UPRS Sodba II U 175/2022-10

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Nova Gorica, št. 06182-2618/2021-5 z dne 20. 9. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1), odločil, da mora tožnik do 31. 10. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, to je pri A., d.o.o. zagotoviti prevzem 19,35 ton mešane embalaže (klasifikacijska številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec zbral v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021 in jo predhodno skladišči v Zbirnem centru X (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da v postopku stroški niso nastali (3. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu dne 25. 8. 2021 v zbirnem centru X in Y in na podlagi "Poročila o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži ter stanju količine neprevzete embalaže mesečno na dan: 31. 7. 2021", ki ga je predložil izvajalec občinske gospodarske javne službe (v nadaljevanju: IJS), ugotovljeno, da je IJS v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021 zbral 566,54 ton mešane embalaže s klasifikacijsko številko odpadka 15 01 06.

3Tožnik bi moral kot DROE glede na Sklep Vlade RS o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 (Ur. l. RS, št. 97/20), ki je veljal do 30. 6. 2021, in po katerem je bil tožnik dolžan prevzeti 21,34 % zbrane embalaže, v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021 prevzeti od skupaj 464,86 ton zbrane odpadne embalaže 99,20 ton embaleže. Ker je tožnik v tem obdobju prevzel le 88,96 ton embalaže, mora tako za to obdobje prevzeti še 10,24 ton embalaže. V mesecu juliju 2021 pa bi moral tožnik glede na delež embalaže, določen v Sklepu Vlade določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 (Ur. l. RS, št. 116/21) v višini 23,30 % od skupaj zbranih 101,68 ton embalaže prevzeti še 9,11 ton embalaže. Od 23,69 ton je namreč za to obdobje prevzel le 14,58 ton embalaže.

4Ker tožnik v relevantnem obdobju ni zagotovil celotnega prevzema ostale embalaže s klasifikacijsko številko 15 01 06, je s tem po ugotovitvi inšpekcijskega organa ravnal v nasprotju z obveznostmi, ki mu jih nalagajo ZVO-1, Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Ur. l. RS, 84/06 in nasl.) ter nova Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Ur. l. RS, št. 54/21), kar v obravnavanem primeru predstavlja čezmerno obremenitev okolja skladno z določbo 6.1. točke 3. člena ZVO-1.

5Prvostopenjski organ se ob tem sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, ter navaja, da so z navedeno zakonsko novelo že na ravni samega zakona določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1J je določil tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO. Obveznosti DROE pri prevzemanju odpadne embalaže podrobneje ureja nova Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Ur. l. RS, št. 54/21), po kateri mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje za vso odpadno embalažo, ki nastane na območju Republike Slovenije, razen za tisto odpadno embalažo, za katero zagotavljajo ravnanje proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO.

6Tožnik je bil o ugotovitvah inšpekcijskega postopka obveščen z dopisom št. 06182-2618/2021-3 z dne 2. 9. 2021, na katerega je odgovoril v dopisu z dne 9. 9. 2021, v katerem je navedel, da je bilo njegovo okoljevarstveno dovoljenje po uradni dolžnosti spremenjeno šele dne 11. 2. 2021, zaradi česar meni, da mu odpadne embalaže, zbrane pred 11. 2. 2021, ni treba prevzeti. Navedel je tudi, da bi bilo treba v zbirnem centru zato embalažo, skladiščeno pred 11. 2. 2021, označiti in ločiti od embalaže, skladiščene kasneje in v ta namen tudi vpogledati v dokumentacijo, ki dokazuje skladiščenje embalaže in zmogljivost zbirnega centra.

7Po mnenju prvostopenjskega organa je sklicevanje tožnika na spremembo okoljevarstvenega dovoljenja brezpredmetno, saj je obveznost DROE glede prevzemanja odpadne embalaže določena s 1. 1. 2021 že na ravni samega zakona. Zavrača tudi zahtevo tožnika po ločenem skladiščenju mešane embalaže, zbrane pred 11. 2 2021 in po tem datumu, saj za to ni zakonske podlage.

8Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj: Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo) kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi odločbe se ministrstvo strinja z razlogi za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe. V zvezi s pritožbenimi ugovori pojasnjuje, da je bil tožnik z dopisom prvostopenjskega organa št. 06182-2618/2021-3 z dne 2. 9. 2021 skladno z določbo 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) seznanjen z zapisnikom št. 06182-2497/2021-3 z dne 25. 8. 2021 in z ostalimi listinami, s tem pa tudi z ugotovitvami inšpekcijskega pregleda. Tožnik je na ugotovitve odgovoril z dopisom z dne 9. 9. 2021. Do navedb tožnika se je organ na prvi stopnji v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno opredelil. V zvezi s pritožbenim očitkom o začetku veljavnosti spremembe okoljevarstvenega dovoljenja z odločbo št. 35472-7/2021-7 z dne 11. 2. 2021 pa ministrstvo pojasnjuje, da ima tožnik kot DROE že po samem zakonu od 1. 1. 2021 dalje obveznost ravnanja z vsemi odpadki iz izdelkov PRO na celotnem območju Republike Slovenije.

9Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi, ki jo je vložil v upravnem sporu, meni, da je ZVO-1 v neskladju z 2. (načelo pravne države), 33. (pravica do zasebne lastnine), 120. (načelo zakonitosti) in 147. (svobodna gospodarska pobuda) členom Ustave RS, ker ne ureja jasno in zadosti določno vsebinskega okvirja za izvajanje razširjene obveznosti DROE in njenega financiranja, zaradi česar gre po njegovem mnenju za neustavno pravno praznino. Ker je pogodbena obveznost DROE enaka obveznosti proizvajalca, bi moral po mnenju tožnika že zakonodajalec na ravni zakona urediti določena vprašanja, ki se porajajo, na primer obveznost DROE v primeru prenehanja oziroma spremembe pogodbenega razmerja in vprašanje uveljavljanja finančnih obveznosti DROE do proizvajalcev. V obravnavani zadevi je namreč Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: ARSO) okoljevarstveno dovoljenje tožnika po uradni dolžnosti zaradi sprejema ZVO-1J spremenila šele z odločbo št. 35472-7/2021-7 z dne 11. 2. 2021, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 35402-9/2021 z dne 18. 5. 2021 odpravilo in nato šele z odločbo št. 35472-7/2021-23 z dne 26. 1. 2022 okoljevarstveno dovoljenje tudi spremenilo. Navedeno pomeni, da je bil tožnik v letu 2021 dolžan odpadno embalažo po veljavnem okoljevarstvenem dovoljenju prevzemati (le) za tiste proizvajalce, s katerimi je imel sklenjene pogodbe in od katerih je za prevzem embalaže tudi prejel plačilo. Ker DROE zgolj na podlagi zakona in podzakonskega predpisa brez predhodne spremembe okoljevarstvenega dovoljenja niso zavezane prevzemati embalaže tudi za proizvajalce, s katerimi nimajo sklenjene pogodbe o prevzemu embalaže, tožnik ni dolžan prevzeti v izpodbijani odločbi navedenega deleža od celotne količine zbrane odpadne embalaže, to je skupaj 19,35 ton, kot mu to nalaga izpodbijana odločba, temveč le delež odpadne embalaže, ki so jo ustvarili njegovi zavezanci. Z nalaganjem dodatnih obveznosti je prvostopenjski organ kršil prepoved retroaktivnosti in s tem ravnal v nasprotju z Ustavo RS. V posledici navedenega je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe tudi dejansko stanje nepravilno ugotovljeno.

10Pri izdaji izpodbijane odločbe so bila po mnenju tožnika kršena tudi pravila postopka. Prvostopenjski organ je pred izdajo izpodbijane odločbe tožnika sicer pozval na izjasnitev, ni pa pregledal vse za odločitev relevantne dokumentacije, izdal pa tudi ni zapisnika o inšpekcijskem pregledu pri IJS. Ker je tožnik od organa prejel le skop opis ugotovljenega dejanskega stanja, se do navedb organa ni mogel ustrezno opredeliti ter učinkovito uresničiti pravico do izjave, ki mu jo priznavata 9. in 146. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Kršitve pravice do izjave ni saniral niti pritožbeni organ. Ker organa nista pojasnila, zakaj menita, da bi moral tožnik obveznost pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim okoljevarstvenim dovoljenjem, izpodbijana odločba tudi ni ustrezno obrazložena.

11Kot navaja tožnik, je IJS dolžan embalažo, ki jo skladišči v zbirnem centru, ločiti na embalažo, ki jo je pričel skladiščiti pred 11. 2. 2021 in na embalažo, ki jo je pričel skladiščiti po tem datumu, tako da bi tožnik lahko prevzel le tisto embalažo, ki jo po okoljevarstvenem dovoljenju sme prevzeti. IJS bi moral ločeno skladiščiti tudi količine odpadne embalaže iz leta 2020, ki so predmet odvozov na podlagi interventnega zakona. Prvostopenjski organ bi zato moral od IJS pridobiti in pregledati dokumentacijo, iz katere bi bilo razvidno skladiščenje odpadne embalaže do 31. 12. 2020 in od 1. 1. 2021 do 11. 2. 2021 ter od 11. 2. 2021 dalje, pregledati pa bi moral tudi dokumentacijo, ki izkazuje skladiščne zmogljivosti zbirnega centra. Iz dokumentacije, ki je podlaga izpodbijane odločbe, ni razvidno, da bi prvostopenjski organ takšno dokumentacijo pridobil in pregledal.

12Tožnik zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

13Toženka ter Komunala G., d.o.o. kot stranka z interesom v tem upravnem sporu na tožbo nista odgovorili, toženka pa je sodišču dne 13. 7. 2022 poslala upravne spise zadeve.

K točki I izreka:

14Tožba je utemeljena.

15V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je inšpekcijski organ na prvi stopnji tožniku odredil prevzem (še neprevzetih količin) odpadne embalaže, zbrane v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021 v Zbirnem centru X pri A., d.o.o. kot izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

16Z uveljavitvijo ZVO-1J dne 1. 1. 2021 je bilo v devetem odstavku 20. člena ZVO-1 določeno, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

17ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena).

18Glede na navedeno se sodišče strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom, kasnejša sprememba okoljevarstvenega dovoljenja pa na obstoj te obveznosti po presoji sodišča nima vpliva. Vendar pa tožnik ugovarja, da mu taka ureditev nalaga ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero ga proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili.

19Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih) v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.¹ Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca pa določa člen 7(2) Direktive evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži², po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive o odpadkih.

20Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8a. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8a(1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 % potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe.

21Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Koncept razširjene odgovornosti proizvajalca je izpeljan iz načela, da mora plačati povzročitelj obremenitve. To načelo predstavlja po drugem odstavku 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije eno temeljnih načel evropske okoljske politike, v skladu katerim naj breme ravnanja z odpadki (vključno z odpadno embalažo) nosijo njihovi dejanski povzročitelji, torej proizvajalci izdelkov, zaradi katerih v življenjskem ciklu izdelka nastaja odpadna embalaža. Obveznosti iz naslova ravnanja z odpadno embalažo tako ni mogoče naložiti drugim subjektom, breme (finančno in/ali organizacijsko) odstranjevanja embalaže pa tudi ni dolžan financirati javni proračun oziroma skupnost. Obveznost ravnanja z odpadki je torej po pravu Evropske unije (v nadaljevanju: EU) obveznost proizvajalcev. Enako določata tudi deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

22Direktiva o odpadkih pa državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

23V obravnavani zadevi je za odločitev ključno predvsem vprašanje pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,³ treba razlagati v skladu z zahtevami evropskega prava, to je Direktive o odpadkih, določbe katere so implemetirane v slovenski pravni red. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁴ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

24Sodišče meni, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za račun proizvajalcev ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE.

25Določba 20. člena ZVO-1, ki predstavlja zakonsko podlago in s tem temeljni okvir proizvajalčeve razširjene odgovornosti v slovenskem pravnem redu, je sicer splošna, vendar po presoji sodišča ni pomanjkljiva in ne predstavlja neustavne pravne praznine, kot meni to tožnik v tožbi. Splošne določbe zakona o proizvajalčevi razširjeni odgovornosti za odpadke namreč v skladu z zakonskim pooblastilom (enajsti odstavek 20. člena ZVO-1) izpeljuje in podrobneje ureja podzakonski akt, s katerim se določijo izdelki PRO, proizvajalci takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in drugi pogoji izpolnjevanja te obveznosti.

26V obdobju od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 je zakonsko dolžnost prevzema v tem obdobju zbrane odpadne embalaže podrobneje urejala Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, dne 24. 4. 2021 pa je pričela veljati Uredba o embalaži in odpadni embalaži, ki je razveljavila pred tem veljavno uredbo in v sistem zbiranja in prevzemanja odpadne embalaže vnesla nekaj sprememb.

27Ker mora biti podzakonski predpis v skladu z zakonom, zagotavljati pa mora tudi skladnost z zahtevami evropskih predpisov (Direktive o odpadkih), bi morala uredba v obravnavani zadevi, ko že zakon DROE nalaga dolžnost, da morajo ravnati z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, zagotavljati takšno ureditev, po kateri bi za ravnanje z odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

28V 26. členu Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to je embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena navedene uredbe, to je v zvezi s prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (nekoliko drugače kot kasneje sprejeta Uredba o embalaži in odpadni embalaži) določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za komunalno odpadno embalažo, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena te uredbe, ne glede na določbe od 25. do 34. člena uredbe, ni bilo treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ni presegla 15.000 kg.⁵ Ker te izjeme Uredba o embalaži in odpadni embalaži za embalažo, zbrano po 24. 4. 2021, ne določa več, to pomeni, da mora biti od uveljavitve te uredbe dalje v izračunu obveznosti zajeta vsa odpadna embalaža iz izdelkov PRO, ki jo v Republiki Sloveniji dajo na trg vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO. Izjema velja le še za proizvajalce, ki samostojno izpolnjujejo PRO, katerih embalaža se v tem izračunu ne upošteva.⁶

29Peti odstavek 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del te uredbe. Navedeni sklep se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz navedenega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže (to je tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.⁷ Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

30Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (odpadna embalaža), ker jo je ta uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena navedena uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te uredbe.

31Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁸ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki sta od DROE zahtevala, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena te uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista bila v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

32Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnika (to je dolžnost prevzema 19,35 ton odpadne embalaže) ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe zbrane odpadne embalaže v času od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021, od katere mora tožnik prevzeti 21,34 % (od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021) zbrane embalaže in 23,30 % (od 1. 7. 2o21 do 31. 7. 2021) zbrane embalaže, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je bila z Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo in Uredbo o embalaži in odpadni embalaži obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina embalaže, ki se z izpodbijano odločbo tožniku nalaga v prevzem, dejansko zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021, saj je v letu 2020, kot na to pravilno opozarja tudi tožnik, za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

33Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je A., d.o.o., kot izvajalec občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov v času od 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021 zbrala skupaj 566,54 ton odpadne embalaže s številko 15 01 06. Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je bil tožnik v tem obdobju dolžan prevzeti skupaj 122,89 ton odpadne embalaže (99,20 ton v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021 ter 23,69 ton v obdobju od 1. 7. 2021 do 31. 7. 2021), da je v tem obdobju prevzel skupaj le 103,54 ton te odpadne embalaže (88,96 ton v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021 ter 14,58 ton v obdobju od 1. 7. 2021 do 31. 7. 2021) in da bi moral tako v tem obdobju prevzeti skupaj še 19,35 ton te odpadne embalaže.

34Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže za mesece od januarja do julija leta 2021 (566,54 ton) pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

35Glede na opisano sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju moral prevzeti tožnik, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

36V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ izpodbijano odločitev sprejel na podlagi pregledane dokumentacije izvajalca občinske gospodarske javne službe ter ogleda, ki je bil opravljen dne 25. 8. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe, na katerega pa tožnik kot inšpekcijski zavezanec (kljub temu, da v zadevi ni šlo za nujne in neodložljive ukrepe) ni bil vabljen in se ga tako ni imel možnosti udeležiti. Tožniku je bil po opravljenem ogledu ter pregledu dokumentacije poslan poziv na izjasnitev skupaj z zapisniki o inšpekcijskem nadzoru ter poročilom o zbrani in oddani odpadni ambalaži za leto 2021 (po stanju na dan 31. 7. 2021), na katerega je tožnik tudi odgovoril.

37Po pravilih splošnega upravnega postopka, ki se uporablja glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena v ZIN ali v drugih posebnih zakonih, ki urejajo delovanje posameznih inšpekcij (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 3. člena ZIN), je treba stranki (kar velja tudi za zavezanca v inšpekcijskem postopku) omogočiti sodelovanje pri izvedbi posameznih dejanj, tudi pri ogledu,⁹ kar pripomore k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja zadeve, stranki pa omogoča, da se neposredno seznani z ugotovitvami organa in učinkovito (še pred izdajo odločbe) udejanji pravico do izjave.

38Ker organ na prvi stopnji izpodbijane odločne ni ustrezno obrazložil, tožniku pa tudi ni bila dana možnost sodelovanja v postopku (pri ogledu inšpektorja), je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Prvostopenjski organ bo moral pri odločanju v ponovljenem postopku, v katerem je vezan na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1), ugotoviti količine odpadne embalaže, ki je bila pri izvajalcu gospodarske javne službe zbrana v relevantnem obdobju, in za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in nato izračunati količino odpadne komunalne embalaže, ki jo je bil v tem obdobju dolžan prevzeti tožnik, upoštevaje sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leti 2020 in 2021. Tožniku bo organ moral v postopku zagotoviti pravico do udeležbe ter do izjave (kar med drugim pomeni, da mu bo moral zagotoviti možnost vpogleda v vso za odločitev pomembno dokumentacijo, ki mu še ni bila poslana oziroma dana na vpogled), v svoji odločbi, ki jo bo moral ustrezno obrazložiti, pa se bo moral opredeliti tudi pripomb tožnika.

39Sodišče je zadevi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti.

K točki II izreka:

40Odločitev o zahtevku tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik o povrnitvi stroškov).

41Ker tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se tožniku v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

42Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov tožnika ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

¹ So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo člena 8 a direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).
² Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.
³ Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa.
⁴ Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C-131/09, C-664/15, tč. 55, 56, 57.
⁵ Ta meja 15.000 kg zbrane embalaže na leto je bila z novo Uredbo o embalaži in odpadni embalaži odpravljena. Zaradi nove uredbe so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže, a šele z julijem leta 2021.
⁶ Glej s tem v zvezi sodbo UPRS opr. št. I U 886/2022 z dne 10. 6. 2024, 24. točka.
⁷ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka.
⁸ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka.
⁹ Stranka ima v skladu z načelom zaslišanja (9. člen ZUP) pravico biti prisotna pri ogledu (200. člen ZUP).