UPRS Sodba II U 130/2023-11

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06182-3651/2022-10 z dne 16. 1. 2023 se odpravi ter se zadeva vrne Inšpektoratu RS za okolje in energijo, Območni enoti Novo mesto, v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, je z odločbo št. 06182-3651/2022-10 z dne 16. 1. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločil, da mora tožeča stranka v roku 15 dni od vročitve pri izvajalcu javne službe A., d.d. zagotoviti prevzem 85,026 ton mešane komunalne odpadne embalaže (klas. številka odpadka 15 01 06), ki jo je izvajalec javne službe A., d.d. zbral od 1.1.2021 do 31. 12. 2021 in jo predhodno skladišči v zbirnem centru ... (1. točka izreka) ter o tem takoj obvestiti Inšpektorat za okolje in prostor, OE Novo mesto (2. točka izreka). Istočasno je bilo odločeno še, da pritožba ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da posebni stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo na inšpekcijskem ogledu opravljenem dne 11. 11. 2022, na katerem je bil prisoten tudi predstavnik družbe R., d.o.o., ugotovljeno, da je izvajalec javne službe v letu 2021 zbral 2.111,7 tone odpadne mešane komunalne embalaže, zato bi, glede na delež 23,30% določen v Sklepu Vlade RS o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021, zavezanec (sedaj tožeča stranka) bil dolžan prevzeti odpadno embalažo v količini 492,026 ton. Slednji je prevzel le 407 odpadne embalaže, neprevzete količine je ostalo 85,026 ton, kar po presoji prvostopenjskega organa pomeni kršitev tretjega odstavka 57. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži, zato je inšpektor za okolje na podlagi prve alineje prvega odstavka 247. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2) tožeči stranki naložil obveznost prevzema odpadne embalaže.

3V zvezi z izjavo tožeče stranke, podano na inšpekcijskem ogledu ter tekom inšpekcijskega postopka o dolžnosti prevzemanja odpadne embalaže le v obsegu, kot jo določa okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju OVD), je prvostopenjski organ navedel, da zavezanec v času od 11. 2. 2021 do 26. 1. 2022 v okoljevarstvenem dovoljenju ni imel predpisanih pogojev za izvajanje dejavnosti družbe za ravnanje z odpadno embalažo ter je bil zato dolžan izvajati dejavnost ravnanja z odpadno embalažo v skladu z zakonom in podzakonskimi predpisi. Zavezanec je bil v času od 4. 6. 2018 do 11. 2. 2021 dolžan izvajati dejavnost ravnanja z odpadno embalažo skladno z Odločbo Agencije RS za okolje št. 35472-20/2018-3. Od 11. 2. 2021 do 25. 4. 2021 je bil za zavezanca obvezujoč peti odstavek 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, medtem ko je bila od 25. 4. 2021 do 31. 12. 2021 za zavezanca obvezujoča Uredba o embalaži in odpadni embalaži. Ta je v 57. členu med prehodnimi določbami določila, da Vlada RS zadnjič določi deleže za prevzem odpadne embalaže za leto 2021 na podlagi prejšnje Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo. Vlada RS je 16. 7. 2021 objavila Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021, ki ni bil nikoli preklican, na podlagi slednjega pa je bil zavezanec dolžan prevzeti 23,30% vse zbrane odpadne mešane embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javne službe v letu 2021. Vse pravne podlage (vsakokratni spremenjeni izreki OVD, 19. in 39. člen Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ter Sklep) so zavezancu nalagali enako obveznost, to je prevzem odpadne embalaže v deležih, ki jih predpiše Vlada RS. Zato je navedba zavezanca na inšpekcijskem ogledu, da je prevzel toliko odpadne embalaže kolikor imajo navedeno v OVD, netočna in je prvostopenjski organ ni upošteval kot dokaz. Glede na obrazloženo, je prvostopenjski organ tožeči stranki naložil prevzem odpadne embalaže v obsegu in na način, kot izhaja iz izreka.

4Zoper prvostopenjsko odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo z odločbo št. 0612-13/2023-2550-6 z dne 17. 4. 2023, skupaj z zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, kot neutemeljeno, zavrnilo.

Tožbene navedbe

5Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu iz razloga zmotne uporabe materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1), bistvene kršitve pravil upravnega postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Bistvo tožbene naracije je, da mora svojo dejavnost opravljati skladno z OVD, ki določa drugačne obveznosti kot ZVO-1. V obdobju od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 je kot podzakonski akt področje ravnanja z embalažo urejala Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, z dnem 24. 4. 2021 pa je pričela veljati novo sprejeta Uredba o embalaži in odpadni embalaži, tožena stranka pa vsebinskih razlik med obema uredbama v svoji odločitvi ni ustrezno upoštevala, temveč je zgolj pavšalno navedla pravno podlago za ravnanje tožeče stranke, kljub temu, da ne drži, da so vse pravne podlage tožeči stranki nalagale enako obveznost. Prav tako pri izdaji izpodbijane odločbe toženka ni upoštevala, da mora tožeča stranka svojo dejavnost opravljati na podlagi in v skladu z OVD. Pri tem tožeča stranka opozarja na protislovnost trditev tožene stranke, ki zatrjuje, da je najprej (do 11. 2. 2021) podlagi za njeno ravnanje predstavljalo OVD, po 11. 2. 2021 pa podzakonski predpisi.

6V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpostavlja neskladnost 20. člena ZVO-1 z Ustavo RS, in sicer z 2. členom (načelo pravne države), 120. členom (načelo zakonitosti), 33. členom (pravico do zasebne lastnine) in 74. členom (svobodna gospodarska pobuda), podrobneje razčlenjuje neustreznost zakonske ureditve ter navaja, da bi moral zakonodajalec neposredno v zakonu urediti vprašanje, kako na izvedbeni ravni, upoštevajoč morebitne spremembe pogodbenih razmerij, uresničevati pravilo, da je obveznost DROE enaka obveznosti proizvajalcev, ki so vključeni v njeno shemo.

7Zmotna uporaba materialnega prava je podana tudi v delu, kjer nista ustrezno upoštevani Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ter Uredba o embalaži in odpadni embalaži. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni opredelila obveznosti tožeče stranke ločeno za obdobje do 24. 4. 2021 in po 24. 4. 2021. Za naložene obveznosti prevzema odpadne embalaže tožeči stranki za obdobje od 1. 1. 2021 do 24. 4. 2021 bi tožena stranka morala upoštevati, da v času veljavnosti Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ni veljala PRO za vse proizvajalce. V sistem DROE se namreč niso bili dolžni vključiti proizvajalci, za katere je Uredba v 36. členu določila izjemo. Te proizvajalce tako niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z odpadno embalažo, v izpodbijani odločbi pa različnost ureditve v podzakonskih predpisih ni bila upoštevana. Izpodbijana odločba je tudi pomanjkljivo obrazložena, saj tožena stranka ni obrazložila, zakaj meni, da bi tožeča stranka morala svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim OVD. Tožeča stranka je že tekom inšpekcijskega pregleda izpostavila, da na podlagi OVD v obsegu, ki ga je navedla tožena stranka, ni bila dolžna prevzemati odpadne embalaže, saj bi to pomenilo ravnanje nasprotno OVD, tožena stranka pa se v izpodbijani odločbi do teh navedb odločilnih za sprejem odločitve sploh ni opredelila. Tega ni pojasnil niti drugostopenjski organ.

8Uveljavlja tudi kršitev pravice do izjave v postopku, saj meni, da bi moral upravni organ od izvajalca javne službe zahtevati in pregledati ustrezno ter verodostojno dokumentacijo, iz katere bi bilo razvidno skladiščenje odpadne embalaže: (i) do 31. 12. 2020, (ii.) od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022 in (iii.) od 31. 1. 2022 dalje, kar pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, niti ni razvidno, da bi tožena stranka preverila zmogljivost zbirnega centra. Prav tako iz odločbe ne izhaja, kako je organ v času veljavnosti Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo obravnaval odpadno embalažo, ki izvira od tistih proizvajalcev, za katere ne velja obveznost PRO. Tožena stranka bi poleg inšpekcijskega pregleda pri IJS morala pregledati tudi dokumentacijo iz petega odstavka 18. člena Uredbe in omogočiti tožeči stranki, da se o tem izreče. Le na podlagi zapisnika in dokumentacije bi se tožeča stranka lahko seznanila z vsemi informacijami potrebnimi za izjasnitev, ki jo je od nje pričakoval prvostopenjski organ. V konkretnem primeru pa je od upravnega organa prejela le skop opis dejanskega stanja, zaradi česar se ni mogla ustrezno opredeliti in učinkovito uresničevati svoje pravice do izjave.

9Glede na obrazloženo tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Druga procesna dejanja

10Tožena stranka je 16. 6. 2023 sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

11V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZUS-1 je sodišče vročilo tožbo v odgovor stranki z interesom A., d.d., ki v postopku ni sodelovala, saj ni podala odgovora na tožbo niti ni opravila nobenih drugih procesnih dejanj.

Odločanje brez glavne obravnave

12Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka, v upravnem sporu pa ni aktivno sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K I. točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14V predmetnem upravnem sporu je med strankama sporno, ali je tožeča stranka zavezana k prevzemu 492,026 ton mešane odpadne embalaže (kolikor znaša njen 23,30% delež celotne zbrane embalaže na podlagi Sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021), ali pa je to količina, ki presega količino, odobreno v OVD in bi prevzem te embalaže pomenil njegovo kršitev. Prav tako je sporno, ali je tožena stranka v izpodbijani odločbi ustrezno upoštevala pravne podlage, ki so tožeči stranki nalagale prevzem odpadne embalaže, zlasti ali je pravilno upoštevala Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je veljala do vključno 23. 4. 2021, ter Uredbo o embalaži in odpadni embalaži, ki je vstopila v veljavo 24. 4. 2021, ali je v tem oziru svojo odločitev ustrezno obrazložila ter ali je bila tožeči stranki pred izdajo odločitve ustrezno zagotovljena pravico do izjave.

15Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

16Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se nanaša na obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021. V tem obdobju je že veljal ZVO-1J (od 1. 1. 2021), ki je v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka). Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena). Tako je od uveljavitve novele ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo odpadki iz izdelkov PRO in prevzemajo od IJS, določena z zakonom.

17Za natančnejšo konkretizacijo zakonske določbe je pooblaščena Vlada RS (enajsti odstavek 20. člena ZVO-1), ki predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti. Slednje je Vlada Republike Slovenije določila z Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju "stara Uredba"), ki je veljala do vključno 23. 4. 2021 ter Uredbo o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju "nova Uredba", ki je bila objavljena 9. 4. 2021 in je veljala od 24. 4. 2021. Ker se izpodbijana odločba nanaša na izpolnjevanje obveznosti tožeče stranke v obdobju med 1. 1. 2021 in 31. 12. 2021, so določbe stare Uredbe relevantne za obdobje od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021, medtem ko od 24. 4. 2021 pravno podlago, po kateri je potrebno presojati obveznost tožeče stranke, predstavljajo določila nove Uredbe. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka štela, da so obveznosti tožeče stranke po stari in novi Uredbi enake, zato je odločila, da je ugotovljeno stanje v nasprotju z določbami nove Uredbe ter tožeči stranki naložila obveznost prevzema odpadne embalaže.

18Stališče tožene stranke, da so pravila stare in nove Uredbe v zvezi z dolžnostjo prevzema odpadne embalaže v razmerju do tožeče stranke enaka ter da ji nalagajo dolžnost prevzema odpadne embalaže v celoti, po presoji sodišča ni pravilno.

1970. člen nove Uredbe določa, da Uredba začne veljati 15. dan po objavi v Uradnem listu dne 9. 4. 2021, torej 24. 4. 2021. Veljavnost je določena za naprej, zato se za obdobje pred tem datumom nova Uredba ne sme uporabljati. Že 154. člen Ustave RS določa, da morajo predpisi biti objavljeni, preden začnejo veljati, in da predpis začne veljati 15. dan po objavi v državnem uradnem listu ali uradnem glasilu lokalne skupnosti. 155. člen Ustave RS določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj ter da samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. V obravnavanem primeru nove Uredbe pa to ne velja, saj je izrecno določeno, da začne veljati dne 24. 4. 2021 in od tega dne naprej jo upravni organi morajo uporabljati. V primeru ko upravni organ obravnava obdobje, ki zajema tudi čas pred veljavnostjo nove Uredbe, mora obdobje razdeliti na obdobje (v obravnavanem primeru od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021), za katerega uporabi pravila stare Uredbe, in na obdobje (od 24. 4. 2021 do 31. 12. 2021), za katerega uporabi materialno pravo iz nove Uredbe. Pri razdelitvi na posamezna obdobja ne gre zgolj za formalnost, temveč za bistveno razliko in pravilno uporabo materialnega prava, saj so pravila po stari in novi Uredbi različna.

20Stara Uredba (veljavna do dne 23. 4. 2021) je namreč določala, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno, ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 19. člena). Če ravnanje z odpadno embalažo ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo (v obravnavanem primeru skupina DROE), ki je komunalni odpadek, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom. Prvi odstavek 26. člena je določal, da morajo t. i. proizvajalci odpadne embalaže (iz prvega odstavka 25. člena) skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo (kot je tožeča stranka), razen če sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže ob pogoju, da pridobijo potrdilo o vpisu v evidenco individualnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo, ki jo vodi Ministrstvo (27. člen) ali če njihova letna količina embalaže ne presega 15.000 kg (prvi odstavek 36. člena).

21Dalje je peti odstavek 19. člena stare Uredbe določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri IJS za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu RS. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

22Spremenjena nova Uredba od dne 24. 4. 2021 (kot je veljala v obdobju, na katerega se nanaša inšpekcijska odločba, torej do dne 31. 12. 2021) pa določa, da morajo IJS družbi za ravnanje z odpadno embalažo (torej tudi tožeči stranki) oddajati vso odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov (prvi odstavek 21. člena). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 22. člena). Uredba določa, da je sistem PRO sistem zagotavljanja ravnanja z odpadno embalažo (29. člen). Proizvajalec, ki svoje obveznosti iz sistema PRO izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, mora z družbo za ravnanje z odpadno embalažo skleniti pogodbo. Proizvajalec pa lahko svoje obveznosti PRO izpolnjuje samostojno v okviru individualnega sistema ravnanja z odpadno embalažo, če je vpisan v uradno evidenco (prvi odstavek 32. člena Uredbe). Prvi odstavek 40. člena Uredbe določa, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo na celotnem območju RS zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane na območju RS (ki nastane kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov), razen za tisto odpadno embalažo, za katero zagotavljajo ravnanje proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO. Ti namreč tudi skladiščijo in kasneje prevzamejo embalažo od izvajalca javne službe. Pri tem pa je spremenjena Uredba odpravila izjemo iz prvega odstavka 36. člena stare Uredbe, in sicer so po novi Uredbi v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže.

23Navedeno pomeni, da bi izvajalci javne službe morali ločeno voditi/skladiščiti odpadke, ki jih bodo kasneje prevzeli tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO in so vpisani v uradno evidenco, ter ostale odpadke, ki ji prevzemajo člani skupine DROE. Uredbi sta tukaj različni, iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, da bi tožena stranka to upoštevala za odpadke, zbrane pred veljavnostjo nove Uredbe, kajti zanje, kot že obrazloženo, pravila nove Uredbe ne morejo veljati.² Navedene pomanjkljivosti v svoji obrazložitvi ni odpravil niti drugostopenjski organ.

24V obravnavanem obdobju je veljal tudi Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev pandemije COVID-19 (ZUIZEOP), ki je v 100. a členu določal, da stroške ravnanja z odpadno embalažo - to je neprevzeto odpadno embalažo iz leta 2020, plača RS. Tudi upoštevanje tega materialnega predpisa ter presoja ali gre morebiti pri zbranih odpadkih, na katere se nanaša izpodbijana odločba, tudi še za neprevzeto embalažo iz leta 2020, sta v obrazložitvi izpodbijane odločbe izostali.

25Glede navedb tožeče stranke, da ni dolžna prevzeti % celotne zbrane embalaže, ampak samo % tiste, ki jo pri IJS skladiščijo tisti, s katerimi ima sklenjene dogovore, sodišče še pojasnjuje, da je sodna praksa že večkrat³ zavzela stališče, da sprememba OVD ne vpliva na obveznost izpolnjevanja zakonskih obveznosti tožeče stranke. Od začetka veljavnosti novele ZVO-1J torej zakon ureja obveznosti DROE, to je ravnanje z odpadki iz izdelkov PRO (20. člen ZVO-1). Z zakonsko ureditvijo mora biti skladno OVD, kar je pristojni organ za tožečo stranko naredil z zamudo dne 11. 2. 2021 (tožeči stranki pa je bilo nato veljavno OVD z ustreznimi spremembami vročeno šele 31. 1. 2022) , kljub temu pa mora stranka ravnati najprej v skladu z zakonom, saj odločbe - OVD (tudi če je napačno) - ne more spremeniti/obiti zakonske ureditve.

26V zvezi s spornim vprašanjem pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, sodišče presoja, da je navedeno po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,⁴ treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁵ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

27Sodišče sodi, kot je to že ustaljeno stališče sodne prakse, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege (na podlagi zakona) dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

28Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 (načelo odgovornosti povzročitelja in načelo plačila za obremenjevanje) oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada RS. Kot že obrazloženo, slednja predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

29Sodna praksa (vezana na pravila stare Uredbe) je tozadevno že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁶ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena stare Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

30V obravnavani zadevi je torej pomembno, poleg pravil uporabe materialnega prava za odpadke, zbrane v določenem obdobju, ali je tožena stranka obveznost tožeče stranke ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 zbrane odpadne embalaže do dne 23. 4. 2021, ko je treba uporabiti pravila stare Uredbe, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena.

31Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je tožena stranka pri določitvi količin odpadne embalaže za obdobje od 1. 1. 2021 do vključno dne 23. 4. 2021 upoštevala pravila stare Uredbe glede izjeme, da lahko proizvajalci odpadne embalaže sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže (če so vpisani v evidenco individualnih sistemov ravnanja za odpadno embalažo ali če njihova letna količina embalaže presega 15.000 kg) in pojasnila, za kakšno odpadno embalažo gre, torej ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže v tem obdobju za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izvajanje obveznosti PRO. Za obdobje od 24. 4. 2021 do 31. 12. 2021 v izpodbijani odločbi ni razvidno upoštevanje pravil nove Uredbe, v smislu da so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo na trg odpadno embalažo in da tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO, prevzamejo "svojo" odpadno embalažo, kar se mora upoštevati pri ugotavljanju skupne količine odpadne embalaže v zbirnem centru oziroma ali je to bilo upoštevano pri ugotavljanju ton neprevzete odpadne embalaže s strani tožeče stranke. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina embalaže zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZIUZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

32Glede na navedeno sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti, to pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

33Ker upravni organ izpodbijane odločbe ni ustrezno obrazložil, prav tako ni ustrezno uporabil materialnega prava, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Ker že navedeni razlogi zadostujejo za odpravo odločbe, se sodišču do preostalih tožbenih navedb tožnika ni rabilo opredeljevati.

K II. točki izreka

34Odločitev o zahtevku tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker tožeča stranka v postopku ni imela pooblaščenca, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se ji v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

35Obresti od zneska stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).⁷

36Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.
² Enako tudi UPRS sodba opr. št. I U 355/2022-8 z dne 27. 5. 2024.
³ Tako npr. sodbe Upravnega sodišča RS II U 312/2022-12 z dne 25. 4. 2024, II U 122/2022-10 z dne 21. 8. 2024, II U 175/2022-10 z dne 22. 8. 2024.
⁴ Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa.
⁵ Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁶ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka.
⁷ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.