UPRS Sodba I U 1471/2022-36

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

III. Zahteva stranke z interesom po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

1Upravna enota Ljubljana je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo stranki z interesom izdala gradbeno dovoljenje za novogradnjo Medgeneracijskega centra s knjižnico ... na zemljiščih parc. št. 664/5, 666/9, 666/2 in 666/15, vse k. o. ..., po dokumentaciji DGD št. ..., julij 2021, izdelovalke A., d. o. o., Ljubljana, pod pogoji, opredeljenimi v izreku izpodbijane odločbe.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnika, ki sta bila v postopku izdaje izpodbijane odločbe vključena kot stranska udeleženca, gradnji nasprotovala zaradi zatrjevanih negativnih vplivov te. Zatrjevala sta tudi spornost meje med parcelami nameravane gradnje in parcelami v njuni lasti ter uveljavljala, da zaradi teka sodnega postopka ureditve meje niso izpolnjeni formalni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - prvostopenjski organ bi moral počakati do razrešitve navedenega postopka. Prvostopenjski organ je njune ugovore zavrnil, pri čemer se je skliceval na sodno prakso naslovnega in Vrhovnega sodišča ter na stališče, da zakonska ureditev izključuje ugotavljanje pravice graditi izven preverjanja, ali je bilo predloženo katero od zakonsko predvidenih dokazil o tem, in zato tudi obravnavo tega kot predhodnega vprašanja.

3Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo.

4Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in vlagata tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Predlagata, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo (v zvezi z drugostopenjsko odločbo) odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahtevata tudi, da jima toženka povrne stroške postopka.

5Uveljavljata, da sta na podlagi priposestvovanja pridobila lastninsko pravico na delu nepremičnin parc. št. 666/11 in 666/9 v dolžini 16 m od trenutne katastrske meje z nepremičninami parc. št. 666/4 in 666/13 ter v širini 48,5 m. Tožnika sta začela postopek ureditve meje pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani, pod N 534/2021. V upravnem postopku sta tožnika predstavila in dokazala, da sta solastnika nepremičnine parc. št. 666/13, ki neposredno meji na zemljišče nameravane gradnje, ter da je meja med to nepremičnino in parc. št. 666/9, 666/2 in 666/15 (slednji dve prej kot 666/11) sporna. Toženka bi morala upravni postopek prekiniti, saj je lastništvo nepremičnin, ki so predmet gradbenega dovoljenja, sporno. Postopek evidentiranja mej spornih parcel je bil prekinjen in se bo nadaljeval po pravnomočnosti akta v zadevi N 534/2021. Gradbeni zakon (GZ) ne onemogoča, da tretje osebe dokazujejo, da stanje v zemljiški knjigi ne ustreza dejanskemu, da so torej po samem zakonu lastnice (dela) nepremičnine in da zato investitor nima pravice graditi na tuji nepremičnini. Domneva po 11. členu Stvarnopravnega zakonika (da je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo) je izpodbojna, dokazovanje neresničnosti te domneve pa je mogoče ter dovoljeno v vsakem postopku, ne zgolj v pravdnem. Če je od rešitve tega vprašanja odvisna odločitev v sami zadevi, gre za predhodno vprašanje. Upravni organ je imel v spisu vse dokaze o priposestvovanju, zato bi postopek moral bodisi prekiniti bodisi sam odločiti o pravici tožnikov, če bi štel, da postopek ureditve meje ne bo dal odgovora na vprašanje lastništva spornih nepremičnin. Sodna praksa, na katero se sklicuje upravni organ, je zastarela in neuporabljiva.

6Tožnikoma je bila že v upravnem postopku kršena pravica do učinkovitega sodnega varstva (22. člen Ustave), saj upravni organ ni upošteval navedb glede prekinitve postopka in je z izdajo izpodbijane odločbe arbitrarno posegel v njuno lastninsko pravico. Poseg v to pravico pomeni tudi sklicevanje upravnega organa na možnost izrednih pravnih sredstev v primeru drugačne ureditve sodne meje v postopku N 534/2021. Lastninska pravica v evidencah toženke ne ustreza pravnemu stanju v ustreznih evidencah katastra nepremičnin. Tožnika sta izkazovala obstoj lastne lastninske pravice. To pa posredno vpliva na pravilnost dejanskih vprašanj izdelanega projekta. Upravni organ ni imel zakonite podlage za nadaljevanje postopka, saj se je vprašanje lastninske pravice in s tem povezana pravica graditi reševalo v sodnem postopku. Upravni organ je s tem kršil tudi 147. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

7Toženka na tožbo ni odgovorila. Stališče do tožbe je v okviru odstopa upravnega spisa drugostopenjskemu organu sicer podal prvostopenjski organ, vendar pa sodišče stališč tega organa pri presoji ni upoštevalo. Skladno s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 toženko (v konkretnem primeru Republiko Slovenijo) namreč zastopa organ, ki je izdal upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, to pa je v konkretnem primeru drugostopenjski organ.

8Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

9Sodišče je v zadevi dne 12. 12. 2024 izvedlo glavno obravnavo, ki so se jo udeležili prvi tožnik (osebno), pooblaščenec obeh tožnikov ter pooblaščenec stranke z interesom. Toženka se glavne obravnave ni udeležila, sodišču je sporočila, da se tej odpoveduje.

10Tožnika sta na glavni obravnavi vztrajala pri dosedanjih stališčih. Pojasnila sta, da postopek, ki pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani poteka pod N 534/2021, še ni zaključen. Stranka z interesom je na glavni obravnavi menila, da je izpodbijana odločitev v celoti pravilna. Ne more biti dvoma, da je v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja relevantno le vprašanje, ali je bila pravica graditi ustrezno izkazana z listino, ki jo zahteva zakon. Ugotavljanje resnične lastninske pravice po stališču stranke z interesom očitno presega domet tega postopka.

11Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A2 - A19, ter v vse listine v upravnem spisu zadeve. Dokazna predloga tožnikov po njunem zaslišanju ter po vpogledu v spis Okrajnega sodišča v Ljubljani, N 534/2021, je sodišče zavrnilo kot nedopustna ter kot nerelavantna.

12Navedena dokazna predloga sta nedopustna, ker ju tožnika v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe (kot tudi v pritožbi) nista predlagala, njunega predlaganja šele v upravnem sporu pa po presoji sodišča nista upravičila. Tožnika sta v upravnem postopku sicer navajala, da sta sprožila postopek sodnega urejanja meje (kar je nesporno), predložila sta tudi predlog za uvedbo tega postopka, vendar pa pribave in vpogleda v spis N 534/2021 v upravnem postopku nista predlagala. Iz nobene od listin v upravnem spisu tudi ne izhaja, da bi tožnika že v času upravnega postopka podala predlog za njuno zaslišanje. Predloga za izvedbo omenjenih dokazov po presoji sodišča tudi ne izhajata iz zahteve tožnikov po prekinitvi postopka, zavrnitev izvedbe teh dokazov pa ne iz toženkinega neupoštevanja takšnega predloga tožnikov (kot sta tožnika to uveljavljala na glavni obravnavi). Predlog za izvedbo dokaza mora biti namreč jasen in substanciran (obenem pa tudi pravočasen, potreben, relevanten, ter primeren), na tak način pa tožnika navedenih dokaznih predlogov v upravnem postopku nedvomno nista podala.

13Dokazna predloga sta (ne glede na navedeno) tudi nerelevantna. Za odločitev v zadevi relevantno dejstvo, da je zemljiškoknjižni lastnik zemljišč nameravane gradnje stranka z interesom, je nesporno. Presoja, ali bi moral upravni organ upoštevati dejstvo, da tožnika uveljavljata njuno lastništvo dela teh nepremičnin, oziroma, da sta začela sodni postopek ureditve meje med njuno in nepremičninami stranke z interesom (pri čemer je v zadevi nesporno, da ta postopek še ni končan), ter postopek izdaje izpodbijane odločbe prekiniti, predstavlja pravno vprašanje. Ostala dejstva, ki jih zatrjujeta tožnika, za odločitev v zadevi niso relevantna, tako pa niso relevantni niti dokazi, predlagani v dokazovanje teh dejstev.

K I. točki izreka:

14Tožba ni utemeljena.

15V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitost izpodbijane odločbe - gradbenega dovoljenja, izdanega stranki z interesom za novogradnjo Medgeneracijskega centra s knjižnico ... na zemljiščih parc. št. 664/5, 666/9, 666/2 in 666/15, vse k. o. ...

16V zadevi je nesporno, da je zemljiškoknjižna lastnica vseh v prejšnji točki navedenih nepremičnin nameravane gradnje stranka z interesom. Vendar pa tožnika uveljavljata, da sta na podlagi priposestvovanja dejanska lastnika dela nepremičnin parc. št. 666/2 in 666/15 (prej skupaj 666/11) ter 666/9 onadva ter da je meja med njunim zemljiščem parc. št. 666/13 in navedenimi zemljišči sporna, zaradi česar je v teku tudi postopek sodne ureditve te meje. V zadevi je nesporno tudi, da slednji sodni postopek (ki se pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani vodi pod N 534/2021) še ni pravnomočno zaključen.

17Predmet spora je tako presoja, ali je bil prvostopenjski organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe upravičen upoštevati stanje v zemljiški knjigi ali pa bi moral upoštevati dejstvo obstoja spora glede lastništva (dela) nepremičnin nameravane gradnje oziroma dejstvo vodenja postopka sodnega urejanja meje in to vprašanje obravnavati kot predhodno vprašanje po 147. členu ZUP.

18Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi GZ, ki predstavlja tudi materialnopravno podlago odločanja v tem upravnem sporu.

19Iz 6. točke prvega odstavka 43. člena GZ izhaja, da mora biti za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjen tudi pogoj, da je investitor v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik ali imetnik stvarne pravice, ki mu daje pravico graditi na tuji nepremičnini, na kateri je predvidena gradnja, ali pa to pravico izkazuje z dokazili iz 3. točke drugega odstavka, tretjega ali četrtega odstavka 35. člena tega zakona, pri čemer je v zemljiški knjigi označena plomba za vpis te pravice v zemljiško knjigo.

20Kot že pojasnjeno, je v zadevi nesporno, da je stranka z interesom v zemljiški knjigi vpisana kot lastnik vseh nepremičnin, na katerih naj bi se izvajala nameravana gradnja. Sodišče sodi, da je bil prvostopenjski organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe (gradbenega dovoljenja) dejstva, ki izhajajo iz zemljiške knjige, v skladu s 6. točko prvega odstavka 43. člena GZ upravičen in dolžan upoštevati, na tej podlagi pa je po presoji sodišča pravilno zaključil tudi, da stranka z interesom izkazuje pravico graditi na obravnavanih nepremičninah.

21Na navedeno ne more v ničemer vplivati zatrjevanje tožnikov, da sta dejanska lastnika dela teh nepremičnin na podlagi priposestvovanja onadva, kot tudi ne dejstvo sprožitve (še odprtega) sodnega postopka urejanja meje med njuno in nepremičninami v lasti stranke z interesom.

22S tem v zvezi je stališče že zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 16/2022 z dne 14. 12. 2022. V tej je med drugim navedlo, da je namen določb GZ, ki urejajo pravico gradnje, varstvo lastninske pravice, saj naj bi zagotavljale, da na nepremičnini gradi oseba, ki je njen lastnik, oziroma, ki ji je lastnik to pravico podelil. Vendar pa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja o dejstvu, ali je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ali je lastnik kdo drug, ki naj bi to postal ex lege, ni mogoče odločati kot o predhodnem vprašanju. Gre namreč za vprašanje dokazanosti pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja iz 6. točke prvega odstavka 43. člena GZ in ne za vprašanje, brez rešitve katerega ne bi bilo mogoče odločiti o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. GZ za ugotavljanje tega pogoja predpisuje bodisi dejstvo obstoja vpisa lastninske pravice v zemljiško knjigo ali notarsko overjene pogodbe o pridobitvi te pravice, ki je predlagana za vpis v zemljiško knjigo, oziroma dejstvo imetništva stvarne pravice, ki investitorju daje pravico graditi na tuji nepremičnini, kot dokazno sredstvo zanj pa predpisuje predložitev ustreznih listin, ki to dejstvo dokazujejo (3. točka drugega odstavka 35. člena GZ), oziroma upravni organ dejansko stanje ugotavlja tudi na podlagi podatkov v informatiziranih evidencah (tretji odstavek 164. člena ZUP), glavna knjiga zemljiške knjige pa se po 175. členu Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1) vodi kot centralna informatizirana baza.

23To po stališču Vrhovnega sodišča pomeni, da gre za dokazovanje izpolnjevanja obravnavanega pogoja s predpisanimi dokazili, tj. z listinami. Listina, ki jo v predpisani obliki izda državni organ, organ lokalne samouprave ali nosilec javnih pooblastil v mejah svoje pristojnosti, podeljene z zakonom, kot javna listina dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa (prvi odstavek 224. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP, ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, enako določa tudi prvi odstavek 169. člena ZUP). Dokazno pravilo o resničnosti pa ni absolutno. Tako v upravnem kot sodnem postopku je dovoljeno dokazovati, da so v javni listini dejstva neresnično ugotovljena in da je sama listina nepravilno sestavljena (tretji odstavek 224. člena ZPP, podobno določa tudi prvi odstavek 171. člena ZUP). Le tistih javnih listin, ki predstavljajo dispozicije (sodne in upravne odločbe, notarske listine ter sodne poravnave), dokazno ni mogoče izpodbijati. Vendar pa je glede na načelo prirejenosti postopkov take odločbe mogoče izpodbijati le v skladu s pravili, ki veljajo za postopek, v katerem so bile izdane.

24V konkretnem primeru tožnika v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja izpodbijata materialnopravno pravilnost vpisa v zemljiško knjigo. Zemljiška knjiga je javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami (prvi odstavek 1. člena ZZK-1). V postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa presoje pravilnosti vpisa v zemljiško knjigo ni mogoče doseči. O vpisih v zemljiško knjigo namreč odloča zemljiškoknjižno sodišče po postopku, določenem z ZZK-1 (prvi odstavek 120. člena ZZK-1), v katerem vpis dovoli, če so izpolnjeni pogoji za dovolitev vpisa (148. člen ZZK-1). O vpisu odloča s sklepom (152. člen ZZK-1), zoper katerega so predvidena pravna sredstva (členi 157 do 161 ZZK-1). Neveljavnost vknjižbe pravice iz materialnopravnega razloga lahko tisti, čigar pravica je bila zaradi vknjižbe kršena, uveljavlja z izbrisno tožbo po 243. členu ZZK-1. Oseba, ki meni, da je lastnik nepremičnine, ima na voljo tudi ustrezne tožbene zahtevke v pravdnem postopku - v primerih, ko lastninsko pravico npr. utemeljuje na podlagi priposestvovanja, tako ustrezen zahtevek po določbah SPZ (v zvezi z ureditvijo meje pa ustrezen zahtevek po Zakonu o katastru nepremičnin (ZKN) oz. prej veljavnem Zakonu o evidentiranju nepremičnin (ZEN), ki sta ga tožnika tudi sprožila).

25Tako je pravnomočna sodna odločba, izdana v teh postopkih, s katero je razsojeno, da je lastnik nepremičnine druga oseba in ne tista, ki je vpisana v zemljiško knjigo (ne glede, ali gre za pravnoposlovno ali ex lege pridobitev lastninske pravice), v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko dokaz, da trenutni vpis v zemljiško knjigo ne izkazuje investitorjeve pravice gradnje na tej nepremičnini. Sam tek postopka za ugotovitev lastninske pravice pa, kot je ravno tako navedlo Vrhovno sodišče v že omenjeni sodbi, še ne dokazuje, da je vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo napačen.

26Upoštevanje predstavljenih stališč v predmetni zadevi po presoji naslovnega sodišča narekuje zaključek, da prvostopenjski organ s strani tožnikov zatrjevanega spornega lastništva dela nepremičnin nameravane gradnje (kljub tekočemu postopku sodnega urejanja meje med nepremičninami tožnikov in strank z interesom) ni bil dolžan ali upravičen obravnavati kot predhodno vprašanje, predmetnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja pa tako iz navedenega razloga tudi ne prekiniti.

27Neutemeljeni so ob tem tudi tožbeni očitki o tem, da izdaja gradbenega dovoljenja pomeni kršitev ustavnih pravic tožnikov do sodnega varstva, enakega varstva pravic oziroma zasebne lastnine. Tožnika namreč nista brez sredstev za zagotovitev učinkovitosti morebiti kasneje izdane zanju ugodne sodne odločbe, saj predpisi, ki urejajo sodno varstvo lastninske pravice, predvidevajo možnost izdaje ustreznih začasnih odredb. To so pravna sredstva in postopki za zavarovanje pravnega položaja osebe, ki uveljavlja svojo lastninsko pravico, čeprav ta ni vknjižena v zemljiško knjigo. Da tožnika z uporabo teh pravnih sredstev ne bi mogla učinkovito zavarovati svojega pravnega položaja, ne trdita. Dejstvo, da jih ne moreta uporabiti v upravnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, pa samo po sebi še ne pomeni pretežkih formalnih ovir za varstvo pravice, ki jo (šele) zatrjujeta. Ali bosta svoj pravni položaj varovala s pravnimi sredstvi v civilnopravnih postopkih, namenjenih varstvu lastninske pravice, ali ne, je odvisno od tožnikov. Če jih ne uporabita, ali če z njimi ne bosta uspešna, pa je njun pravni položaj (v primeru, da se kasneje po končanem civilnopravnem postopku ugotovi, da imata lastninsko pravico na nepremičninah, na katerih je bil zgrajen predmetni objekt) varovan tudi po določbah Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) z načelom supeficies solo cedit, oziroma s pravili, ki urejajo pravna razmerja v primeru gradnje čez mejo (47. člen SPZ).

28Po povedanem sodišče sodi, da tožnika nezakonitosti izpodbijane odločbe (gradbenega dovoljenja) nista uspela izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

29Tožnika sta zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora.

30Odločitev o stroških tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

K III. točki izreka:

31Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom.

32Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS‑1¹.

33Iz prvega odstavka 155. člena ZPP izhaja, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Sodišče ugotavlja, da priglašeni stroški stranke z interesom niso bili potrebni, saj ta s svojimi navedbami ni prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma ni vplivala na odločitev sodišča. Sodišče je zato stroškovni zahtevek stranke z interesom zavrnilo.

¹ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, in sklepu, I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.