UPRS Sodba I U 626/2021-23

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-2097/2020-8 (133-08) z dne 5. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek izpodbijane odločbe

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila odločbo Upravne enote Ljubljana št. 213-463/2020-9 z dne 12. 10. 2020 (1. točka izreka) in ni ugodila vlogi A. A. (v nadaljevanju zakoniti zastopnik tožnika) za sprejem mladoletnega tožnika (rojenega 25. 8. 2018) v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka izreka). Ugotovila je, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je zakoniti zastopnik tožnika po pooblaščencu pri Upravni enoti Ljubljana (v nadaljevanju UE) vložil vlogo za sprejem mladoletnega tožnika v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) na podlagi drugega odstavka 14. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS). UE je z odločbo št. 213-463/2020-9 z dne 12. 10. 2020 odločila, da bo tožnik sprejet v državljanstvo RS, če bo tožena stranka podala soglasje k tej odločbi. Tožena stranka je v revizijskem postopku presodila, da je UE nepopolno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja pogoja iz drugega odstavka 14. člena ZDRS, in sicer neprekinjenega življenja otroka, ki še ni star 18 let v RS z roditeljem, ki je zaprosil za sprejem v državljanstvo RS, vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, kot tudi v času odločanja organa prve stopnje, zato je v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 27.c člena ZDRS z izpodbijano odločbo odpravila navedeno pomanjkljivost.

3Tožena stranka je pojasnila, da se v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja poleg meril iz drugega odstavka 14. člena ZDRS, upoštevajo tudi merila iz 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije¹ (v nadaljevanju Uredba). Ob sklicevanju na osmi odstavek 10. člena ZDRS je poudarila, da morata biti za izpolnitev pogoja neprekinjenega dejanskega življenja v RS kumulativno izpolnjena dva kriterija, in sicer fizična prisotnost na ozemlju RS ter obstoj trajnih in tesnih povezav z RS. V obravnavanem primeru je tožena stranka preverjala izpolnjevanje navedenih kriterijev v obdobju od 25. 8. 2018 (to je od rojstva tožnika) do 12. 10. 2020 (datum izdaje odločbe UE; v nadaljevanju tudi sporno obdobje).

4Ugotovila je, da je bilo v postopku pred UE predloženo potrdilo o prisotnosti tožnika v vrtcu T., iz katerega izhaja, da je vrtec redno obiskoval od 1. 9. 2019 (vpis v vrtec) do najmanj 12. 10. 2020. V zvezi s tem je tožena stranka pojasnila, da obiskovanje vrtca ne zahteva obvezne prisotnosti otroka, poleg tega pa je bil vrtec zaradi epidemiološke situacije (COVID-19) v določenih mesecih tudi zaprt, zato v tem času ni mogoče potrditi tožnikove dejanske fizične prisotnosti v RS. Predloženi pa so bili tudi izvidi, knjižica o cepljenju in kopija tožnikovega zdravstvenega kartona z obiski pri zdravniku. Ob upoštevanju dejstva, da je mati tožnika, ki v spornem obdobju ni bila redno zaposlena, imela po njegovem rojstvu pravico do porodniškega dopusta in na ozemlje RS ni bila fizično "vezana", je tožena stranka dne 11. 12. 2020 pozvala pooblaščenca k natančni opredelitvi vseh odsotnosti tožnika iz RS od rojstva do 12. 10. 2020. V zvezi s tem je tožena stranka 26. 1. 2021 prejela izjavo tožnikovega zakonitega zastopnika, iz katere med drugim izhaja, da tožnik od rojstva dalje nikoli ni bil odsoten iz RS za več kot 60 dni na leto in da zakoniti zastopnik to ve na podlagi družinskih navad.

5V zvezi s predlogom zakonitega zastopnika tožnika z njegovim zaslišanjem, je tožena stranka izpostavila, da ne vidi koristi predlagane ustne obravnave, saj je majhna verjetnost, da bi se "iznenanda" spomnil vseh odsotnosti tožnika iz RS. Teh namreč "iz glave" ni znal pojasniti, gre pa za takšne odsotnosti, ki niso razvidne le na podlagi žigov v potnem listu tožnika, ampak tudi na podlagi žigov v potnih listov staršev in njihovih bančnih izpiskov o opravljenih transakcijah v tujini. Tožena stranka pa ni pristojna za "ugibanje" obdobij odsotnosti posameznika iz RS, zato je pooblaščenca z dopisom z dne 1. 2. 2021 ponovno opomnila na pomembnost opredelitve vseh tožnikovih odsotnosti iz RS in mu dala vsa potrebna pojasnila. Ob tem ga je opozorila, da bo vloga zavrnjena, če ne bo ravnal tako, saj na podlagi predloženih dokazov ni mogoče ugotoviti neprekinjenega bivanja tožnika v RS od 25. 8. 2018 do 12. 10. 2020. Ker na dopis z dne 1. 2. 2021 ni bilo odziva, je tožena stranka odločila kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Povzetek tožbenih navedb

6Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Predlaga, da jo sodišče odpravi in ohrani v veljavi odločbo UE, podrejeno pa vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

7Uvodoma pojasnjuje, da je njegov zakoniti zastopnik dne 24. 9. 2019 pri UE zanj podal prošnjo za sprejem v državljanstvo RS. V zvezi s tem poudarja, da je UE prekoračila rok za odločitev, ki izhaja iz prvega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), tožena stranka pa rok iz 27.c člena ZDRS. Zato sta bili kršeni njegovi pravici do enakega varstva iz 22. člena in do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Tožnik toženi stranki očita tudi bistveno kršitev določb postopka. Pred izdajo odločbe namreč ni bil seznanjen z njenimi vsebinskimi ugotovitvami, ki se nanašajo na zaposlitveni status, porodniški dopust in odsotnost njegove matere iz RS in se o tem ni mogel izjaviti. Poleg tega pa je tožena stranka neutemeljeno zavrnila dokazni predlog z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožnika.

8Ne strinja se z ugotovitvijo, da v postopku ni bilo dokazano, da v RS neprekinjeno živi vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje. Ob citiranju določbe drugega odstavka 14. člena ZDRS tožnik poudarja, da je tožena stranka nepravilno opredelila obdobje preverjanja njegovega neprekinjenega življenja v RS, in sicer od rojstva do izdaje odločbe organa prve stopnje. V tem primeru je relevanten le datum vložitve prošnje, to je 24. 9. 2019 (kot izhaja iz odločbe UE 213-463/2020-9 z dne 12. 10. 2020), na podlagi katerega je potrebno ugotavljati tožnikovo neprekinjeno življenje v RS od 24. 9. 2018.

9Zakoniti zastopnik je v pisni izjavi skladno z zahtevami tožene stranke pojasnil vse njegove odsotnosti iz RS. Nepreglednih in nečitljivih žigov v potnem listu tožnika pa ni znal povezati, saj niti ne ve kateri se nanašajo na prihod in kateri na izhod iz RS. Mejni organi RS namreč potnih listov nikoli ne žigosajo, to počnejo le mejni organi Republike Hrvaške. Tožnik v razpredelnici tožbe natančno opredeljuje vse izstopne in vstopne žige iz njegovega potnega lista in na tej podlagi odsotnosti iz RS po dnevih (skupaj 42 dni od rojstva do 12. 10. 2020). Ob tem poudarja, da so iz predloženega potnega lista dosledno in natančno razvidne vse njegove odsotnosti iz RS, do katerih se tožena stranka ni opredelila. Te pa so identične odsotnostim B. B. (tožnikov brat), ki je bil sprejet v državljanstvo RS na podlagi prošnje, ki jo je zakoniti zastopnik tožnika pri UE oddal istega dne (24. 9. 2019).

10Tožnik izpostavlja, da je v neenakopravnem položaju v primerjavi s tistimi posamezniki, od katerih pri toženi stranki zaposlena uradna oseba ni zahtevala povezovanja žigov v potnih listih, ampak je to skladno z načelom materialne resnice naredila sama. Pojasnjuje še, da je njegov zakoniti zastopnik predložil številne listinske dokaze, UE pa je po uradni dolžnosti pridobila podatke in listine, ki kažejo na izpolnitev vseh zakonskih pogojev za sprejem tožnika v državljanstvo RS.

Povzetek odgovora na tožbo

11Tožena stranka v bistvenem ponavlja svoje navedbe iz izpodbijane odločbe. Dodatno pojasnjuje, da prošnja ni bila vložena 24. 9. 2019 (ko je bila plačana upravna taksa), ampak 13. 8. 2019, ko je bilo priloženo pooblastilo C. C. za zastopanje tožnika v upravnem postopku z dne 13. 8. 2019. Zato je predmet preverjanja neprekinjeno dejansko življenje tožnika v RS vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje in v času odločanja organa prve stopnje, to je od 13. 8. 2018 do 12. 10. 2020. Ker pa je bil tožnik rojen 25. 8. 2018, se preverja obdobje od rojstva do 12. 10. 2020. Navaja, da žigi v potnem listu predstavljajo dan prestopa mejnega prehoda, a to še ne pomeni, da ti predstavljajo tudi dan dejanskega vstopa ali izstopa iz RS. V postopku je bil poudarek na opredelitvi vseh odsotnosti iz RS in ne samo na podlagi žigov v potnem listu, tožniku pa je bilo omogočeno sodelovanje v celotnem postopku. Meni, da izjava zakonitega zastopnika z dne 22. 1. 2021 ni zadosten dokaz o neprekinjenem dejanskem življenju tožnika v RS. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Pripravljalni vlogi strank

12Tožnik in tožena stranka v pripravljalni vlogi dodatno pojasnjujeta svoja stališča iz tožbe in odgovora nanjo. Tožnik v zvezi z navedbami tožene stranke v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je zakoniti zastopnik v izjavi (med drugim) navedel, da tožnik iz RS nikoli ni bil odsoten več kot 60 dni, to pomeni v celotnem življenju.

K I. točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) se v upravnem odločanju uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.² Predpis, ki ureja (in je urejal) pridobitev državljanstva RS je ZDRS. Ta v drugem odstavku 14. člena jasno in nedvoumno določa, da če eden od staršev pridobi državljanstvo RS z naturalizacijo, ga pridobi tudi njegov otrok, ki še ni star osemnajst let, če ta roditelj za to zaprosi in če otrok živi z njim v RS neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje ter ima urejen status tujca. Določilo drugega odstavka torej ne določa, da se upošteva tudi obdobje od rojstva otroka in niti da se upošteva obdobje od vložitve prošnje do odločitve organa prve stopnje. Merila za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja določa Uredba³, ki v 2. členu predpisuje primere, ki predstavljajo prekinitev dejanskega življenja iz 14. člena ZDRS. Glede na šesto alinejo prvega odstavka 2. člena Uredbe se kot prekinitev dejanskega življenja iz 10., 12., 13. in 14. člena šteje tudi večkratna krajša odsotnost, ki v enem letu presega 60 dni.⁴

15Upravni organ mora skladno s prvim odstavkom 6. člena ZUP in drugim odstavkom 120. člena⁵ Ustave v upravni zadevi odločati (med drugim) po zakonu. Tožnikov tožbeni ugovor, da je tožena stranka nepravilno opredelila obdobje preverjanja njegovega neprekinjenega življenja v RS, je utemeljen. Iz citirane določbe drugega odstavka 14. člena ZDRS kot je sodišče že izpostavilo, jasno izhaja, da je relevantno obdobje v katerem se ugotavlja izpolnjevanje pogoja neprekinjenega življenja otroka z roditeljem v RS, obdobje vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje in ne tudi kakšno drugo obdobje, kot je obdobje od rojstva otroka in do odločitve organa prve stopnje, ki je bilo upoštevano v tem primeru. Taka (nepravilna) razlaga drugega odstavka 14. člena ZDRS predstavlja nepravilno uporabo materialnega prava.

16Glede na določbo drugega odstavka 14. člena ZDRS je torej ključno 1) kdaj je zakoniti zastopnik tožnika vložil prošnjo za sprejem mladoletnega tožnika v državljanstvo RS, 2) obdobje vsaj enega leta pred datumom vložitve prošnje in 3) neprekinjeno življenje tožnika v RS (skupaj z roditeljem, ki je zanj vložil prošnjo) v obdobju vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje. V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba nima ključne ugotovitve o tem, kdaj je zakoniti zastopnik tožnika vložil prošnjo, niti iz nje ne izhajajo navedbe, ki jih je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo, in sicer, da je kot datum vložitve prošnje upoštevala datum 13. 8. 2019, ko je bilo priloženo pooblastilo pooblaščencu za zastopanje v upravnem postopku. To pomeni, da je tožena stranka mimo zakona oziroma arbitrarno presojala obdobje, ki ga zakon sploh ne določa. Ob upoštevanju navedenega, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti.

17Pri tem sodišče pojasnjuje, da otroci skladno z določilom 56. člena Ustave uživajo posebno varstvo in skrb, ki po sodni praksi Ustavnega sodišča zajema tudi načelo mednarodnega prava po varovanju največje koristi otroka.⁶ To načelo ima izvor v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (v nadaljevanju Konvencija), ki določa, da naj bodo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo. Po splošnem komentarju Odbora Združenih narodov za otrokove pravice št. 14 ima določba prvega odstavka 3. člena Konvencije trojno funkcijo, kar je Upravno sodišče že vneslo v upravno-sodno prakso.⁷ Gre za materialno pravico, interpretativno pravno načelo ter procesno določbo. Ta določba v funkciji materialne pravice pomeni, da ima mladoletni otrok pravico, da se v pravnem postopku ugotavlja, kaj je v največjo otrokovo korist in da se to upošteva primarno. Ta določba je pred sodišči neposredno uporabljiva.⁸ Kot interpretativno pravno načelo ta določba učinkuje tako, da ko ima neka druga pravna določba več možnih pomenov, je pravilna tista razlaga, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.⁹ V procesnem smislu pa določba prvega odstavka 3. člena Konvencije zahteva, da pristojni organ v procesu odločanja oziroma razsojanja oceni verjeten vpliv (pozitivne ali negativne) odločitve na otroka in temu primerno uporabi procesne garancije, tako da gre v tem elementu za delno prekrivanje med prvo in tretjo funkcijo tega določila.¹⁰¹¹

18Glede na to, da določba drugega odstavka 14. člena ZDRS, ki uzakonja specifičen primer pridobitve državljanstva RS mladoletnika, upošteva obdobje vsaj enega leta pred vložitvijo prošnje, ima ta svoj materialno-pravni smisel v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije. Zakonodajalec RS je namreč za relevantno obdobje predpisal "vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje" in ne obdobje do izdaje odločbe organa prve stopnje ravno iz razloga varovanja otrokovih koristi. Čas oziroma daljši potek časa odločanja s strani pristojnega organa o pravici ali pravni koristi mladoletnika namreč ne sme imeti vpliva na pravice oziroma koristi otroka (mladoletnika), kakor tudi ne na pravno varnost in načelo enakosti pred zakonom.¹² Določbe ZDRS in Uredbe je torej treba razlagati in uporabljati v skladu z navedeno interpretacijo prvega odstavka 3. člena Konvencije.¹³

19Tožena stranka je ob upoštevanju navedenega zagrešila procesno kršitev in nepravilno uporabila materialno pravo, kar predstavlja utemeljena tožbena razloga iz 1. točke prvega odstavka in 2. točke prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenih razlogov, se do ostalih tožbenih navedb strank ni opredelilo.

20Odločitev je sprejeta na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, ker so se stranke upravnega spora pisno odpovedale glavni obravnavi (peta alineja drugega odstavka 59. člen ZUS-1 in prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS‑1).

21Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, tožnik pa ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (1. točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Pri tem sodišče ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča¹⁴ pripominja še, da je pogoj neprekinjenega življenja (v RS pri roditelju vsaj eno leto pred vložitvijo vloge) nedoločni pravni pojem, zato je skladno z zakonom ocena, ali je ta v tožnikovem primeru izpolnjen primarno prepuščena organu, ki odloča o sprejemu v državljanstvo.¹⁵

K II. točki izreka:

22Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV (pooblaščenka je zavezanka za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Sodišče je tožniku dosodilo tudi zakonske zamudne obresti od stroškov postopka, ki tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

¹ Ur. l. RS, št. 51/07 in 112/09.
² Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).
³ Uredba z določitvijo meril za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja in okoliščin, v primeru katerih je kljub odsotnosti prosilca izpolnjen pogoj neprekinjenega prebivanja, po presoji Vrhovnega sodišča daje zadostno podlago za razlago pojma dejanskega življenja (sklep VSRS X Ips 13/2019, 9. točka obrazložitve).
⁴ Glej sodbo tega sodišča I U 149/2021 z dne 20. 6. 2024, 15. odstavek.
⁵ Ta določa: "Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov."
⁶ Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča Up-748/16-18 z dne 25. 4. 2018, 14. odstavek in U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010, 18. odstavek in sodbo tega sodišča I U 653/2021 z dne 25. 5. 2023, 32. odstavek.
⁷ Glej na primer sodbe tega sodišča v zadevah I U 27/2018 z dne 9. 8. 2018, 95. odstavek, I U 743/2020 z dne 2. 9. 2020, 51. in 53. odstavek, I U 1195/2023, z dne 1. 9. 2023, 55. odstavek.
⁸ UNCRC, General Comment 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best lnterests Taken as a Primary Consideration (Art. 3, Para. 1), CRC/C/GC/14, 2013, tč. 1A/6a, str. 4.
⁹ Prav tam, tč. 1A/6b, str. 4.
¹⁰ Ibid. tč. 1A/6c, str. 4.Četudi v tem primeru ne gre za izvajanje in uporabo prava EU ni povsem brez pomena, da je tudi Veliki senat Sodišča EU že sprejel v svojo sodno prakso mnenje Odbora ne glede na to, da EU formalno-pravno ni prenesla (inkorporirala) Konvencije ZN o otrokovih pravicah v pravni red EU (glej: M.A., C-112/20, odst. 43) in je zavzel stališče, da se izraz "koristi otroka" iz člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah nanaša hkrati na materialno pravico, načelo razlage in postopkovno pravilo (K. L., C-646/21, 11. 6. 2024, 73. odstavek).
¹¹ Glej sodbe tega sodišča I U 653/2021 z dne 25. 5. 2023, 32. odstavek, I U 154/2021 z dne 14. 6. 2024, 17. odstavek in I U 153/2021 z dne 14. 6. 2024, 17. odstavek.
¹² Glej na primer mutatis mutandis sodbo Sodišča EU v zadevi A., S., C-550/16, 55. in 58. odstavek.
¹³ Glej sodbi tega sodišča I U 154/2021 z dne 14. 6. 2024, 17. odstavek in I U 153/2021 z dne 14. 6. 2024, 17. odstavek.
¹⁴ Glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 13/2019, 8. odstavek.
¹⁵ Glej sodbe tega sodišča I U468/2021 z dne 11. 3. 2024, 36. odstavek in I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024, 23. odstavek.