcele. Pojasnilo je, da je treba, ko gre za legalizacijo objekta, če površina gradbene parcele ni določena v projektni dokumentaciji (kar naj organ preveri) ter se njenih površin ne da ugotoviti drugače, uporabiti določbe prvega odstavka 3. člena Odloka.

10Glede na to ne drži tožbena navedba, da je sodišče toženko napotilo, naj uporabi pravilo iz prvega odstavka 3. člena Odloka, po katerem je gradbena parcela površina zemljišča pod stavbo povečana za 1,5, ampak jo je napotilo, naj to pravilo uporabi, če površine gradbene parcele ne bo mogla ugotoviti drugače. Tako izhaja tudi iz četrtega odstavka 8. člena in prvega odstavka 3. člena Odloka.

11Toženka se je v ponovljenem postopku oprla na četrti odstavek 84. člena OPN, ki določa, da se obstoječim stavbam parcela za nameravano gradnjo določi na podlagi dejanske rabe zemljišč (zazidanih površin stavb, ustreznega deleža odprtih bivalnih površin, pripadajočih manipulativnih površin ter površin za mirujoči promet), tako da je omogočena raba vseh stavb in da se ohrani funkcija vseh javnih površin. Podobno je določal prvi odstavek 181. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), v katerem je bilo določeno, da gradbena parcela stavbe obsega prostorsko medsebojno povezano zemljišče, na, nad ali pod katerim je predvidena ali se nahaja stavba, in drugo zemljišče, ki je trajno namenjeno za redno rabo te stavbe.

12Ugotovila je, da po prostorskem aktu 14,20% zemljišča parc. št. 60/2 k.o. ... sodi med površine za oddih, rekreacijo in šport, 85,80 % pa med površine počitniških hiš. Ker je površina te nepremičnine 543 m2, je kot površino gradbene parcele upoštevala 465,89 m2 (543 x 0,858). Za parc. 60/4 k.o. ... pa je upoštevala, da meri 603 m2 in da je 52,20% te površine po prostorskem aktu uvrščeno med površine počitniških hiš. Zato znaša po presoji toženke površina gradbene parcele 314,77 m2 (603 x 0,522) oziroma obeh nepremičnin skupaj 780,66 m2.

13Tožnika trdita, da je toženka na ta način nepravilno upoštevala namensko in ne dejanske rabe.

14Po presoji sodišča ta ugovor ni utemeljen. Res je, da se je toženka sklicevala na OPN, ki določa namensko rabo, ki ni nujno usklajena z dejansko rabo. Vendar v obravnavanem primeru ni tako, saj je toženka izhajala tudi iz podatkov informacijskega sistema PISO, na katerem je namenska raba označena na orto foto posnetku, iz katerega je razvidno, da raba po OPN sledi obstoječemu stanju.² Tudi iz dokumentacije za legalizacijo objekta (v nadaljevanju DLG) in fotografij, ki so del DLG, izhaja, da se na parceli 60/2 k.o. ... poleg počitniške hiše nahajajo še drugi enostavni objekti (lopa 3x5 m, drvarnica 3x5 m, ograja), da je dvorišče deloma utrjeno (na njem je lesena miza s stoli, žar in korito za vodo), deloma pa je na parceli vrt, na katerem so visoke grede. Iz dokumentacije izhaja, da je na zemljišču predvidena še mala komunalna čistilna naprava, na parc. št. 60/2 k.o. ... pa sta poleg pomožnega objekta in dostopa do javne ceste še zbiralnik in ponikovalnica. DLG se nanaša na dva objekta, tj. počitniško hišo in garažo. Za garažo se komunalni prispevek sicer ne plača. Vendar nepremičnine 60/4 k.o. ... kljub temu ni mogoče v celoti izvzeti iz gradbene parcele, saj na njej stoji garaža. Treba je namreč upoštevati prvi odstavek 181. člena ZUreP-2, ki določa, da gradbena parcela stavbe obsega tudi zemljišče na, nad ali pod katerim je predviden ali se nahaja pomožni objekt stavbe, in zemljišče, ki je trajno namenjeno redni rabi tega pomožnega objekta. Najmanj del parcele 60/4 k.o. ... torej predstavlja gradbeno parcelo, saj je na njem pomožni objekt. Tožnika ne ugovarjata niti ugotovitvi toženke, da je na parc. št. 60/4 k.o. ... dostop do javne ceste.

15Glede na navedeno pa je toženka utemeljeno štela, da gradbene parcele ne predstavlja le površina parc. št. 60/2 k.o. ... oziroma njen del ampak tudi del parc. št. 60/4 k.o. ... Navedene površine predstavljajo zemljišče, ki trajno služi rabi objekta. Pri tem pa tožnika ne zatrdita in tako tudi ne izkažeta, da naj bi gradbena parcela, na kateri se nahajajo vse naštete rabe, zajemala manjšo površino od te, ki jo je ugotovil organ. Zgolj posplošen ugovor, da v DLG gradbena parcela ni določena in da je zato treba upoštevati pravilo iz prvega odstavka 3. člena Odloka, pa ne zadošča in to iz sodbe I U 1019/2020 ne izhaja.

16Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je toženka komunalni prispevek odmerila ob upoštevanju tlorisne površine celotnega objekta. Tožnika sta v prejšnjem postopku temu nasprotovala z argumentom, da je bil del objekta zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja in da zato v tem delu ne gre za nelegalno gradnjo. Za ta del je bil komunalni prispevek tudi plačan. Pri tem vztrajata tudi v ponovljenem postopku.

17V sodbi I U 1019/2020 je sodišče zavzelo stališče, da v obravnavani zadevi ni pomembno, ali je bil objekt pred dozidavo neskladna ali nelegalna gradnja glede na gradbeno dovoljenje iz leta 1967. Pomembno je le, ali je bil objekt v zvezi z izdanim gradbenim dovoljenjem (ob gradnji objekta ali kasneje, ko je bila zgrajena nova komunalna oprema) že priključen na komunalno opremo, ali je bil za to priključitev že plačan komunalni prispevek ter (če je že bil plačan) za kakšno tlorisno površino je bil prispevek plačan.

18Peti odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da mora pristojni organ, kadar sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče; pri tem je vezan na izrek sodbe iz prvega odstavka tega člena in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

19V zvezi s pravilom vezanosti na stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 12/2023 poudarilo, da je treba določbo (pred novelo ZUS-1C) četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 razlagati tako, da je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na materialno pravnomočno sodbo tako glede izreka kot glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo. Iz pravnomočnosti sodbe, na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih. To pomeni, da ne upravni organ ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od stališč, sprejetih v pravnomočni sodbi. V pravnomočno odločitev o posameznem pravnem razmerju je po 158. členu Ustave namreč lahko poseženo le s pravnim sredstvom in po postopku, določenima v zakonu. V upravnem sporu je to revizijski postopek.

20Tudi Upravno sodišče je torej vezano na pravnomočno sodbo I U 1019/2020 v obsegu, ki ga določa okvir pravnomočnosti. Iz nje izhaja, da je Upravno sodišče ugotovilo, da je bilo že leta 1967 izdano gradbeno dovoljenje za objekt in zavzelo stališče, da se komunalni prispevek v primeru, če je bil objekt v zvezi z gradbenim dovoljenjem priključen na komunalno opremo in je bil za priključitev plačan komunalni prispevek, obravnava kot objekt, katerega zmogljivost se povečuje. Za tak primer sedmi odstavek 30. člena Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka določa, da se komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo izračuna tako, da se izračunata višina komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo po spremembi zmogljivosti ali namembnosti objekta in pred spremembo zmogljivosti ali namembnosti objekta. Zavezancu se odmeri komunalni prispevek, ki predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in pred spremembo zmogljivosti ali namembnosti objekta. Če je razlika negativna, se z odmerno odločbo ugotovi, da je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo že poravnan. Enako določa šesti odstavek 8. člena Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo v Občini Žirovnica (v nadaljevanju Odlok).

21Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je pravni prednik tožnikov 1. 5. 1968 poravnal komunalni prispevek v znesku 1.750 din. Gradbeno dovoljenje pa je bilo izdano leta 1967 za gradnjo bifeja-brunarice. Ne glede na to je toženka zavzela stališče, da je treba objekt na parc. št. 60/2³ k.o. ..., za katerega sta tožnika sprožila postopek legalizacije, obravnavati kot novogradnjo in ne kot objekt, katerega zmogljivost se povečuje oziroma za katerega se spreminja namembnost. Ta zaključek je utemeljila z odločbo Upravne enote Jesenice, s katero je odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora in v kateri je uporabila faktor F1 = 1, ki velja za novogradnje. Toženka je ocenila, da bi Upravna enota, če bi šlo v postopku legalizacije za nadzidavo, prizidavo oziroma spremembo tlorisne površine, upoštevala drug način izvajanja nedovoljene gradnje in ne faktorja, ki se uporabi za novogradnjo. Poleg tega se je oprla na 93. člen GZ. Navaja, da iz njega izhaja, da je vsaka gradnja, ki je v nasprotju z gradbenim dovoljenjem ali je zgrajena brez tega dovoljenja, nelegalna. S tem pa so nelegalni tudi vsi priključki in se zato za objekt, ki se legalizira, šteje, da se na komunalno opremo priključuje prvič. Zato je komunalni prispevek za legalizacijo izračunala enako, kot če bi šlo za novogradnjo, znesek že plačanega komunalnega prispevka pa je odštela.

22Po presoji sodišča je utemeljen ugovor tožnikov, da je toženka s tem kršila peti odstavek 64. člena ZUS-1, saj ni upoštevala pravnega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava, ki ga je zavzelo v zadevi I U 1019/2020.

23V postopku odmere komunalnega prispevka se namreč ne odloča o zakonitosti gradnje in legalnosti oziroma o tem, ali naj bi bili priključki (ne)legalni. Zato tovrstne ugotovitve v tej zadevi sploh niso pravno relevantne. Enako nepomembno je, po kateri določbi GZ je projektant vložil zahtevo za legalizacijo objekta daljšega obstoja. Tudi odločba o odmeri prispevka za degradacijo in uzurpacijo ne obravnava istega vprašanja in niti ne gre za vprašanje, ki bi predstavljalo predhodno vprašanje, ki bi ga rešil pristojni organ. Kot je sodišče poudarilo v sodbi I U 1019/2020, na kar je bil organ vezan, je pri odmeri komunalnega prispevka relevantno, ali je bil objekt, ki se je gradil na podlagi gradbenega dovoljenja, priključen na komunalno opremo in je bil zanj plačan komunalni prispevek. V tem primeru se namreč po relevantnih določbah zakona, Uredbe in Odloka ob nadaljnjih gradbenih posegih na njem (lahko) spreminja njegova površina,⁴ ne gre pa za novogradnjo. Izjema bi veljala, če bi bil prvotni objekt porušen.⁵ Le v takem primeru bi se po Zakonu o urejanju prostora, Uredbi in Odloku odmeril komunalni prispevek zaradi graditve objekta, tj. za novogradnjo (in ne za povečanje zmogljivosti). Da naj bi bil prvotni objekt odstranjen oziroma porušen, pa toženka v izpodbijani odločbi ni niti ugotavljala in zato tudi ne ugotovila. Pri tem sodišče pripominja, da sta tožnika predlagala izvedbo dokazov (ogled, zaslišanje priče) o tem, da je bil objekt adaptiran in ne na novo zgrajen.

24Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in na podlagi tretjega odstavka istega člena zadevo vrnilo drugopenjskemu organu v ponoven postopek. V zadevi je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akt ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot sta predlagala tožnika, saj v konkretnem za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnika težko popravljive škode niti ne zatrjujeta, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o tožnikovi upravičenosti do nagrade. Sodišče še dodaja, da iz 2. člena ZUS-1 sledi, da odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

25V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka še opozarja, da mora toženka, če bo tudi v ponovljenem postopku s svojo odločbo nadomestila odločbo prvostopenjskega organa upoštevati drugi odstavek 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Ta določa, da če organ druge stopnje spozna, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, odločbo prve stopnje odpravi in s svojo odločbo sam reši zadevo.

26Ker je sodišče ugodilo tožbi, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in tožnika sta se v postopku zastopala sama, zato sta po prvem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 15,00 evrov. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnikoma vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

¹ V šesti točki prvega odstavka 3. člena ZUreP-2 je bilo namreč določeno, da je gradbena parcela stavbe tisto zemljišče, ki je trajno namenjeno redni rabi objekta.
² Objekt je bil nedvomno zgrajen pred 1. 1. 1998, OPN pa je bil sprejet šele 19. 12. 2019.
³ Ker se za garažo komunalni prispevek ne odmerja, je sodišče ne obravnava.
⁴ Glej I U 1562/2013, I U 1561/2012, I U 411/2013, IV U 350/2009 in druge.
⁵ Glej I U 50/2012. Sodna praksa v času veljavnosti ZGO-1 pa je upoštevala, da komunalnega prispevka ni treba plačati v primeru t.i. nadomestne gradnje (II U 378/2016, I U 1546/2013).