UPRS Sodba I U 1471/2021-9

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Kranj, številka 06182-744/2021-3, z dne 24. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Kranj (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnica do 30. 4. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o., na lokacijah ... in ..., zagotoviti prevzem 40,59 ton odpadne embalaže (klasifikacijska številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec javne službe zbral iz mešanih komunalnih odpadkov od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 in jo predhodno skladišči v zbirnih centrih na navedenih lokacijah (1. točka izreka), da mora tožnica takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka).

2Prvostopenjski organ je odločbo izdal po opravljenem inšpekcijskem nadzoru, po uradni dolžnosti, na podlagi 156. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 - ZVO-1-UPB1, 49/06 - ZMetD, 66/06 - Odi. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-1A, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 97/12 - Odi. US, 92/13, 56/2015, 102/15, 30/16, 61/17 - GZ, 21/18 - ZNOrg, 84/18 - ZIURKOE in 158/20; v nadaljevanju ZVO-1) in na podlagi drugega odstavka 18. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 - uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljevanju: ZIN). Iz obrazložitve izhaja, da bi morala tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju: DROE) glede na Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 pri navedenem izvajalcu javne službe A., d.o.o., glede na objavljene deleže in posebej delež tožnice 20,66%, prevzeti 72,77 tone odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06), v postopku pa je bilo ugotovljeno, da je v tem obdobju prevzela 32,18 tone odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06). Tožnica je tako v navedenem obdobju premalo prevzela oz. neprevzela 40,59 tone odpadne embalaže in bi morala navedeno količino odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06) še prevzeti. To po presoji prvostopenjskega organa pomeni kršitev Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba) in Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1). Prvostopenjski organ se ob tem sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, ter navaja, da so s to novelo že na zakonski ravni določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1 zdaj določa tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO. Prvostopenjski organ navaja, da je štirinajsti odstavek 20. člena ZVO-1 tudi podlaga za peti odstavek 19. člena Uredbe, ki določa, da, v kolikor ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri IJS za tekoče koledarsko leto določi Vlada Republike Slovenije s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe, sklep pa se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Na tej podlagi je Vlada Republike Slovenije sprejela Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 (Uradni list RS, št. 97/20). Delež tožnice, določen s Sklepom, je znašal 20,66% za mešano embalažo.

3Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo 0612-73/2021-2 z dne 7. 9. 2021 tožničino pritožbo zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi kršitev materialnega zakona. V njej v bistvenem navaja, da je odločba drugostopenjskega organa z dne 7. 9. 2021 neobrazložena, s čemer je poseženo v njeni pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS)) in pravico do enakega varstva pravic (22. člen URS). Ugovarja, da je izrek izpodbijane odločbe nekonkretiziran in pomanjkljiv ter zato neizvršljiv. Ocenjuje, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da je ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Opozarja, da ji prvostopenjski organ ni dal možnosti, da bi se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah (načelo zaslišanja stranke; 9. člen ZUP). Tožnica dalje navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita tudi zato, ker prvostopenjski organ pred samo izdajo odločbe tožnice ni seznanil z dejstvi in ugotovitvami postopka. Konkretno, tožnica sploh ne ve katero dokumentacijo je proučeval in katere vse podatke naj bi pridobil od drugih oseb in organov, da je posledično lahko sprejel odločitev kot izhaja iz izpodbijane določbe. Nadalje, dejansko stanje ni popolno in pravilno ugotovljeno, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kako je prvostopenjski organ ugotovil, da bi morala v navedenem obdobju od navedenega izvajalca javne službe (IJS) prevzeti 72,77 tone odpadne embalaže s številko 15 01 06, da je prevzela 32,18 tone in da bi morala pri IJS A., d.o.o., prevzeti še 40,59 tone odpadne embalaže. V tem delu se je prvostopenjski organ v celoti zanašal zgolj na izjave IJS A., d.o.o., in jih ni preverjal pri tožnici. Iz izpodbijane odločbe prav tako ne izhaja, na kakšen način je prvostopenjski organ pridobil podatke o zbranih količinah odpadne embalaže, ki naj bi jih izvajalec javne službe zbral v navedenem obdobju. Tožnica je prepričana, da je v okviru proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO) dolžna prevzeti tolikšno količino odpadne embalaže, kolikor so jo zavezanci ravnanja z odpadno embalažo, s katerimi ima sklenjeno pogodbo o prenosu obveznosti ravnanja z embalažo in odpadno embalažo, dali na trg. Zato ni zavezana za vso količino odpadne embalaže v Republiki Sloveniji pri vseh izvajalcih javne službe, kot to izhaja iz vsakokratno objavljenega sklepa Vlade Republike Slovenije. To izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS. Z ZVO-1J pa se vsebinsko ni nič spremenilo. Takšna ureditev je tudi v skladu z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih); tožnica pri tem izpostavlja njen 8. a člen. Zato je po njenem mnenju stališče prvostopenjskega organa, da je tako za proizvajalce kot za njihove "pooblaščene družbe" določena zakonska obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, v nasprotju z ZVO-1 in Direktivo o odpadkih. V odločbi manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga, da bi se tožnica z njimi lahko sploh seznanila in da bi lahko ugotovila, kateri so tisti argumenti, ki nalagajo tožnici obveznost, da je dolžna pri IJS prevzeti določeno količino odpadne embalaže. Le na ta način bi bilo tožnici omogočeno učinkovito pravno varstvo, pri čemer se sklicuje na sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 9/2012,1 U 638/2010,1 U 1230/2011,1 U 1774/2010. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

5Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravni spis.

K I. točki izreka

6Tožba je utemeljena.

7Prvostopenjski organ je odločbo izdal na podlagi prvega odstavka 156. člena takrat veljavnega ZVO-1, na podlagi inšpekcijskega postopka, ki je bil uveden na podlagi 2. odstavka 18. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) (Uradni list RS, št. 43/07 - ZIN-UPB1 in 40/2014). ZVO-1 je nadalje v 157. členu določal ukrepe, ki jih lahko izreče inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona. V takem primeru ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

8Spor med strankama obstaja glede vprašanja, ali mora tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) prevzeti zgolj tisto odpadno embalažo, ko jo dajejo na trg pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO in s katerimi ima sklenjeno ustrezno pogodbo in s tem njihovo pooblastilo (kar trdi tožnica), ali dodatno tudi odpadno embalažo, ki jo zberejo IJS in ne izvira nujno od oseb, s katerimi ima DROE sklenjeno pogodbo, pri čemer mora to dodatno odpadno embalažo prevzeti pri IJS v skladu z izračunanim tržnim deležem glede na vse ostale DROE. Ta delež je ugotovljen v vsakokratnem sklepu Vlade RS.

9Z uveljavitvijo ZVO-1J 1. 1. 2021 je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

10ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena¹).

11Glede na navedeno se sodišče strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom. Tožnica ugovarja, da ji taka ureditev nalaga tudi ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili DROE, in trdi, da je to v nasprotju z Direktivo o odpadkih.

12Direktiva o odpadkih v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.² Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži³, po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8 a Direktive o odpadkih.

13Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8 a. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8 a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

14Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe.

15Obveznost ravnanja z odpadki je tako po Direktivi o odpadkih obveznost proizvajalcev. Enako je določal deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

16Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

17Med strankama postopka je v bistvu sporna določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (EU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁴ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

18Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

19Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

20V obdobju, v katerem je bila mešana odpadna embalaža, na katero se nanaša izpodbijana odločba, zbrana pri izvajalcu javne službe, je veljala Uredba.⁵ Ta bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z mešano odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

21V 26. členu Uredbe je bilo določeno, da morajo proizvajalci (tj. embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže), v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe, tj. prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za mešano odpadno embalažo, izločeno iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe ne glede na določbe od 25. do 34. člena Uredbe, ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

22Peti odstavek 19. člena Uredbe je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Na ta sklep se sklicuje tudi izpodbijana odločba. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.⁶ Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

23Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z mešano odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe (IJS) brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe.

24Sodna praksa, na katero se tožnica sklicuje, je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁷ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, tj. povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) in DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

25Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje mešano odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tj., ali je iz skupne količine pri izvajalcu javne službe od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 zbrane mešane odpadne embalaže, od katere mora tožnica prevzeti 20,66 odstotka, izključena mešana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v mesecu januarju 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100. a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

26Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah mešane komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je izvajalec občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d. o. o., od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 zbral 352,22 tone odpadne embalaže s številko 15 01 06 (2. stran odločbe). Dalje iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila tožnica v obdobju med 1. 1. 2021 in 31. 1. 2021 pri navedenem IJS dolžna prevzeti 72,77 tone odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06), da je v tem obdobju prevzela 32,18 tone te odpadne embalaže in da bi morala tako v tem obdobju prevzeti še 40,59 tone te odpadne embalaže.

27Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah mešane komunalne odpadne embalaže za januar 2021 (352,22 tone) pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za mešano komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

28Glede na opisano se sodišče strinja s tožnico, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. Utemeljena je tudi tožbena navedba, da iz odločbe ni razvidno, na podlagi katerih dokazov (listin) je prvostopenjski organ ugotovil v odločbi navedene količine mešane odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Zgolj navedba, da je bilo tako ugotovljeno v inšpekcijskem postopku pri izvajalcu javne službe, ki ni bil inšpekcijski zavezanec v postopku pred toženko (to je bila tožnica) ne zadošča za preskus izpodbijane odločbe. Enako velja za navedbo prvostopenjskega organa, da tožnica ni podala pripomb na mesečno poročilo o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za mesec januar 2021, ki ga je A., d.o.o. posredovala tožnici kot eni izmed DROE, na podlagi 6. odstavka 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, saj ne gre za ugotovitev glede količin odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, ugotovljeno v inšpekcijskem nadzoru ampak zgolj za navedbo izvajalca javne službe, podano na podlagi šestega odstavka 19. člena takrat veljavne Uredbe in ne za navedbo, podano v postopku in z namen postopka.

29Predhodno navedeno pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

30Sodišče je zato na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Prvostopenjski organ mora v ponovnem postopku izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na stališča sodišča, ki iz sodbe izhajajo (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

31Sodišče zavrača kot neutemeljeno tožbeno trditev, da je izpodbijana odločba neizvršljiva in da izrek izpodbijane odločbe ni konkretiziran. Iz tožbenih trditev izhaja, da tožnica uveljavlja nezmožnost izvršitve izpodbijane odločbe, kar v skladu z 2. točko prvega odstavka 279. člena ZUP predstavlja razlog za ničnost upravne odločbe. Sodišče mora na obstoj ničnosti paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1) in je sodišče presojalo to tožbeno navedbo kljub dejstvu, da je odločbo odpravilo iz drugih razlogov. Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane odločbe konkretiziran in bi ga bilo mogoče izvršiti. Izrek vsebuje rok, do katerega mora tožnica zagotoviti prevzem odpadne embalaže, klasifikacijska številka odpada 15 01 06, določa količino odpadne embalaže, ki jo mora prevzeti, kot tudi lokacijo, kjer mora opraviti prevzem. Izrek tako ne pušča dvoma o obveznosti tožnice, ki ji jo je naložil prvostopenjski organ. Dejstvo, da prvostopenjski organ v odločbi ni določil roka, v katerem mora tožnica o odpravi nepravilnosti obvestiti prvostopenjski organ (2. točka izreka) ne pomeni, da je iz tega razloga odločba neizvršljiva. Očitno je, da bi tožnica morala obvestilo opraviti neposredno po izpolnitvi obveznosti pri čemer je rok za opravo obveznosti določen. Na podlagi navedenega sodišče zavrača kot neutemeljene tožničine trditve o neizvršljivosti izpodbijane odločbe.

32Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

33Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZUS-1 v zadevi odločilo po sodniku posamezniku.

K II. točki izreka

34Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je zastopala pooblaščena odvetnica, zato se ji priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Toženka je dolžna tožnici stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

¹ Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), tj. od 29. 12. 2018 do uveljavitve novele J ZVO-1, tj. do 31. 12. 2020.
² So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo člena 8 a direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).
³ Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.
⁴ Glej C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁵ Ur. l.84/2006, 106/2006, 110/2007, 67/2011, 68/2011, 18/2014, 57/2015, 103/2015, 272016, 35/2017, 60/2018, 84/2018, 49/2020, 61/2020. Uredba o embalaži in odpadni embalaži, Ur. l. 54/21, 208/21, velja od 24. 4. 2021 in se zato v obravnavani zadevi , ki se nanaša na odpadke, zbrane pri IJS od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021, ne more uporabiti.
⁶ Glej sodbo v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, tč. 16.
⁷ Glej sodbo v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, tč. 16, sodbo v zadevi I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, tč. 14.