UPRS Sodba in sklep II U 125/2024-11

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 3608-21/2024-2570-17 z dne 11. 3. 2024 odpravi in vrne istemu organu v ponovno presojo.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve tega sklepa, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Iz izpodbijane odločbe

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka tožniku odvzela licenco neodvisnega strokovnjaka za izdelavo energetskih izkaznic pod zaporedno številko licence 74 (1. točka izreka). Stranka tega izreka se izbriše iz uradnega registra neodvisnih strokovnjakov (2. točka izreka). Stranka iz izreka v roku 8 dni po pravnomočnosti odločbe vrne izkaznico neodvisnega strokovnjaka (3. točka izreka). V postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je ministrstvo dne 5. 7. 2018 podelilo tožeči stranki licenco neodvisnega strokovnjaka za izdelavo energetskih izkaznic za nedoločen čas. Odločitev temelji na 40. členu Zakona o učinkoviti rabi energije (v nadaljevanju: ZURE), ki določa, da se imetnik licence neodvisnega strokovnjaka za izdelavo energetskih izkaznic dolžan vsakih pet let po pridobitvi licence udeležiti dopolnilnega usposabljanja po programu dopolnilnega usposabljanja, ki ne vsebuje preizkusa znanja. Tožena stranka je organizirala v letu 2023 tri termine dopolnilnega usposabljanja in ker se tožeča stranka dopolnilnega usposabljanja nobenega od treh razpisanih terminov, ni udeležil, je odločila, da se mu odvzame licenca, na podlagi pete alineje šestega odstavka 45. člena ZURE.

Tožbene navedbe in predlog za izdajo začasne odredbe

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da iz listin v spisu, katere je pogledal, izhaja, da je tožena stranka tožečo stranko dvakrat vabila na dopolnilna usposabljanja, prvič dne 4. 7. 2023 in drugič dne 29. 9. 2023, in sicer na elektronski naslov ..., naslov, ki ga tožeča stranka že leta ne uporablja in za katerega ni nikdar navedla kot relevanten naslov, na katerega naj ji tožena stranka pošilja sporočila. V spisu ni nobenih dokazil, da bi tožena stranka o tožeči stranki pridobila kakršnokoli povratno informacijo, ali je navedeni vabili tožeča stranka res prejela. Prav tako v spisu ni nobenih dokazil, da bi tožena stranka tožeči stranki pred izdajo odločbe o odvzemu licence dala možnost, da se o odvzemu licence izjavi, ali da pojasni razloge, zakaj se obveznega usposabljanja morda ni uspela udeležiti.

4Tožeča stranka s tožbo predlaga tudi začasno odredbo, v skladu z drugim odstavkom 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), da sodišče na predlog tožeče stranke odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi z izvršitvijo akta prizadela tožeči stranki težko popravljiva škoda, pri čemer mora sodišče pri odločitvi skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

5Tožeča stranka navaja, da izpodbijana odločitev zanjo pomeni težko popravljivo škodo, saj je pridobitev statusa neodvisnega strokovnjaka ključna za njeno poklicno usposabljanje, svojega poklicnega položaja pa si tožeča stranka ne more izboljšati na način, da bi zahtevani pogoj obveznega usposabljanja lahko izpolnila tako, da bi se prijavila na prvo naslednjo obvezno usposabljanje. V skladu s sedmim odstavkom 45. člena ZURE, se lahko licenca znova pridobi šele po poteku treh let od pravnomočnosti odločbe o odvzemu. Tožeča stranka meni, da prepoved ponovne pridobitve statusa neodvisnega strokovnjaka tudi očitno ni v javnem interesu, saj ni jasno, v čem bi večletna prepoved usposabljanja s področja energetske učinkovitosti prispevala k cilju, ki ga zasleduje ZURE, to je vzpodbujanje k energetski učinkovitosti stavb. Navedeni ukrep prav tako ni primeren za dosego cilja Direktive 2010/31/EU, iz katere v 29. členu preambule izhaja, da so inštalaterji in gradbeniki ključni za uspešno izvajanje te direktive. Zadržanje izvršitve odločbe torej tudi v ničemer ne bi prizadela javne koristi.

6Tožeča stranka tudi navaja, da ji v postopku odvzema licence neodvisnega strokovnjaka za izdelavo izkaznic ni bila dana možnost, da se izjavi o pomembnih dejstvih, ki so vplivale na odločitev tožene stranke, da ji odvzame licenco, in sicer je ni pozvalo na izjasnitev ali ji je bilo vabilo na obvezno usposabljanje dejansko vročeno, ali ji je bilo vročeno na elektronski naslov za vročanje. Tožeči stranki tudi ni bila dana možnost, da se po seznanitvi s celovitimi posledicami, če se obveznega usposabljanja ne udeleži, še enkrat prijavi na obvezno usposabljanje ter tega tudi opravi.

7Tožeča stranka dodatno pojasnjuje, da je status neodvisnega strokovnjaka iz 17. člena Direktive 2010/31/EU euroavtonomen pojem, ki ne more biti odvisen od pogojev, ki jih zahteva zgolj ena sama država članica EU, temveč morajo biti neodvisni strokovnjaki sposobni pogoje za pridobitev tega statusa pridobiti tudi v drugih državah članicah. Če se torej za pridobitev statusa neodvisnega strokovnjaka zahteva obvezno strokovno usposabljanje, bi moralo zadoščati tudi usposabljanje, ki bi ga posameznik pridobil v kateri koli državi članici, ne pa zgolj v določeni državi.

8Tožeča stranka uveljavlja tudi protiustavnost sedmega odstavka 45. člena ZURE in predlaga, da na podlagi prvega odstavka 43. člena Zakona o ustavnem sodišču po izdaji začasne odredbe, sodišče prekine postopek odločanja o odvzemu licence in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti 45. člena ZURE, po katerem se licenca ali pooblastilo lahko znova pridobi po preteku treh let od pravnomočnosti odločbe o odvzemu. Navedena določba je po mnenju tožeče stranke v neskladju s prvim in drugim odstavkom 49. člena Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja svobodo dela in prosto izbiro zaposlitve.

9Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

Odločanje brez glavne obravnave

10Sodišče je na podlagi prve in pete alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in določbami Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki se v postopku upravnega spora uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj so se stranke strinjale, da se glavna obravnava ne opravi, v postopku pa tudi ni sodeloval stranki udeleženec z nasprotnim interesom.

K točki I izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V obravnavani zadevi sodišče presoja zakonitost in pravilnost izpodbijane odločitve, s katero je bila tožniku odvzeta licenca neodvisnega strokovnjaka za izdelavno energetskih izkaznic, na podlagi pete alineje šestega odstavka 45. člena ZURE, ki določa, da se licenca odvzame, če imetnik ne opravi dopolnilnega usposabljanja v skladu s petim odstavkom 40. člena ZURE.

13Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člen ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

14Obravnavana zadeva je upravna zadeva, saj se z njo odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, zato se uporabljajo pravila Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ZURE nima posebnih določb glede izvedbe upravnega postopka.

15ZUP predpisuje skrajšani ugotovitveni postopek (144. člen ZUP), ko organ takoj odloči o zadevi, med drugim tudi, če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi. Poseben ugotovitveni postopek se izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena ZUP, za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (145. člen ZUP).

16Tožeča stranka uveljavlja kršitve pravil postopka, saj ji v postopku odvzema licence neodvisnega strokovnjaka za izdelavo energetskih izkaznic ni bila dana možnost, da se izjavi o pomembnih dejstvih, ki so vplivale na odločitev tožene stranke, da tožeči stranki odvzame licenco. Eno od temeljnih načel upravnega postopka je načelo zaslišanja stranke, in sicer je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo (9. člen ZUP). Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo.

17Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Možnost zaslišanja se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.²

18Izpodbijana odločba ne obrazloži, ali je organ sprejel svojo odločitev na podlagi skrajšanega ugotovitvenega postopka po 144. členu ZUP ali posebnega ugotovitvenega postopka po 145. členu ZUP. Ne glede na določilo 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, da stranke ni potrebno posebej zaslišati v skrajšanem postopku, mora organ navesti razloge za svojo odločitev.

19Tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe, tožeči stranki ni dala možnost, da se o odvzemu licence izjavi ali pojasni razloge, zakaj se obveznega usposabljanja ni udeležila. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je ministrstvo v letu 2023 organiziralo tri termine dopolnilnega usposabljanja, medtem se tožeča stranka ni udeležila niti enega, zato ne izpolnjuje več zahtev iz petega odstavka 40. člena ZURE. Sodišče pripominja, da morajo iz obrazložitve upravnega akta izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru moralo biti v izpodbijanem sklepu jasno navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

20Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, z dejstvi in dokazi ter materialno pravno podlago, saj je v nasprotnem primeru kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravica do poštenega postopka iz 6. člena EKČP.

21Ker v postopku izdaje upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe.

22V zvezi s predlogom tožeče stranke, z zahtevo postopka za oceno ustavnosti 45. člena ZURE, sodišče dodaja, da se zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti tožena stranka v ponovnem postopku, sodišče ni presojalo dejanskega stanja zadeve, postopka pred ustavnim sodiščem pa ne bi moglo začeti, saj tako ravna le v primeru, kadar glede zakona meni, da je protiustaven (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču).

23Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah glede dogodka z dne 16. 6. 2023 in nato ponovno odločiti o zadevi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

Glede predloga za izdajo začasne odredbe

24Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz enakih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

25Ker je po ZUS-1 procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo (pravnomočno) odločeno in da se začasno uredi stanje do pravnomočne odločbe, v obravnavani zadevi pa je sodišče pravnomočno odločilo o tožbi, tožeča stranka ne izkazuje (več) pravnega interesa za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče njeno zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K točki III izreka:

26V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo je v postopku upravnega spora zastopal odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče ob upoštevanju 22 % DDV (odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar znaša skupno 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

27Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

¹ Enako Kerševan E. (ur.), ZUS-1 s komentarjem, cit. zgoraj, str. 266, točka 5. in 7.
² Komentar ZUP, 2004, stran 86.