UPRS Sodba II U 129/2024-10

Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Pomurje št. 1410-60/2023-31895/5 z dne 2. 10. 2023 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1Center za socialno delo Pomurje (v nadaljevanju CSD) je z izpodbijano odločbo odločil, da tožeča stranka nima pravice do osebne asistence (v 1. točki izreka) in da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka vložila vlogo za priznanje osebne asistence in navedla, da je A. A., kot zakoniti zastopnik za tožečo stranko, pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence in v njej navedel, da hči B. B. potrebuje pomoč pri gospodinjskih opravilih. Pomoč potrebuje tudi pri vzdrževanju osebne higiene in drugih dnevnih aktivnostih. Iz vloge je razvidno, da vlagatelj nima osebne ocene telesne okvare, kot tudi ne status invalida, ni prejemnik dodatka za pomoč in postrežbo ter da ne koristi drugih storitev iz 19. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA). CSD je posredoval strokovni Komisiji inštituta RS za socialno varstvo (v nadaljevanju Komisija) priloženo dokumentacijo tožeče stranke za izdelavo izvedeniškega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Iz obrazložitve izvedeniškega mnenja izhaja, da Komisija na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja vlagatelja in uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence ni ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA. CSD je vlagatelju posredoval v vednost pridobljeno izvedeniško mnenje z dne 14. 9. 2023 in vlagatelja seznanil, da zoper mnenje ni dovoljena pritožba, lahko pa se v roku 5 (pet) dni od vročitve mnenja izreče o njegovi vsebini. Vlagatelj se glede izvedenskega mnenja ni izrekel. CSD je proučil celotno strokovno dokumentacijo, spisovno dokumentacijo, z vključno pridobljenim izvedeniškim mnenjem kot bistvenim dokazom pri odločitvi in ugotovil, na podlagi pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA, da vlagateljica ne potrebuje pomoči najmanj 30 (trideset) ur tedensko.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, kateri Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti ni ugodilo, temveč je potrdilo prvostopenjsko odločbo.

4Drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe povzema mnenje Komisije prve stopnje in pojasnjuje, da Komisija ni ugotovila potrebe po osebni asistenci, v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA, v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Iz izvedeniškega mnenja je razvidno, da tožnica potrebuje institucionalne storitve 24 ur dnevno, prav tako da potreba po 24-urnem varstvu in nadzoru nad terapijo izhaja iz dokumentacije njenega izvedenca psihiatrične stroke, kot iz dokumentacije Psihiatrične bolnišnice X. Pritrjuje, da vlagateljica potrebuje pomoč, ko gre za razumevanje dejstev in informacij ter presojanje situacij v vsakdanjem življenju, pri sodelovanju v pogovorih, ker se sama ne odziva ali se odziva minimalno. Na tedenski ravni potrebuje pomoč pri vožnji v osebnem vozilu in vsakdanje nakupe. Pritrjuje, da tožnica sicer potrebuje pomoč druge osebe, vendar ne v obliki osebne asistence.

5Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu po zakonitem skrbniku, A. A., ki v tožbi navaja, da se z izpodbijano odločbo ne strinja. Navaja, da je tožeča stranka zbolela za težko obliko duševne motnje že kot mladoletna, v času rednega šolanja, kot dijakinja v srednji šoli. Ni ji uspelo končati srednje šole, ker so bile težave v duševnem zdravju intenzivne in hitre. Nima enega delovnega dne delovne dobe, nikoli ni bila zmožna opravljati pridobitnega dela. Skoraj 10 let je živela v dveh socialnovarstvenih zavodih in je bila v tem času večkrat hospitalizirana v psihiatričnih bolnišnicah. V času zadnje hospitalizacije je lečeča psihiatrinja vztrajala, da se mora tožnica vrniti v posebni socialnovarstveni zavod, ker ni zmožna življenja v domačem okolju. Tožeča stranka meni, da so ji s tem kršene temeljne človekove pravice in Konvencija o pravici invalidov, ko je treba ljudem s kakršnokoli naravo invalidnosti zagotoviti življenje v domačem okolju s podporo in pomočjo, glede na njihove osebne potrebe. Tožnica se je aprila 2023 odločila, da zapusti zavod in se vrne v domače okolje, ker potrebuje pomoč in podporo, da bo lahko živela, napredovala in okrevala. Tožeča stranka se sklicuje na ZOA, da bi potrebovala vsaj 30 ur pomoči v obliki osebne asistence v sklopu storitev: osebne pomoči, pomoči v gospodinjstvu in drugih vsakodnevnih aktivnostih, spremstvo in pomoč pri komunikaciji. Poleg tega bi se tožnica tudi rada izobraževala. ZOA tudi določa, da uporabnik, ki zapusti institucionalno obliko bi moral imeti vzpostavljeno izvajanje osebne asistence takoj z naslednjim dnem. Tožnica navaja, da že 1 (eno) leto živi z ostarelima staršema, ki sama rabita pomoč oziroma bi odrasla hčerka morala poskrbeti za pomoč njima, kar je prav tako pravica osebne asistence, pa še sama nima niti ene ure pomoči in podpore v bilo katerih storitvah. Tožnica potrebuje predvsem laično pomoč vsak dan tudi pri izstopajočih motnjah vedenja, pri samopoškodovalnem vedenju, pri prividih in blodnjah. Pravi, da je Komisija opravila svoje delo površno in malomarno, možno, da tudi zaradi pomanjkanja resnega znanja glede potreb po pomoči ljudi z dolgotrajnimi težavami v duševnem zdravju, ko ni prepoznala ocene na dnevni ravni, na tedenski ravni zgolj pri vožnji v osebnem avtu in nakupovanju in v ničemer na mesečni ravni. CSD je v izpodbijani odločbi sledil izvedeniškemu mnenju, prav tako drugostopenjski organ in ni pozval Komisije k ponovni preučitvi potreb v skladu z ocenjevalnim vprašalnikom. V zahtevah Evropske unije, da države Evropske unije zagotovijo ljudem tudi z dolgotrajnimi težavami v duševnem zdravju pomoč in storitve, predvsem v domačem okolju, in ker država Slovenija do zdaj še ni poskrbela za druge oblike pomoči, podpore, je storitev osebne asistence edina možnost redne kontinuirane pomoči in storitev v domačem okolju. Glede na starost tožeče stranke je zanjo tudi najbolj ustrezna, ker ji daje najboljše pogoje za rehabilitacijo, okrevanje, lastno aktivnost pri izvajanju storitev kot enakovredni državljanki.

6Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise. Odgovora na tožbo ni podala.

7Tožba je utemeljena.

8Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹ Pri tem se skladno z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP) vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke, to je praviloma prvostopenjska odločba, torej na podlagi takrat veljavnih predpisov in pred izdajo odločbe ugotovljenih dejstev in okoliščin (138. člen ZUP).

9Predmet sodne presoje v konkretni zadevi je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka odločila, da tožnica nima pravice do osebne asistence. V predmetnem postopku tožnico zastopa oče, kot skrbnik, postavljen na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v Gornji Radgoni, opr. št. N 24/2022 z dne 12. 4. 2023.

10Iz 1. člena ZOA izhaja, da predstavlja pravica do osebne asistence in način njenega uveljavljanja namen omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

11Iz 2. člena ZOA izhaja, da predstavlja osebna asistenca pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek).

12Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi v celoti sledil mnenju Komisije Inštituta RS za socialno varstvo z dne 14. 9. 2023, ki na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja vlagateljice in uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence ni ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Pri tem se prvostopenjski organ sklicuje na peti odstavek 20. člena ZOA, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije.

13Držijo navedbe organa, da komisija, ki jo sicer skladno z 20. členom ZOA določi organ, skladno z 21. členom ZOA izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, kljub navedenemu pa to ne pomeni, da komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence, saj je navedeno, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, naloga upravnega organa. Komisija je namreč sestavljena iz izvedencev, ki se imenujejo z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pri čemer mora biti po mnenju sodišča sestavljena tudi z ustreznim strokovnjakom s področja, o katerem mora komisija podati mnenje. Komisija torej ni organ, ki bi odločal o dodelitvi ali utemeljenosti osebne asistence, temveč je zgolj strokovni pomočnik organa, ki na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom in/ali njegovim zakonitim zastopnikom pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb posameznika, poda mnenje o uporabnikovih potrebah.² Ocena komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku.

14Tako dejstvo, da pri odločanju o pravici do osebne asistence komisija, skladno z zakonom, po opravljenem razgovoru z vlagateljem in izpolnitvi obrazca, poda mnenje o vlagatelju, ne odvezuje dolžnosti upravnega organa, da na koncu ob sprejemu odločitve ne poda konkretizirane obrazložitve in ne navede razlogov za svojo odločitev ter ne opravi zaključka, torej ocene vrste in obsega osebne asistence za vlagatelja na podlagi vseh dokazov. Torej, da odloči, ali je posameznik upravičen do osebne asistence in v kakšnem obsegu.

15Iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje ne izhajajo razlogi, ki so organ vodili k odločitvi, zakaj vlagateljici sploh ne pripada osebna asistenca. Sodišče posebej izpostavlja, da morajo iz odločbe, ki je predmet odločanja, jasno izhajati razlogi, ki so organ vodili k njegovi odločitvi, torej kaj je tisto dejstvo, ki je organ vodilo k odločitvi. Zagotovo iz izpodbijane odločbe ne more izhajati zgolj navedba, da je organ prejel mnenje Komisije iz katerega izhaja, da vlagateljica ni upravičena do osebne asistence, brez razlogov organa za sprejeto odločitev, saj na ta način iz odločbe izhaja, da je torej o vlogi odločila Komisija in ne organ, ki je pristojen odločati.³

16Sodišče tako pripominja, da morajo biti iz obrazložitve upravnega akta konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev pooblaščene osebe v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru moralo biti v izpodbijani odločbi jasno navedeno kakšne so tiste pravno relevantne in konkretizirane okoliščine ter materialno pravna podlaga, zaradi katerih tožnica ni upravičena do osebne asistence. Iz tretjega odstavka 21. člena ZOA namreč izhaja, da je komisija tista, ki izdela mnenje na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom, kar pomeni, da je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti organa, ki odloča o predmetni vlogi in ne v pristojnosti komisije. Glede na dejstva, da ima tožnica odvzeto poslovno sposobnost zaradi duševne bolezni, kakor tudi izdano odločbo o skrbništvu, bi moral organ, glede na namen ZOA jasno obrazložiti, zakaj konkretno vlagateljici sploh ne pripada pravica do osebne asistence.

17Tudi v tovrstnih zadevah velja, da mora biti sprejeta odločitev obrazložena ob smiselnem upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, to je tako, da so iz nje razvidni konkretni dejanski in pravni razlogi za odločitev. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Takšne odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

18Sodišče tako zaključuje, da ima izpodbijana odločitev bistvene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus njene pravilnosti in zakonitosti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožena stranka je v ponovljenem postopku skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

19Sodišče je v zadevi razsodilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi, glede na dejstvo, da so bile v postopku ugotovljene procesne kršitve, na katere je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti.

¹ Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, sodba II U 174/2023 z dne 16. 9. 2024, sodba II U 361/2023 z dne 12. 6. 2024.
³ Sodišče je CSD Pomurje že na navedene okoliščine opozorilo v sodbi II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023.