UPRS Sodba in sklep II U 29/2025-11

I. Tožba se zavrne.

II. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Iz izpodbijanega akta

1Z izpodbijanim sklepom je organ za brezplačno pravno pomoč Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju: organ za BPP) zavrgel prošnjo tožnika za dodelitev brezplačne pravne pomoči z dne 10. 1. 2025.

2Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je organ za BPP dne 23. 1. 2025 prejel prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči prosilca A. A. (tožnika v tem upravnem sporu), ki je bila pri Okrožnem sodišču v Mariboru vložena dne 10. 1. 2025. Iz prošnje je mogoče razbrati, da želi prosilec vložiti pritožbo zoper odločbo Centra za socialno delo Maribor, s katero naj bi mu bila z decembrom leta 2024 določena nova, znižana višina denarne socialne pomoči, ki jo prejema. Na podlagi navedenega organ ugotavlja, da želi prosilec brezplačno pravno pomoč za vložitev pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo Centra za socialno delo Maribor, zoper katero (še) ni dopustnega sodnega varstva. Zato v obravnavanem primeru ne gre za uresničevanje pravice prosilca do sodnega varstva pred sodnimi organi, ampak za uresničevanje pravice ali pravne koristi v upravnem postopku, v katerem odločajo upravni in drugi državni organi. Kot še pojasnjuje, se v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju: ZDSS-1) v socialnih sporih lahko zahteva sodno varstvo samo zoper dokončne (drugostopenjske) odločbe in ne zoper prvostopenjske odločbe upravnega organa. Po 1. členu Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju: ZBPP) se brezplačna pravna pomoč lahko dodeli samo za pravno svetovanje in zastopanje pred sodiščem in ne tudi pred drugimi organi oziroma za druge aktivnosti. Organ za BPP je zato prošnjo tožnika za dodelitev brezplačne pravne pomoči v skladu s 1. točko drugega odstavka 37. člena ZBPP kot nedovoljeno zavrgel.

Navedbe tožnika v tožbi ter predlogu za izdajo začasne odredbe

3Zoper navedeni sklep je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri nasprotuje zavrženju njegove prošnje za dodelitev brezplačne pravne pomoči. Kot navaja, temelji sklep na napačni interpretaciji vsebine njegove vloge. V obrazložitvi sklepa je namreč nepravilno navedeno, da je prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči vložil zaradi pritožbe zoper odločbo centra za socialno delo, kar pa ne drži, saj odločbe centra za socialno delo, kot zatrjuje, sploh ni prejel, zaradi česar pritožba zoper odločbo sploh ni mogoča. Kot pojasnjuje, je za brezplačno pravno pomoč zaprosil z namenom, da doseže vročitev odločbe centra za socialno delo. Šele po opravljeni vročitvi bo zoper odločbo lahko vložil pritožbo, v primeru njene zavrnitve pa bo lahko zahteval tudi sodno varstvo zaradi nezakonitega znižanja denarne socialne pomoči. Kot navaja, namen njegove prošnje za dodelitev brezplačne pravne pomoči ni upravni postopek, temveč sodno varstvo zaradi nezakonitega ravnanja centra za socialno delo. Če center za socialno delo ne vroči odločbe, je namreč edina možnost sodno varstvo, ki pa tožniku kot socialno ogroženi osebi brez dodeljene brezplačne pravne pomoči ni dosegljivo.

4Z izpodbijano odločitvijo je organ tožnika prikrajšal za pravno varstvo, zaradi česar je prišlo do kršitve 22. člena Ustave Republike Slovenije (pravica do enakega varstva pravic) in 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - EKČP (pravica do poštenega postopka). Z odločitvijo mu je onemogočen dostop do socialnih sredstev in pravnega varstva, kar predstavlja kršitev 50. člena Ustave Republike Slovenije (pravica do socialne varnosti) in 3. člena EKČP (prepoved nečloveškega ravnanja). Zaradi nezakonitega znižanja denarne socialne pomoči je namreč preživljanje tožnika neposredno ogroženo, saj brez vročene odločbe ne more uveljavljati drugih socialnih pravic, pridobiti ne more pomoči Rdečega križa ali Karitasa, onemogočen mu je dostop do javne kuhinje, ne more zaprositi za subvencije, za znižanje najemnine ali uveljaviti drugih socialnih pravic.

5Na podlagi obrazloženega tožnik sodišču predlaga, da njegovi tožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter mu dodeli brezplačno pravno pomoč za sodno varstvo v postopku proti Centru za socialno delo Maribor.

6Tožnik je ob vložitvi tožbe vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem sodišču predlaga, naj do pravnomočne odločitve v tej zadevi zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani opr. št. Bpp 28/2025 z dne 28. 1. 2025 in odredi, da se mu nemudoma zagotovi brezplačna pravna pomoč, da bi lahko učinkovito zaščitil svoje pravice. Vsako dodatno odlašanje namreč tožniku, ki se nahaja v težki finančni situaciji, povzroča nepopravljivo škodo. Ker nima sredstev za preživetje, pomeni zanj vsak mesec brez pravnega varstva nadaljnjo izčrpavanje.

Navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe

7V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v izpodbijanem sklepu ter dodaja, da tožnik zgolj zato, ker ni prejel odločbe centra za socialno delo, ni upravičen do neposrednega sodnega varstva. Če tožnik odločbe res ni prejel, bi moral pri centru za socialno delo najprej zahtevati njeno vročitev (da bi to storil, tožnik ni dokazal), vložil pa bi lahko tudi pritožbo (česar ni storil). Za vročitev odločbe tožnik po mnenju toženke niti ne potrebuje strokovne pomoči.

8V obravnavani zadevi tudi niso izkazani pogoji za vložitev tožbe zaradi molka organa. Po določbi drugega odstavka 72. člena ZDSS-1 morajo biti namreč za takšno tožbo izpolnjene tri predpostavke, in sicer: da drugostopni organ upravnega akta o pritožbi ni izdal v zakonskem roku; da je stranka podala novo zahtevo za izdajo drugostopenjske odločbe ter da sedem dni po vloženi novi zahtevi upravni akt še zmeraj ni bil izdan. Ker obstoja teh predpostavk v obravnavanem primeru tožnik ni izkazal, niso izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe v socialnem sporu zaradi molka organa. Toženka meni, da je glede na obrazloženo odločitev o zavrženju tožnikove prošnje pravilna, ob tem pa še dodaja, da bi lahko prošnjo tudi zavrnila kot neutemeljeno iz razloga, ker zadeva zaradi neizpolnjenosti osnovnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe nima verjetnega izgleda za uspeh. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9Zaradi neizpolnjevanja pogojev sodišču predlaga tudi zavrnitev predlagane začasne odredbe. Kot navaja, predlagane odložitvene začasne odredbe v obravnavanem primeru ni mogoče izdati, saj se izpodbijani akt ne izvršuje po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, tožnik pa v predlogu s pavšalnim zatrjevanjem tudi ni izkazal nastanka težko popravljive škode.

Sodna presoja

K točki I izreka:

10Tožba ni utemeljena.

11V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je organ za BPP ravnal pravilno, ko je tožnikovo prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči z izpodbijanim sklepom zavrgel z utemeljitvijo, da v zadevi, v zvezi s katero tožnik prosi za brezplačno pravno pomoč, ne gre za odločanje v sodnem pač pa v upravnem postopku, za kar pa brezplačne pravne pomoči po zakonu ni mogoče odobriti.

12Po določbi prvega odstavka 1. člena ZBPP je namen brezplačne pravne pomoči po tem zakonu uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati. Za sodno varstvo po tem zakonu se poleg varstva pravic, obveznosti in pravnih razmerij ter varstva pred obtožbami v kazenskih zadevah pred za to ustanovljenimi domačimi in mednarodnimi sodišči štejejo tudi vse oblike izvensodnega poravnavanja sporov, določene z zakonom (drugi odstavek 1. člena ZBPP). Določba prvega odstavka 7. člena ZBPP pa določa, da se brezplačna pravna pomoč po tem zakonu lahko odobri za pravno svetovanje, pravno zastopanje in za druge pravne storitve, določene z zakonom, za vse oblike sodnega varstva pred vsemi sodišči splošne pristojnosti in specializiranimi sodišči v Republiki Sloveniji, pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije in pred vsemi organi, institucijami ali osebami v Republiki Sloveniji, ki so pristojne za izvensodno poravnavanje sporov ter kot oprostitev plačila stroškov sodnega postopka. Iz citiranih določb ZBPP torej izhaja, da se brezplačna pravna pomoč po tem zakonu dodeljuje za vse vrste oziroma oblike sodnih sporov ter za izvensodno poravnavanje vseh vrst oziroma oblik sporov, ne pa tudi za zastopanje oziroma pravno svetovanje v postopkih pred upravnimi organi.¹

13Med strankama ni sporno, da je tožnik vložil prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči v zvezi z upravnim postopkom, ki je bil v teku pred Centrom za socialno delo Maribor v zvezi z dodelitvijo denarne socialne pomoči, ki mu je bila dodeljena za obdobje od novembra 2024 do aprila 2025. Tožnik pojasnjuje, da pravno pomoč potrebuje, ker mu center za socialno delo za navedeno obdobje, kljub pisni zahtevi, ni vročil odločbe, s katero mu je bila dodeljena denarna socialna pomoč neupravičeno znižana. Ker ni prejel odločbe, ki je podlaga za znižano izplačilo denarne socialne pomoči, zoper odločbo, kot zatrjuje, ne more vložiti pritožbe oziroma uveljavljati pravnega varstva, onemogočen pa je tudi pri uveljavljanju drugih socialnih pravic, ki so vezane na prejeto denarno socialno pomoč.

14Postopek, v katerem pristojni center za socialno delo odloči o dodelitvi denarne socialne pomoči, je upravni postopek. V upravnem postopku pa odloča o pritožbi zoper odločbo centra za socialno delo o dodelitvi denarne socialne pomoči tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (prvi odstavek 38. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev; v nadaljevanju: ZUPJS). Upravičenec do denarne socialne pomoči lahko vloži pritožbo tudi v primeru t.i. molka organa na prvi stopnji - torej, če organ na prvi stopnji odločbe ni izdal ali stranki vročil v predpisanem roku. Tako namreč določa četrti odstavek 222. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerem ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku.² Ker pa gre tudi pri vložitvi takšne pritožbe in njeni obravnavi pred drugostopenjskim upravnim organom za upravni in ne sodni postopek, je organ za BPP po presoji sodišča pravilno zaključil, da tožniku brezplačna pravna pomoč, za katero je prosil (z namenom, da v upravnem postopku pred centrom za socialno delo doseže vročitev izdane odločbe), v skladu z ZBPP ne more biti dodeljena.³

15V zvezi z navedbo tožnika v tožbi, da je namen njegove prošnje za dodelitev brezplačne pravne pomoči sodni (in ne upravni) postopek, ker mu center za socialno delo tudi na poziv ni vročil odločbe o dodelitvi denarne socialne pomoči za relevantno obdobje, pa sodišče pojasnjuje, da je pogoj oziroma procesna predpostavka za dopustnost socialnega spora pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani v dvostopenjskih postopkih predhodno izčrpanje pritožbene poti v upravnem postopku, v obravnavanem primeru torej vložitev pritožbe tožnika zaradi molka organa (centra za socialno delo) pri pristojnem Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zaradi nevročitve odločbe o denarni socialni pomoči. Šele zoper odločitev ministrstva na podlagi vložene pritožbe (če z odločitvijo ne bo zadovoljen) bo tožnik v socialnem sporu lahko uveljavljal sodno varstvo in s tem v zvezi tudi zahteval dodelitev brezplačne pravne pomoči. Sodna pot pa mu bo na voljo tudi v primeru t.i. molka pritožbenega organa, torej, če tudi ministrstvo v predpsianem roku o njegovi pritožbi ne bo odločilo in mu vročilo odločbe, niti to ne bo storilo na njegovo novo zahtevo v nadaljnjih sedmih dneh. Šele po dokončnosti upravne odločbe ali v primeru molka pritožbenega organa sme namreč stranka v dvostopenjskem upravnem postopku, kakršen je tudi postopek odločanja v zvezi z dodelitvijo denarne socialne pomoči, vložiti pred sodiščem v socialnem sporu tožbo, kot da bi bila njena pritožba zavrnjena (drugi odstavek 72. člen ZDSS-1).⁴

16Sodno varstvo v socialnih sporih je namreč vezano na predhodno izveden upravni postopek, ki je predviden v postopkih priznanja pravic iz socialne varnosti pred morebitnim postopkom na sodišču.⁵ Takšne pritožbe (zaradi molka organa na prvi stopnji) pa tožnik v upravnem postopku, kot to tudi sam navaja v tožbi, (še) ni vložil, zaradi česar (še) ne more uspešno uveljavljati sodnega varstva v socialnem sporu in v zvezi z njim tudi ne more zahtevati brezplačne pravne pomoči. Brezplačne pravne pomoči pa za vložitev pritožbe zoper center za socialno delo, kot je bilo obrazloženo, po določbah ZBPP tudi ne more uspešno uveljavljati, saj je pritožbeni postopek pred Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti upravni postopek, za katerega brezplačna pravna pomoč po ZBPP ni predvidena.

17Glede na navedeno je organ za BPP po ugotovitvi sodišča ravnal pravilno, ko je na podlagi 1. točke drugega odstavka 37. člena ZBPP tožnikovo prošnjo zavrgel kot nedovoljeno.

18Ker je organ za BPP pravilno uporabil določbe ZBPP, tožniku v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niso bile kršene pravice do procesnih jamstev iz 22. člena Ustave RS (pravica do enakega varstva pravic) in 6. člena EKČP (pravica do poštenega postopka), kot tudi ne pravica iz 50. člena Ustave RS (pravica do socialne varnosti), kršena pa tudi ni bila prepoved iz 3. člena EKČP (prepoved mučenja).

19Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je izpodbijani akt zakonit in ker tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

20Ker dejansko stanje, ki je bilo ključno za izdajo izpodbijanega akta (da je tožnik prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči vložil v zvezi z upravnim postopkom, ki je bil v teku pred centrom za socialno delo) med strankama ni sporno, je sodišče o tožbi odločilo brez opravljene glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

21Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri odločanju o predlogu pa je v skladu z načelom sorazmernosti treba upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

22Iz citirane zakonske določbe izhaja, da je začasno odredbo v upravnem sporu mogoče izdati le do pravnomočne odločitve sodišča o vloženi tožbi. Ker je bilo s točko I izreka o vloženi tožbi v obravnavani zadevi po vsebini že pravnomočno odločeno (odločitev o tožbi je postala pravnomočna z dnem izdaje sodbe⁶), ni (več) pogojev za vsebinsko obravnavo vloženega predloga za izdajo začasne odredbe. Z zavrnitvijo tožnikove tožbe s sodbo, zoper katero v upravnem sporu ni pritožbe (prvi odstavek 73. člena ZUS-1), je namreč prenehala potreba za izdajo začasne odredbe, katere namen je zagotoviti učinkovito sodno varstvo pred sodiščem na prvi stopnji.⁷

23Predlog tožnika za zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa, za katerega tožnik ne izkazuje več pravnega interesa, je zato sodišče ob smiselni uporabi šeste alineje prvega odstavka 36. člena ZUS-1⁸ zavrglo.⁹

¹ Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbah I U 1564/2021 z dne 26. 1. 2022, I U 1423/2019 z dne 15. 1. 2020, I U 362/2019 z dne 14. 3. 2019 in I U 451/2018 z dne 20. 3. 2018.
² Pristojni organ je dolžan po prvem odstavku 222. člena ZUP izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.
³ Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1511/2022 z dne 6. 12. 2022.
⁴ Kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti, v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku (prvi odstavek 63. člena ZDSS-1).
⁵ Glej npr. sklepe Višjega delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani Psp 86/2022 z dne 13. 4. 2022, Pps 262/2013 z dne 19. 9. 2013 ter Psp 45/2023 z dne 29. 3. 2023.
⁶ Jerovšek T., Šturm L. idr., Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, 158. člen, odsek 9.
⁷ Tako npr. tudi VSRS v sklepu I Up 174/2016 z dne 22. 6. 2016 in sklepu I Up 130/2021 z dne 16. 6. 2021.
⁸ Po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da izpodbijani upravni akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.
⁹ Tako tudi UPRS v sodbi in sklepu II U 135/2023 z dne 31. 1. 2024.