VSRS Sodba in sklep U 2/2024-28

I. Sprememba tožbe z dne 14. 8. 2024 se dovoli.

II. Tožba se zavrne.

III. Tožeča stranka sama krije svoje stroške postopka.

Izpodbijana odločba

1Sodni svet je z odločbo Su 345/2023-3 z dne 11. 1. 2024 (izpodbijana odločba) zavrnil predlog okrajnega sodnika na Okrajnem sodišču v Ljubljani A. A. za njegovo hitrejše napredovanje na položaj svétnika (1. točka izreka) in odločil, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje in se s 4. 7. 2022 uvrsti v 51. plačni razred, s 1. 4. 2023 pa v 52. plačni razred (2. točka izreka). Tožnik vlaga tožbo zoper 2. točko izpodbijane odločbe.

Povzetek tožbenih navedb in navedb iz odgovora na tožbo

2Tožnik v tožbi uveljavlja kršitev materialnega prava in kršitev določb postopka. Navaja, da z 2. točko izpodbijane odločbe ni bilo odločeno o njegovem predlogu, da se ga s 4. 7. 2022 uvrsti v 59. plačni razred, s 1. 4. 2023 pa v 60. plačni razred oziroma v obeh primerih v plačni razred, ki bo po morebitni odpravi neustavnosti Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), kolikor se nanaša na plače sodnikov, ustrezal najvišjemu plačnemu razredu okrajnega sodnika. Navaja, da temelji uvrstitev v 51. plačni razred s 4. 7. 2022 oziroma v 52. plačni razred s 1. 4. 2023 na delno neustavnem Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-AA). Opozarja na odločbo U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 (v nadaljevanju odločba U‑I‑772/21), s katero je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) ugotovilo, da so konkretne določbe¹ v neskladju z Ustavo, do 3. 1. 2024, ko je potekel rok za odpravo neskladja, pa Državni zbor Republike Slovenije naložene obveznosti ni izpolnil. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnika uvrstila v plačni razred skladno s plačno lestvico po obstoječem ZSPJS, ki je v nasprotju z ustavnimi načeli delitve oblasti in neodvisnosti sodstva, katere konstitutivni del je materialna neodvisnost sodnikov.

3Meni, da je izpodbijana odločba preuranjena, saj bi toženka morala do odprave neustavnosti počakati z izdajo te odločbe. Toženka ga je z dopisom Su 183/2023‑2 z dne 17. 5. 2023 obvestila, da se je Sodni svet seznanil z več enakovrstnimi pritožbami sodnikov zoper odločbe predsednikov sodišč, izdanih na podlagi ZSPJS-AA, in 11. 5. 2023 sklenil, da bo odločanje o njih nadaljeval po odločitvi Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti ZSPJS v zadevi U‑I‑772/21. Pojasnjuje, da je med temi enakovrstnimi pritožbami tudi njegova pritožba zoper odločbo št. 54/2021 z dne 24. 3. 2023, s katero je predsednica Okrajnega sodišča v Ljubljani odločila, da se ga s 1. 4. 2023 uvrsti v 51. plačni razred. O njegovi pritožbi zoper to odločbo predsednice toženka še ni odločila, oziroma tožniku takšna odločba do dne vložitve tožbe še ni bila vročena. Toženka bi morala tudi v zadevi Su 345/2023 z odločitvijo počakati ne le do izdaje odločbe Ustavnega sodišča U‑I‑772/21, temveč tudi do izdaje odločbe Ustavnega sodišča, s katero bo odločeno o zahtevi Sodnega sveta za izvršitev citirane odločbe Ustavnega sodišča. Z izdajo izpodbijane odločbe je kršila prvi odstavek 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, saj bi morala postopek pred izdajo odločbe prekiniti ob zavedanju, da pred Ustavnim sodiščem kot pristojnim organom že teče postopek na podlagi njene zahteve za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča U‑I‑772/21. Namesto tega je toženka o predhodnem vprašanju uvrstitve v ustrezni plačni razred tožnika odločila sama z učinkom zgolj v tej zadevi. S tem je tožnik potisnjen v bistveno slabši procesni položaj v primerjavi z drugimi sodniki, ki izpodbijajo odločbo predsednika sodišča o (avtomatičnih) uvrstitvah v za eno stopnjo višje plačne razrede s 1. 4. 2023.

4Toženka je na poziv, naj odgovori na tožbo, predložila spis Sodnega sveta Su 345/2023 in izrecno navedla, da odgovora ne bo podala.

5Tožnik je 14. 8. 2024 vložil spremembo tožbe, v kateri navaja, da je Ustavno sodišče 30. 5. 2024 izdalo dopolnilno odločbo U‑I‑8/24 (v nadaljevanju odločba U‑I‑8/24), s katero je (delno) določilo način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča U‑I‑772/21. Pri tem se je (sámo)omejilo na odpravo le tistega od predhodno ugotovljenih elementov protiustavnosti ureditve sodniških plač, ki se nanaša na ugotovitev, da so v obdobju od 1. 6. 2012 do konca maja 2023 plače sodnikov občutno izgubile realno vrednost; iz celote razlogov pa še vedno izhaja, da obstoječi sistem plač ostaja neskladen z Ustavo. Meni, da bo s sprejemom odločitve Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) - v zvezi s prekinitvijo postopka v tej zadevi² - v povezavi z odločbo U‑I‑8/24 ustvarjen položaj, v katerem sme Vrhovno sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo meritorno odločiti o stvari (v sporu polne jurisdikcije), saj narava stvari v konkretni zadevi skladno s prvim odstavkom 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1) to dopušča. Tudi če bi Vrhovno sodišče menilo, da ga je treba uvrstiti v plačni razred skladno z obstoječo plačno lestvico oziroma če bi pritrdilo razlogom toženke, pa vztraja pri zahtevku za uskladitev plač z rastjo cen življenjskih potrebščin. Treba je upoštevati, da je Ustavno sodišče že ublažilo škodljivost protiustavne ureditve s tem, ko je določilo način zagotovitve ohranjanja realne vrednosti plač. Poudarja, da če je to storilo Ustavno sodišče z dopolnilno odločbo za obdobje od 3. 1. 2024, ni razloga, da bi Vrhovno sodišče v konkretni zadevi ob enakem neustavnem stanju ne storilo enako za obdobje od 4. 7. 2022, in sicer na podlagi nosilnih razlogov obeh odločb Ustavnega sodišča.

6S spremenjenim tožbenim zahtevkom primarno predlaga, naj Vrhovno sodišče odpravi 2. točko izpodbijane odločbe in v sporu polne jurisdikcije sámo odloči o tožnikovem predlogu za hitrejše napredovanje v plačnih razredih, in sicer tako, da se tožnika s 4. 7. 2022 uvrsti v 59. plačni razred (oziroma v plačni razred, ki bo po morebitni odpravi neustavnosti ZSPJS, kolikor se nanaša na plače sodnikov, ustrezal položaju okrajnega sodnika - svétnika), s 1. 4. 2023 pa v 60. plačni razred (oziroma v plačni razred, ki bo po morebitni odpravi neustavnosti ZSPJS, kolikor se nanaša na plače sodnikov, ustrezal plačnemu razredu, ki je za eno stopnjo nižje od plačnega razreda okrajnega sodnika - svétnika), vselej pa naj se pri izračunu plače tožnika za plačilo sodniške službe od 4. 7. 2022 do 31. 12. 2023 upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023, pri čemer se za uskladitev uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije o rasti cen življenjskih potrebščin v upoštevnem obdobju. Podredno predlaga, naj Vrhovno sodišče odpravi 2. točko izpodbijane odločbe in v tem obsegu vrne zadevo toženki v ponovni postopek z navodilom, naj odloči skladno s pravnim mnenjem sodišča ter odločbo Ustavnega sodišča U‑I‑8/24, kot je zahtevano v primarnem zahtevku.

O spremembi tožbe

7Skladno z določbami Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) lahko tožeča stranka do konca glavne obravnave spremeni tožbo; sprememba tožbe pa pomeni spremembo istovetnosti zahtevka, povečanje obstoječega zahtevka ali uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega (prvi in drugi odstavek 184. člena ZPP). Toženka se kljub izkazani vročitvi o tožnikovi spremembi tožbe ni izjasnila, sodišče pa je ocenilo, da je sprememba tožbe smotrna za dokončno ureditev razmerja med strankama, zato je spremembo tožbe dopustilo (prvi odstavek 185. člena ZPP).

O (ne)izvedbi glavne obravnave

8Vrhovno sodišče je o tožbi odločilo na seji, saj je ugotovilo, da dejansko stanje, ki je podlaga tako za izdajo izpodbijane odločbe kot za odločitev v tem sporu, med tožnikom in toženko ni sporno, temveč je sporna le uporaba materialnega prava. Ker so tako podane okoliščine iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1, lahko sodišče odloči brez glavne obravnave. Prav tako pa izvedbe glavne obravnave ni predlagala nobena od strank.³

Presoja utemeljenosti tožbe

9Tožba ni utemeljena.

Pravna podlaga

10Vrhovno sodišče v tem sporu presoja pravilnost izpodbijane odločitve toženke v delu, ki se nanaša na tožnikov predlog za hitrejše napredovanje v plačnih razredih v obdobju od 4. 7. 2022 do 31. 12. 2023, tj. do začetka časovne veljavnosti odločbe U-I-8/24.

11Sodnik pridobi z nastopom sodniške službe pravico do napredovanja v skladu s pogoji, ki jih določa ta zakon (prvi odstavek 24. člena Zakona o sodniški službi, v nadaljevanju ZSS). Sodni svet odloča o hitrejšem napredovanju sodnika v plačnih razredih na predlog sodnika ali predsednika sodišča; glede na kriterije iz 28. člena ZSS je dolžan in upravičen presoditi, ali je izpolnjen pravni standard izpolnjevanja pogojev za hitrejše napredovanje in pri tem ni vezan na ugotovitve personalnega sveta v oceni sodniške službe.⁴ Na podlagi prve alineje petega odstavka 34. člena ZSS sodnik napreduje v plačni razred, ki je po vrsti naslednji višji od plačnega razreda, na katerega bi napredoval po 26. členu ZSS, če iz ocene izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Pogoj za hitrejše napredovanje je nadpovprečno izpolnjevanje kriterijev iz 28. člena ZSS (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 32. člena ZSS).

12Ustavno sodišče je z odločbo U‑I‑772 odločilo, da so v neskladju z Ustavo četrti, peti in šesti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač, ter drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike. Ker je Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti z odločbo U-I-8/24 določilo še način izvršitve odločbe U-I-772/21, je s tem odpadel razlog za prekinitev postopka po prvem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS),⁵ kar je sicer s tožbo predlagal tožnik.

Presoja okoliščin primera

13Z 2. točko izpodbijane odločbe je Sodni svet tožnika s 4. 7. 2022 uvrstil v 51. plačni razred, s 1. 4. 2023 pa v 52. plačni razred. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je v zvezi s tem navedel, da je tožnik izpolnil pogoje za hitrejše napredovanje s 4. 7. 2022 in bi s tem dnem lahko napredoval za dva plačna razreda, vendar pa je razpon plačnih razredov za okrajne sodnike v prilogi 3 ZSPJS oziroma ZSPJS-AA jasen in sega od 47. do 51. plačnega razreda, od 1. 4. 2023 dalje pa od 48. do 52. plačnega razreda. Tožnik lahko kot okrajni sodnik, ki je že uvrščen v 50. plačni razred, s 4. 7. 2022 napreduje največ v 51. plačni razred, ob upoštevanju novele ZSPJS-AA pa s 1. 4. 2023 v 52. plačni razred, pa čeprav izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Sodni svet ga zato ne more uvrstiti za dva plačna razreda višje od že doseženega.

14Iz ocene sodniške službe Personalnega sveta Višjega sodišča v Ljubljani, SuZ 136/2022 z dne 16. 2. 2023, izhaja, da tožnik izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje. Toženka je v izpodbijani odločbi ugotovitve iz citirane ocene, ki prepričljivo izkazujejo tožnikovo nadpovprečno izpolnjevanje kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS (delovne sposobnosti in strokovno znanje, osebnostne lastnosti in socialne veščine), sprejela in ocenila, da tožnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Pri tem ni sporno, da je tožnik časovni kriterij triletnega napredovalnega obdobja izpolnil 4. 7. 2022. Tako je toženka v izpodbijani odločbi pravilno ugotovila, da bi tožnik z dnem izpolnjevanja pogojev lahko napredoval za dva plačna razreda, a je razpon plačnih razredov za okrajne sodnike v prilogi 3 ZSPJS oziroma ZSPJS-AA povsem jasen in sega od 47. do 51. plačnega razreda oziroma od 1. 4. 2023 dalje od 48. do 52. plačnega razreda.

15Tožnik utemeljuje uvrstitev v 59. plačni razred od 4. 7. 2022 oziroma v 60. plačni razred od 1. 4. 2023 do 31. 12. 2023 na ugotovljeni neustavnosti obstoječega ZSPJS oziroma ZSPJS-AA. Iz njegovih zatrjevanj izhaja pričakovanje, da ga Vrhovno sodišče v okviru veljavne pravne ureditve ZSPJS uvrsti v višja plačna razreda, skladno s spremenjeno tožbo. Ob tem niti ni sporno, da lahko tožnik na podlagi veljavne zakonske ureditve kot okrajni sodnik, ki je že uvrščen v 50. plačni razred, s 4. 7. 2022 napreduje največ v 51. plačni razred, ob upoštevanju novele ZSPJS-AA pa s 1. 4. 2023 v 52. plačni razred. Zakonska ureditev (oziroma zakonsko določen najvišji plačni razred, ki ga okrajni sodnik lahko doseže) torej ne omogoča toženki niti Vrhovnemu sodišču, da bi tožnika kljub izpolnjevanju pogojev za hitrejše napredovanje uvrstila za dva plačna razreda višje od že doseženega. Zakonsko določena plačna lestvica namreč določa zgornjo mejo, ki je sodnik na določenem sodniškem mestu ne more preseči.

16Potem ko je Ustavno sodišče z odločbo U‑I‑772/21 ugotovilo, da je obravnavana zakonska ureditev neskladna z Ustavo, je z odločbo U‑I‑8/24 določilo način njene izvršitve. Treba je pritrditi tožbenim navedbam, da se je Ustavno sodišče z odločbo U‑I‑8/24 omejilo le na odpravo enega od z odločbo U‑I‑772/21 ugotovljenih elementov protiustavnosti ureditve sodniških plač.⁶ Poudarilo je, da z določitvijo načina izvršitve v tem obsegu sledi načelu, da določitev načina izvršitve pomeni izjemo od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti, zato mora biti Ustavno sodišče pri njegovem določanju pazljivo in nastopati z določeno mero samoomejevanja.⁷ Tako bo kar najmanj poseglo v pristojnost zakonodajalca, ki bo sicer moral sam sprejeti ureditev, s katero bo celostno izvršil odločbo Ustavnega sodišča U‑I‑772/21.⁸

17Z odločbo U‑I‑8/24 določen način izvršitve odločbe U‑I-772/21 torej ne pomeni določanja plač sodnikov v smislu določanja višine plačila, ki naj pripada sodnikom za opravljanje sodniške službe, za urejanje česar je poklican zakonodajalec. Način izvršitve se nanaša le na uskladitev plačnih razredov sodnikov s stopnjo rasti življenjskih stroškov - Ustavno sodišče je namreč zakonsko ureditev v tem pogledu ocenilo za neskladno z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave.⁹ Pri tem ima tožnik sicer prav, da iz celote razlogov odločbe Ustavnega sodišča U‑I‑8/24 izhaja, da ostaja obstoječi plačni sistem še vedno neskladen z Ustavo (kot je bilo ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča U‑I‑772/21). Ne glede na to pa je zmotno tožnikovo prepričanje, da lahko Vrhovno sodišče, tako kot je to storilo Ustavno sodišče z odločbo U‑I‑8/24 za obdobje od 3. 1. 2024, glede na ugotovljeno neustavno plačno ureditev sámo ravna enako za obdobje od 4. 7. 2022 do 31. 12. 2023, in sicer na podlagi nosilnih razlogov obeh odločb Ustavnega sodišča.

18Ustavno sodišče ima namreč za izdajo odločbe U‑I‑8/24 z vsebino, kot je bila izdana, podlago v drugem odstavku 40. člena ZUstS, ki določa, da lahko Ustavno sodišče z odločbo, če je potrebno, določi, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način. Takšne zakonske podlage za odločanje na način, kot ga je uporabilo Ustavno sodišče v odločbi U‑I‑8/24, Vrhovno sodišče nima.¹⁰ Drugi odstavek 40. člena ZUstS Ustavnemu sodišču dovoljuje začasen vstop na polje zakonodajalca s prehodno začasno odločitvijo, ki ni zakon, ima pa moč zakona,¹¹ pri čemer zakonodajalec pri odpravi ugotovljene protiustavnosti nanjo vsebinsko ni vezan.¹² Gre za primer izjeme od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti, zato takšno odločitev lahko sprejme le Ustavno sodišče, pa še to, kot potrjuje ustavnosodna praksa, izjemoma in z ustrezno mero samoomejevanja.¹³ Če bi Vrhovno sodišče prevzelo funkcijo, ki jo ima po Ustavi zakonodajalec, bi to pomenilo samovoljno in nedopustno prekoračitev sodne pristojnosti in flagrantno kršitev temeljnega ustavnega načela delitve oblasti.

19Vse dokler zakonodajalec neskladja ne odpravi, mora redno sodišče zakon uporabiti, pa čeprav Ustavno sodišče z ugotovitveno odločbo ugotovi njegovo neskladje z Ustavo. Le če bi šlo za podzakonski akt, bi sodišče lahko, če bi menilo, da je ta v nasprotju z ustavo ali zakonom, ob upoštevanju načela exceptio illegalis, odločilo, (kot) da podzakonskega akta ni. Za tak primer v obravnavani zadevi ne gre.

Sklepno

20Vrhovno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, tako glede primarnega kot podrednega zahtevka, in sicer na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Na preostale tožnikove navedbe, ki niso pomembne za odločitev v tem sporu, Vrhovno sodišče ne odgovarja.

Stroški postopka

21Skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS‑1 je Vrhovno sodišče odločilo, da tožnik sam krije svoje stroške postopka.

¹ Tožnik navaja četrti, peti in šesti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač, ter drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike.
² Vrhovno sodišče je pred odločitvijo v tem sporu s predlogom za predhodno odločanje U 2/2024 z dne 21. 5. 2024 SEU zaprosilo za razlago določb Pogodbe o delovanju Evropske unije in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, postopek pa z dnem 21. 5. 2024 prekinilo. Z dnem 26. 3. 2025 je predlog za predhodno odločanje SEU umaknilo in odločilo, da se prekinjeni postopek s tem dnem nadaljuje.
³ Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča U 1/2022 z dne 11. 4. 2022 in U 2/2021 z dne 23. 3. 2021.
⁴ Tako npr. Vrhovno sodišče v sodbah U 8/2019 z dne 21. 1. 2020 in U 3/2020 z dne 17. 6. 2020.
⁵ Prvi odstavek 23. člena ZUstS določa: Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.
⁶ Točka 37 obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U‑I‑8/24.
⁷ Prav tam.
⁸ Prav tam.
⁹ Prav tam.
¹⁰ Po veljavni ureditvi lahko skladno z drugim odstavkom 40. člena ZUstS izključno Ustavno sodišče določi, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način. Tako Mavčič A.: Zakon o ustavnem sodišču s pojasnili, Založba Nova revija, Ljubljana, 2000, str. 219.
¹¹ Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča U‑II‑3/03 z dne 22. 12. 2003 (točka 24 obrazložitve), U‑I‑163/99 z dne 23. 9. 1999 (točka 10 obrazložitve) in D. Wedam Lukić: (Civilni) sodnik in Ustava, Pravni letopis, Ljubljana, št. 1/2010, str. 28.
¹² Odločba Ustavnega sodišče U-I-8/24 (točka 29 obrazložitve).
¹³ Prav tam, točka 30 obrazložitve.