VSRS Sklep X DoR 174/2024-5

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Stranka z interesom sama trpi svoje stroške postopka.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožničini tožbi, odpravilo 1., 2. in 5. točko izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Uprava RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, št. U014-41/2020/4 z dne 20. 7. 2020, ter zadevo v tem delu vrnilo navedenemu organu v ponovni postopek (I. točka izreka), toženki je naložilo, da mora tožnici povrniti stroške postopka (II. točka izreka), stroškovni zahtevek stranke z interesom pa je zavrnilo (III. točka izreka). Z odločbo, ki jo je sodišče v navedenem delu odpravilo, je bila koncesija za območje občine Celje, dodeljena stranki z interesom (1. točka izreka), zahtevi tožnice ter zahteva veterinarske organizacije A., d. o. o., pa zavrnjeni (2. in 3. točka izreka). S 4. točko je bil določen obseg izvajanja koncesije, s 5. točko pa veterinarji, ki naj bi izvajali koncesijsko dejavnost.

2Upravno sodišče je presodilo, da je prva alineja VII. poglavja Javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (v nadaljevanju Javni razpis) v v nasprotju z Uredbo o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba), saj dopušča ovrednotenje veterinarske organizacije, ki se je prijavila na območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo enoto tako, da ima v vsaj v dveh od teh sedež ali podružnico, čeprav iz Uredbe izhaja, da je največje območje, za katero se dodeli koncesija, območje ene cele upravne enote. Presodilo je tudi, da je toženka zmotno uporabila merilo dosegljivosti veterinarja v ambulanti in po tem merilu izbranemu koncesionarju nezakonito dodelila 3 dodatne točke.

3Stranka z interesom je zoper to sodbo vložila predlog za dopustitev revizije. Pomembnost dveh predlaganih vprašanj, ki se nanašata na razlago vsebine in vprašanje pravilnosti Javnega razpisa, konkretno prednostnega merila pokritja večjega območja in merila dosegljivosti veterinarja v ambulanti, utemeljuje z zagotovitvijo pravne varnosti in enotne uporabe prava. Navaja, da o vprašanjih še ni sodne prakse Vrhovnega sodišča, sodna praksa Upravnega sodišča pa ni enotna.

4Predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj se zadrži izvršitev izpodbijane sodbe do poteka roka za vložitev revizije, če je revizija vložena, pa do odločitve o njej. Navaja, da bi ji z izvršitvijo sodbe nastala težko popravljiva škoda, saj je toženka v postopku ponovnega odločanja vezana na pravno mnenje sodišča. Zatrjuje, da obstoji nevarnost, da bo toženka ponovno sprejela odločitev pred odločitvijo o predlogu za dopustitev revizije oziroma o reviziji. Navaja, da bo lahko v tem primeru koncesija podeljena tožnici, posledično pa koncesije ne bo več mogoče podeliti stranki z interesom, kar ji bo povzročilo nastanek večje ekonomske in druge škode. Meni, da bi bilo sodno varstvo v revizijskem postopku potem brez pomena. Kot dokaz predlaga v tem upravnem sporu izpodbijano določbo, izpodbijano sodbo Upravnega sodišča, javni razpis za dodelitev koncesije in zaslišanje njenega zakonitega zastopnika. Priglaša tudi stroške postopka.

5Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

6ZUS-1 v 84. členu določa, da vložena revizija ne zadrži izvršitve pravnomočne sodbe, zoper katero je vložena (prvi odstavek), lahko pa Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena tega zakona (drugi odstavek).

7V konkretnem primeru stranka z interesom izdajo začasne odredbe predlaga še pred vložitvijo revizije, in sicer skupaj s predlogom za dopustitev revizije. Čeprav Vrhovno sodišče o njenemu predlogu za dopustitev revizije še ni odločalo, je izjemoma odločilo o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj je ta očitno neutemeljen.

8Predlagateljica ima sicer prav, da je namen vključitve možnosti izdaje začasne odredbe v postopek revizije v zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva. Vendar je z začasno odredbo mogoče zavarovati pravni položaj revidenta, ki izkaže, da brez izdaje začasne odredbe morebitna (kasnejša) ugoditev reviziji ne bi dosegla svojega namena, ker učinkov pravnomočne sodbe takrat ne bi bilo več mogoče odpraviti.¹

9V obravnavanem primeru stranka z interesom z izdajo začasne odredbe želi doseči zadržanje izvršitve pravnomočne sodbe, s katero je sodišče prve stopnje odpravilo izpodbijani akt in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje. Ker ne gre za sodbo Upravnega sodišča, s katero bi bil nadomeščen upravni akt in bi bilo v sporu polne jurisdikcije odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, takšna sodba za svojo realizacijo ne potrebuje izvršitve. Le v navedenem primeru se namreč, če stranka obveznosti ne izpolni prostovoljno, sodba izvrši po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (prvi odstavek 102. člena ZUS-1) ali določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (tretji odstavek 102. člena ZUS-1). Izpodbijana sodba se tako ne izvršuje, temveč zgolj učinkuje, pri čemer je njen učinek v tem, da mora upravni organ upravni postopek ponovno voditi in ga čim prej zaključiti z zakonito in pravilno odločitvijo (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

10Čeprav sodba Upravnega sodišča organu toženke nalaga ponovno odločanje o tožničini zahtevi, kot tudi zahtevi stranke z interesom, v postopku dodelitve koncesije, takšna obveznost organa ne pomeni izvrševanja izpodbijane sodne odločbe, temveč izvajanje upravne pristojnosti. Če organ svoje pristojnosti ne izpolni in novega upravnega akta ne izda pravočasno, lahko stranke vložijo tožbo zaradi molka organa (drugi odstavek 65. člena ZUS-1). Gre za možnost, ki je v domeni strank, sodišče pa mora, preden odloči o tožbi, preveriti, ali pristojni organ upravnega akta opravičeno ni izdal (tretji stavek tretjega odstavka 65. člena ZUS-1). Če je namreč opravičljiv razlog podan, tožbo (zaradi molka organa) zavrže.

11Da z zahtevo za izdajo začasne odredbe ni mogoče zahtevati prepovedi izvajanja samega upravnega postopka (torej tudi ne postopka o dodelitvi koncesije), je Vrhovno sodišče pojasnilo že večkrat.² Pri tem se je oprlo na to, da pravne posledice postopka praviloma nastopijo šele s končno odločitvijo pristojnega organa. Tudi v obravnavanem primeru stranka z interesom ne navaja, da pa bi že sam tek postopka lahko vplival na njen položaj. O prepovedi vodenja oziroma dokončanja postopka iz pristojnosti upravnega organa, v katerem pa bo končna odločba morebiti izdana, zato ni mogoče odločiti v upravnem sporu z začasno odredbo, saj gre za izvajanje pristojnosti upravnega organa, v katero sodišče na zahtevani način ne more posegati. Nadaljnji postopek je torej stvar posebnega postopka, zoper morebitno odločbo, ki bo izdana v tem postopku, pa imajo stranke postopka samostojna pravna sredstva, in sicer tako v upravnem postopku kot v upravnem sporu (vključno z možnostjo predlaganja izdaje začasne odredbe), s tem je upravičenim osebam zagotovljeno tudi učinkovito sodno varstvo.

12Po navedenem za odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo začasne odredbe predlagani dokazi niso pravno odločilni, izpodbijana pravnomočna sodba pa je predmet tega postopka.

13Ker pogoji za izdajo začasne odredbe po 84. členu ZUS-1 niso izpolnjeni, je Vrhovno sodišče zahtevo za njeno izdajo zavrnilo.

14Odločitev o stroških postopka s predlogom za izdajo začasne odredbe stranke z interesom temelji na določbi prvega odstavka 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Ker stranka z interesom s svojim predlogom ni uspela, sama trpi svoje stroške tega postopka.

15Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno.

¹ Primerjaj Breznik, J. in ostali: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, str. 464.
² Tako npr. Vrhovno sodišče v sklepih I Up 194/2017 z dne 6. 9. 2017, X DoR 102/2018 z dne 13. 6. 2018 in X Ips 43/2021 z dne 19. 5. 2021.