UPRS Sodba II U 21/2021-11

1. Tožba se zavrne.

2. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Upravna enota Slovenj Gradec (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 330-124/2020-3 z dne 29. 10. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrnila tožnikov predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo prvostopenjskega organa št. 330-209/2019-12 z dne 28. 11. 2019, (1. točka izreka) in ugotovila, da ni bilo posebnih stroškov postopka (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik pri prvostopenjskem organu vložil predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo prvostopenjskega organa št. 330-209/2019-12 z dne 28. 11. 2019 (v nadaljevanju odločba z dne 28. 11. 2019), s katero je po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) odobril pravni posel prenosa solastninske pravice v deležu vsakega do 1/6 na več kmetijskih oziroma gozdnih zemljiščih, sklenjen med A. A., B. B. in C. C. kot prodajalci (v nadaljevanju prodajalci) ter D. D. in E. E. kot kupcema (v nadaljevanju kupca), zavrnil pa je odobritev pravnega posla v isti vsebini med prodajalci in tožnikom kot kupcem. Odločba z dne 28. 11. 2019 je dokončna in pravnomočna.

3Tožnik je v predlogu za obnovo postopka navedel, da je na oglasni deski prvostopenjskega organa opazil novo ponudbo za prodajo istih nepremičnin, zato je sklepal, da do sklenitve pravnega posla ni prišlo oziroma da sta kupca odstopila od ponudbe. Ker ostaja zainteresiran za nakup nepremičnin, je zahteval obnovo postopka, umik ponudbe in odobritev pravnega prenosa solastninske pravice.

4Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe presojal, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki jih je tožnik navajal kot razlog za obnovo, takšni, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe. Povzel je določila 19., 20. in 23. člena ZKZ, ki urejajo postopek odobritve pravnega posla prenosa lastninske pravice na kmetijskem oziroma gozdnem zemljišču. Ugotovil je, da je bila v upravnem postopku, končanem z odločbo z dne 28. 11. 2019, po določilih ZKZ odobritev pravnega posla priznana kupcema, ki sta kot solastnika zadevnih kmetijskih in gozdnih zemljišč imela najmočnejšo predkupno pravico.

5Nadalje je prvostopenjski organ izpostavil, da se je tožnik v predlogu za obnovo postopka v osnovi skliceval na okoliščine, da pravni posel prenosa lastninske pravice ni bil sklenjen, ker kupca nista izvršila nakupa oziroma sta odstopila od ponudbe. Prvostopenjski organ je pojasnil, da se pri prenosu lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih uporabljajo določbe splošnih civilnih predpisov in določbe ZKZ kot lex specialis. V osnovi je torej tudi za prenos lastninske pravice na kmetijskem zemljišču potreben veljavni zavezovalni posel, veljavni razpolagalni posel, razpolagalna sposobnost in pridobitni način, v odnosu do zavezovalnega posla pa potrebna odobritev pravnega posla s strani državnega organa predstavlja odložni pogoj.

6Prvostopenjski organ je ocenil, da ponovna objava ponudbe res kaže na to, da kljub odobritvi pravnega posla niso bili izpolnjeni vsi potrebni pogoji za prenos lastninske pravice, vendar gre za dejstva in okoliščine, ki spadajo na področje civilnega prava in jih v upravnem postopku ni mogoče presojati. Prav tako gre za okoliščino, ki je nastopila pozneje. V trenutku odločanja o odobritvi pravnega posla je bila odločitev po mnenju prvostopenjskega organa pravilna. Prvostopenjski organ je zato ocenil, da okoliščine oziroma dokazi, ki jih je v predlogu za obnovo postopka navedel tožnik, niso taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločitve, zato je predlog zavrnil.

7Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je obravnavalo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ, tudi toženka). Drugostopenjski organ je pojasnil, da sta kupca kot solastnika imela najvišji vrstni red v smislu 23. člena ZKZ in da sta bila upravičena do odobritve sklenjene kupoprodajne pogodbe. Ker sta kupca sprejela ponudbo, sta bila dolžna plačati kupnino. Morebitno neplačilo kupnine bi sicer lahko bil razlog za razveljavitev ponudbe, prodajalec pa bi bil dolžan ponovno objaviti ponudbe. Neplačilo kupnine pa ne spremeni ugotovljenega vrstnega reda sprejemnikov ponudbe.

8V zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 714/2008 z dne 4. 3. 2010, na katero se je v pritožbi zoper izpodbijano odločbo skliceval tožnik, je drugostopenjski organ izpostavil, da je stranka podala vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je kasneje umaknila, zato je upravna enota postopek odobritve ustavila. V tem primeru se ta sodba ne more uporabiti.

9Drugostopenjski organ je nadalje poudaril še, da razlog neplačila kupnine in dejstvo, da vpis v zemljiško knjigo ni bil izveden, ne predstavlja okoliščine, ki bi lahko pripeljala do drugačne odločbe. Ponudba je bila ponovno objavljena, kar je skladno s stališčem v sodbi v zadevi Upravnega sodišča RS št. I U 1135/2014. Drugostopenjski organ je zato tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

10Tožnik v tožbi prvostopenjskem organu smiselno očita kršitev pravil postopka, zmotno uporabo materialnega prava in napačno ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je dne 19. 6. 2020 na oglasni deski prvostopenjskega organa opazil, da so isti prodajalci objavili novo ponudbo za prodajo istih nepremičnin. Pravni posel med prodajalci in kupcema ni bil realiziran, ker kupca nista uspela s strani prodajalcev v postavljenem roku plačati dogovorjene kupnine. Sklepa, da sta kupca s prodajalci sporazumno odstopila od pogodbe. Ker odobreni pravni posel ni bil realiziran, meni, da so nastopila nova dejstva, na podlagi katerih bi moral prvostopenjski organ v obnovljenem postopku kot prednostnem upravičencu na drugem mestu odobriti pravni posel. Zadosten razlog za obnovo postopka je že objava nove ponudbe za prodajo istih zemljišč. Ne strinja se s stališčem prvostopenjskega organa, da se v primeru, če do odobritve pravnega posla s strani upravne enote ne pride, šteje, da posel ne velja in da sta pogodbeni strani prosti svojih obveznosti. Nasprotuje tudi stališču prvostopenjskega organa, da dejstva in okoliščine, zaradi katerih predlaga obnovo postopka, spadajo na področje civilnega in ne upravnega prava. Sklicuje se na odločbo Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 714/2008 z dne 4. 3. 2010. Pojasnjuje, da v skladu z novejšo sodno prakso in zakonodajo šteje, da po sprejemu ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč ni potrebno več skleniti še posebne prodajne pogodbe. Če bi izpodbijana odločba ostala v veljavi, špekulativnim prodajalcem omogoča sprotno preverjanje trga nepremičnin in manipuliranje z morebitnim dvigovanjem cen kmetijskih parcel. Sodišče bi moralo zapolniti pravno praznino z odločitvijo, s katero bi odpravilo izpodbijano odločbo in dovolilo obnovo postopka.

11Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi predlogu za obnovo postopka, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskem organu v ponovno odločanje.

12Toženka je hkrati z upravnim spisom sodišču posredovala tudi odgovor na tožbo. Glede sklicevanja tožnika na sodbo Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 714/2008 z dne 4. 3. 2010 toženka ponovno pojasnjuje, da se ta ne more uporabiti, in pri tem povzema razloge, ki jih je izpostavila že v svoji odločbi o pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Ob sklicevanju na sodbo v zadevi Upravnega sodišča RS št. I U 1135/2014 vztraja, da razlog neplačila kupnine in dejstvo, da vpis v zemljiško knjigo ni bil izveden, ne predstavlja okoliščine, ki bi lahko pripeljala do drugačne odločbe. Toženka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Glavna obravnava

13V skladu s prvim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno. Tožnik v tožbi sicer pavšalno navaja, da je bilo dejansko stanje v upravnem postopku zmotno oziroma nepopolno ugotovljeno, vendar tekom svojih nadaljnjih navedb tudi sam opisuje dejansko stanje, ki ne odstopa od tistega, ki ga je v izpodbijani odločbi ugotovil prvostopenjski organ. Toženka tožnikovim dejanskim navedbam iz tožbe sicer ni nasprotovala. V takšnem primeru se skladno z določbo drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da dejansko stanje med tožnikom in toženko v tej zadevi ni sporno, zato je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K I. točki izreka:

14Tožba ni utemeljena.

15Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločitve prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožnikove zahteve za obnovo postopka odobritve pravnega posla prenosa solastninske pravice na kmetijskih in gozdnih zemljiščih po določilih ZKZ, ki je bil končan z dokončno in pravnomočno odločbo prvostopenjskega organa z dne 28. 11. 2019.

16Med strankama ni sporno, da je prvostopenjski organ z odločbo z dne 28. 11. 2019 v skladu z ZKZ odobril pravni posel prenosa solastninske pravice na več kmetijskih oziroma gozdnih zemljiščih, sklenjen med prodajalci in kupcema, da je z isto odločbo zavrnil odobritev pravnega posla iste vsebine med prodajalci in tožnikom, da je odločba z dne 28. 11. 2019 pravnomočna in dokončna, da do prenosa solastninske pravice s prodajalca na kupce ni prišlo¹ in da so prodajalci ponovno objavili ponudbo za prodajo istih zemljišč. Sporno pa je, ali dejstvo, da do prenosa solastninske pravice s prodajalcev na kupca ni prišlo in da so prodajalci za ista zemljišča ponovno objavili ponudbo, predstavlja utemeljen razlog za obnovo postopka.

17Sodišče pojasnjuje, da je obnova postopka namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, ki jih ni mogoče varovati v novem upravnem ali drugem sodnem postopku.² Razlogi za obnovo postopka so v 260. členu ZUP določeni taksativno; to pomeni, da razlogov ni mogoče širiti na podobne primere ter zunaj zakonsko določenih okvirov. V skladu s 1. točko tega člena se lahko postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva³, med drugim obnovi tudi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

18Iz določila 1. točke prvega odstavka 260. člena ZUP izhaja, da gre za novo dejstvo, kadar organu dejstvo v prejšnjem postopku ni bil poznano ali dostopno. Da bi neka okoliščina lahko bila obnovitveni razlog, se mora nanašati na relevantno dejansko stanje za odločanje v upravnem postopku.⁴ To pomeni, da obnovitveni razlog lahko predstavljajo le dejstva, ki so objektivno obstajali v času izdaje odločbe, vendar se zanje ni vedelo ali jih ni bilo mogoče uporabiti, to pa bi lahko vplivalo na pravilnost dejanskih ugotovitev.

19Takšno stališče zavzema tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča RS, iz katere jasno izhaja, da novo dejstvo pomeni obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena ZUP le, če je obstajal že v času prvotnega odločanja, vendar je bila odločba izdana ne glede na to dejstvo, ker se zanj še ni vedelo.⁵ Namen obnove postopka je tako odpraviti pomanjkljivosti, na katerih temelji prvotna odločba in ki so posledice objektivnega nepoznavanja že tedaj obstoječega dejstva.

20Pravila postopka prometa s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči sicer niso ključna za odločitev sodišča v tej zadevi, vendar sodišče zaradi jasnosti časa nastanka zatrjevanih novih dejstev pojasnjuje sledeče. Za učinkovit prenos lastninske pravice na nepremičnini morajo biti izpolnjene tri predpostavke: zavezovalni pravni posel kot pravni posel obligacijskega prava, razpolagalna sposobnost odsvojitelja in razpolagalni pravni posel, katerega sestavni del je tudi izročitev nepremičnine pridobitelju v posest. ZKZ kot področni zakon med drugim podrobneje določa pravila s prometom kmetijskih in gozdnih zemljišč. Predmet odobritve po določbah ZKZ je zavezovalni pravni posel (v tem primeru prodajna pogodba), ki je v skladu s tretjim odstavkom 21. člena ZKZ v civilnopravnem smislu (pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote) sklenjen že s sprejemom ponudbe za prodajo zemljišča, ki je bila javno objavljena v skladu z 20. členom ZKZ. Upravna enota pri odobritvi pravnega posla preveri le pogoje iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zato takšna odobritev ne pomeni tudi ugotovitve, da so izpolnjene tudi druge prej navedene predpostavke za prenos lastninske pravice.

21Sodišče izpostavlja, da je bila prodajna pogodba med prodajalci in kupci sicer veljavno sklenjena in odobrena strani prvostopenjskega organa. Do prenosa lastninske pravice s prodajalcev na kupca pa očitno ni prišlo zaradi okoliščin, ki logično sledijo odobritvi prodajne pogodbe kot zavezovalnega pravnega posla, v posledici česar so prodajalci ponovno objavili ponudbo za prodajo. Prav z okoliščinami, ki so nastopile po odobritvi prodajne pogodbe s strani prvostopenjskega organa (neuspel prenos lastninske pravice in ponovna objava ponudbe za prodajo istih zemljišč), pa tožnik utemeljuje obnovo postopka odobritve. Ugotovitvi prvostopenjskega organa, da so nova dejstva, na katerih je temeljil predlog za obnovo postopka, nastala po končanem upravnem postopku, tožnik v tožbi sicer obrazloženo ne nasprotuje. Ob upoštevanju določila 1. točke 260. člena ZUP, v skladu s katerim kot nova dejstva štejejo zgolj tista dejstva, ki so obstajala že v času odločanja v prvotnem postopku, in stališč zgoraj povzete sodne prakse, pa je zmotno tožnikovo naziranje, da zatrjevana dejstva lahko predstavljajo obnovitveni razlog. Dejstvo, ki je nastalo po končanem upravnem postopku, je namreč lahko le podlaga za začetek novega upravnega postopka, ne more pa biti razlog za obnovo postopka.⁶

22V zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 714/2008 z dne 4. 3. 2010, na katero se v tožbi sklicuje tožnik, sodišče dodaja še, da se ta v konkretni zadevi ne more uporabiti, na kar je utemeljeno opozorila tudi toženka. Vrhovno sodišče RS je v prej navedeni sodbi izpostavilo, da ponudba postane obvezujoča v razmerju do enega od ostalih sprejemnikov ponudbe, če pristojna upravna enota ne odobri pravnega posla. V tem primeru namreč šteje, da pravni posel ni bil nikoli sklenjen in da mora ponudnik pogodbo skleniti z drugim sprejemnikom ponudbe. Dejansko stanje pa je v obravnavani zadevi bistveno drugačno, saj je prvostopenjski organ pravni posel odobril in je ta ob izpolnitvi odložnega pogoja odobritve ostal v veljavi vsaj do nastopa okoliščin, zaradi katerega ni prišlo do končnega prenosa lastninske pravice. Sicer pa sodišče izpostavlja, da je predmet tega postopka presoja pravilnosti negativne odločitve prvostopenjskega organa v zvezi s predlogom za obnovo postopka, ne pa tudi pravilnost ravnanja prodajalcev. Dejstva, ki se nanašajo na obveznosti prodajalcev po tem, ko do dejanskega prenosa lastninske pravice ni prišlo, zato ne morejo vplivati na odločitev sodišča v tej zadevi.

23Ker je odločitev v tej zadevi odvisna zgolj od presoje, ali zatrjevana dejstva predstavljajo utemeljen razlog za obnovo postopka po 260. členu ZUP, se do ostalih tožbenih ugovorov sodišče ni posebej vsebinsko opredeljevalo.

24Glede na navedeno sodišče pritrjuje zaključku prvostopenjskega organa, da dejstva, s katerimi je tožnik utemeljeval svoj predlog za obnovo postopka, glede na čas svojega nastanka (po izdaji odločbe z dne 28. 11. 2019, s katero je bil končan postopek, katerega obnova se predlaga) niso zakonit obnovitveni razlog po 1. točki 260. člena ZUP.

25Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in utemeljena na zakonu, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

26Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa sicer ni izrecno razvidno, zakaj ni prišlo do prenosa solastninske pravice s prodajalcev na kupca oziroma zakaj so kupci ponovno objavili ponudbo, vendar navedena okoliščina po presoji sodišča ni odločilna za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.
² B. Žuber, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 637. Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS št. X I Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016.
³ Odločba, zoper katero v upravnem postopku ni pravnega sredstva, je dokončna (glej 224. člen ZUP).
⁴ B. Žuber, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 643.
⁵ Tako sklep Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 6/2011 z dne 3. 2. 2011 ter sodbe sodbe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 1517/2005 z dne 8. 11. 2006, št. X Ips 802/2005 z dne 5. 11. 2009 in št. X Ips 1436/2006 z dne 24. 2. 2010.
⁶ B. Žuber, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 644.