UPRS Sklep IV U 157/2024-13

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se delno ugodi tako, da se odložijo učinki 1. in 2. točke izreka sklepa Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Celje št. 06122-2230/2022-24 z dne 13. 5. 2024, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu pa se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških se pridrži do končne odločbe.

1V konkretni zadevi je sodišče že enkrat odločilo, in sicer je zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe. Na pritožbo tožnika je Vrhovno sodišče Republike Slovenije tej ugodilo ter s sklepom I Up 296/2024 sklep IV U 157/2024 z dne 25. 11. 2024 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

2Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za naravne vire in prostor, Območne enote Celje, je izdala sklep o dovolitvi izvršbe, iz katerega izhaja, da je odločba Inšpektorata RS za naravne vire in prostor, Območna enota Celje, št. 06122-2230/2022-7 z dne 7. 4. 2023, s katero je bilo inšpekcijski zavezanki družbi A., d.o.o. (sedaj tožnici), odrejeno, da mora na svoje stroške v roku 1 leta po vročitvi odločbe odstraniti funkcionalni kompleks - živalski vrt, sestavljen iz ograje in spremljajočih objektov, vse na zemljišču s parc. št. 690/8 in 692 k. o. B., in sicer: - ograja (lesena, žična in zidana), v dolžini 70m + 85m + 20m + 35m + 75m + 15m + 45m + 35m, višine od 2m do 5m; - razstavni prostor - delavnica za otroke, tlorisnih dimenzij 5,0m x 7,2m, max višine 3,4m; - WC in bar, tlorisnih dimenzij 5,0m x 4,2m + 1,2m x 1,3m, max višine 4,3m; - nadstrešek, tlorisnih dimenzij 17,0m x 1,4m + 2,6m x 2,6m, max višine 5,5m in - osrednji objekt: tlorisnih dimenzij 11,8m x 15,9m + 18,6m x 4,2m, max višine 6,3m; - prostor za leve, tlorisnih dimenzij 24m x 10,2m, višine 5m; ter vzpostaviti prejšnje stanje, je v 2. točki izreka postala izvršljiva dne 13. 4. 2024 in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Nadalje je bilo tožnici naloženo, da je dolžna izvršiti odrejeno obveznost iz 2. točke navedene odločbe v novem roku 8 mesecev po vročitvi tega sklepa. Po preteku tega roka bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec Inšpektorata RS za naravne vire in prostor na stroške inšpekcijske zavezanke. O datumu izvršbe bo zavezanka obveščena naknadno z obvestilom (2. točka izreka). Tožnica je bila še poučena, da lahko posameznik, ki prebiva v objektu, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve ali prepovedi uporabe objekta in zanj objekt predstavlja dom, do izvršitve inšpekcijske odločbe vloži predlog za odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom (3. točka izreka), da vložitev predloga iz 3. točke tega sklepa odloži postopek izvršbe do dokončne odločitve o tem predlogu (4. točka izreka), ter da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (5. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških izvršilnega postopka odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

3Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je rok za odstranitev nelegalnih objektov iz 2. točke izreka navedene odločbe potekel 12. 4. 2024. Gradbena inšpektorica ugotavlja, da je odločba postala izvršljiva v 2. točki izreka dne 13. 4. 2024.

4Toženka je zavrnila pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe gradbene inšpektorice. Ugotavlja namreč, da so izpolnjeni vsi pogoji za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe, ki so predpisani v določbi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), in sicer je inšpekcijska odločba o nelegalni gradnji objekta (t.j. funkcionalnega kompleksa) postala izvršljiva 13. 4. 2024, odstranitev objekta do postavljenega roka in do inšpekcijskega pregleda z dne 30. 4. 2024 ni bila izvedena, iz česar izhaja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit.

5Tožnica vlaga tožbo iz razlogov iz 1., 2., 3. in 4. točke 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V njej navaja, da je tožnica nemudoma po inšpekcijskem nadzoru, ki je bil podlaga za izdajo odločbe št. 06122-2230/2022-7 z dne 7. 4. 2023, pričela z aktivnostmi za legalizacijo spornih objektov oz. kompleksa, vendar kljub urgencam ne more pospešiti postopkov legalizacije in je posledično izpodbijan sklep preuranjen. Podredno pa navaja, da je 8 mesečni rok za izvršitev odrejenega ukrepa nedvomno prekratek.

6Predlaga tudi izdajo začasne odredbe, kjer navaja, da zaradi postopkov, na čas katerih sama nima nobenega vpliva, v določenem roku ne more izpolniti svoje obveznosti, s tem pa bo nastala velika nepopravljiva škoda. Zaposluje namreč pet delavcev, katerim bo morala odpovedati pogodbe o zaposlitvi, prav tako pa bo brez svojega domovanja ostalo vseh 121 živali. Poleg tega bo tožnica morala prenehati tudi z izvajanjem splošno koristne dejavnosti in sicer z načrtovanim spodbujanjem izobraževanja in ozaveščanja javnosti v zvezi z ohranjanjem biotske raznovrstnosti, izvajanje česar dokazuje dovoljenje za zadrževanje prosto živečih domorodnih in tujerodnih živalskih vrst v ujetništvu z namenom prikazovanja javnosti v živalskem vrtu podobnem prostoru z dne 10. 3. 2021. Meni, da z navedenimi dejstvi vsaj z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazuje obstoj nenadomestljive škode, ki bi s predmetno izvršbo nastala, predlaga, da se njenemu predlogu za začasno odložitev izpodbijane odločbe ugodi.

7Navaja še, da je bila v kontaktu z Azilnim domom za divje živali, družbo C., d.o.o., slednja je potrdila, da je dejansko živali v tako kratko postavljenem roku nemogoče prestaviti. Postopanje toženke predstavlja nevarnost za ogrožanje živali, kot tudi nevarnost za njihovo preživetje. Predlaga začasno odložitev izvršitve izpodbijane odločbe, in sicer zadržanje izvršitve izreka odločbe do izdaje pravnomočne odločbe. Izvršitev odločbe bi za tožnico predstavljala nepopravljivo škodo, saj bi navkljub uspehu v upravnem sporu bilo uničeno njeno podjetje, uničen dom za vse živali, onemogočena legalizacija objektov. Nadalje bi bila z izvršitvijo izpodbijane odločbe tožnici prizadeta nepopravljiva škoda tudi zato, ker bi izgubila pravni interes za izpodbijanje odločbe v tem in drugih postopkih, s čimer bi bilo nepopravljivo prizadet ustavno zavarovan interes tožnice po učinkovitem sodnem varstvu njenih pravic.

8Toženka odgovora na predlagano začasno odredbo ni podala, je pa sodišču predložila upravni spis.

9Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

10Tožnica v zadevi predlaga odložitev izpodbijane odločbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Sodišče glede na zakonsko ureditev na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

11V obravnavani zadevi ni sporno, da se izvršuje inšpekcijska odločba, s katero je tožnici naložena odstranitev funkcionalnega kompleksa - živalski vrt. Prvostopenjski organ je tožnico v izreku svoje odločbe opozoril, da se lahko v primerih, ko je predmet izvršbe zavezančev dom, v postopku izvršbe do izvršitve inšpekcijske odločbe vloži predlog za odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom, pri čemer je v obrazložitvi pojasnil tudi pravno podlago, na kateri ta možnost temelji.

12Tožnica je v pritožbenem postopku podala predlog za odlog izvršbe, ki mu je bilo sicer ugodeno, vendar le do odločitve o pritožbi. Kot razlog za odlog pa ni navajala dejstva, da naj bi objekt, ki naj bi se odstranil, pomenil dom inšpekcijskega zavezanca oz. drugega posameznika, tega ni storila niti kasneje. Glede na navedeno je sodišče kljub zakonski možnosti za odlog izvršbe po 104. členu Gradbenega zakona štelo, da je pravna korist za predlagano začasno odredbo izkazana.

13Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je nastanek težko popravljive škode. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za tako škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Škoda mora biti konkretizirana v smislu določenih, realno izkazanih posledic, ki izvirajo iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva.¹ Bistveno je, da tožnik kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogel doseči (ali pa z nesorazmernimi težavami) vzpostavitev prejšnjega stanja. Zato mora izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.²

14Navedeno pomeni, da mora tožnica izkazati neposredno zvezo med spornim pravnim razmerjem oziroma predmetom odločanja z upravnim aktom in posledicami, ki bi jih povzročila izvršitev tega akta in ki naj se preprečijo z začasno odredbo.

15Vrhovno sodišče je razložilo³, da gre pri sklepu o dovolitvi izvršbe za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, ter da mora zavezanec zaradi tega dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice. Čim pa izdani sklep o izvršbi nalaga inšpekcijskemu zavezancu, da trpi posege oblasti, ki so nujno potrebni za izvršitev neizpolnjene obveznosti, s tem zanj vzpostavlja novo obveznost. Tako ne gre samo za to, da je v sklepu o dovolitvi izvršbe določen dodatni rok, v katerem lahko inšpekcijski zavezanec prostovoljno izpolni v izvršilnem naslovu določeno obveznost. V njem je tudi odločitev o nastopu izvršljivosti inšpekcijske odločbe kot pogoju za opravo izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti, ki jo bo opravil organ, ki je odločal o zadevi na prvi stopnji (prvi odstavek 289. člena ZUP).

16Tožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe zatrjuje, da bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe njej nastala težko popravljiva škoda, in sicer opozarja, da je rok 8 mesecev prekratek za legalizacijo obravnavanega kompleksa zaradi postopkov, na čas katerih sama nima nobenega vpliva, zato v določenem roku ne more izpolniti njene obveznosti, s tem pa bo nastala velika nepopravljiva škoda. Inšpekcijska zavezanka namreč zaposluje pet delavcev, katerim bo morala odpovedati pogodbe o zaposlitvi, prav tako pa bo brez svojega domovanja ostalo vseh 121 živali, ki bodo ogrožene in obstaja nevarnost za njihovo preživetje, prenehalo se bo izvajanje splošno koristne dejavnosti (spodbujanjem izobraževanja in ozaveščanje javnosti v zvezi z ohranjanjem biotske raznovrstnosti). S tem meni, da je vsaj z verjetnostjo izkazala obstoj nenadomestljive škode, ki bi ji s predmetno izvršbo nastala.

17Tožnica se torej sklicuje, da bo s samo izvršbo, ki je prisilna izpolnitev obveznosti, tožnici nastala škoda izvršitve naložene obveznosti. Posebej večkrat izpostavlja, da se ji zdi novo postavljeni rok 8 mesecev neprimeren, saj je ob upoštevanju objektivnih okoliščin prekratek ter da odločba ne upošteva dejstva, da predstavljajo objekti dom za živali, da obveznosti ne more izpolniti kdo drug, še manj pa pooblaščeni izvajalec inšpektorata. Potrebno je namreč urediti dom za živali. S tem izpostavlja škodo, ki bo nastala v izvrševanju sklepa o dovolitvi izvršbe kot podlage za odstranitev nelegalne gradnje po tretjih osebah in torej proti njeni volji.

18Tožnica še poudarja, da je bila v kontaktu z Azilnim domom za divje živali, družbo C., d.o.o., slednja je potrdila, da je dejansko živali v tako kratko postavljenem roku nemogoče prestaviti, kar zatrjuje tožnica, sporni objekti pa predstavljajo dom za živali. Postopanje toženke pa predstavlja nevarnost za ogrožanje živali, kot tudi nevarnost za njihovo preživetje. Dodaja še, da bi izvršitev odločbe za tožnico predstavljala nepopravljivo škodo, saj bi navkljub uspehu v upravnem sporu bilo uničeno njeno podjetje, uničen dom za vse živali, onemogočena legalizacija objektov. Tako bi ji bilo onemogočeno doseči pravno varstvo pred odločbo Inšpektorata tudi v primeru, če v upravnem sporu uspe.

19Toženka tem navedbam ni nasprotovala, saj odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni vložila. Glede tega Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 v drugem odstavku 214. člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Iz te določbe izhaja, da mora stranka na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovoriti s konkretnimi navedbami. Ker toženka v obravnavani zadevi ni tako ravnala, se šteje, da se strinja z zatrjevanimi dejstvi, ki se zato obravnavajo kot nesporna.

20Po vsem navedenem sodišče tako meni, da je tožnica s svojimi navedbami zadostila standardu težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Gre za škodo, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja.

21Če je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred odločitvijo o začasni odredbi skladno z načelom sorazmernosti presoditi tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Sklepanje o tem, ali bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v njihove koristi, je možno le na podlagi tehtanja interesov vseh strank postopka.⁴ Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti toženka in prizadete stranke upravnega spora.⁵

22V tej zadevi ni sodelovala stranka z interesom, v korist katere bi začasna odredba lahko posegla. Mogoč pa ni niti zaključek, da bo z začasnim zadržanjem opravljanja izvršbe nesorazmerno prizadeta javna korist. Toženka namreč ni zatrjevala okoliščin, ki bi se nanašale na prizadetost javne koristi in tudi ni prerekala trditev v predlogu za izdajo začasne odredbe.

23Sodišče je tako ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe tako, da je do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odložilo učinke sklepa o dovolitvi izvršbe. To pomeni, da toženka v tem času na njegovi podlagi ne sme izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj.

24V preostalem delu je bilo treba predlog za začasno odredbo zavrniti, saj ni navedb, v čem naj bi učinki preostalih delov izreka sklepa o dovolitvi izvršbe tožnici lahko povzročili težko popravljivo škodo.

25Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Prim. npr. sklepa Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 179/2022 z dne 23. 11. 2022 in I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020.
² Tako sklep Vrhovnega sodišča I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024 (8. točka) in I Up 172/2024 z dne 21. 5. 2024 (9. točka).
³ Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, točka 13.
⁴ Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 18. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
⁵ Prav tam, 19. točka obrazložitve.