UPRS Sodba II U 108/2023-10

I. Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Maribor št. 1410-7/2022-31992/7 z dne 21. 6. 2022 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan od poteka paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Center za socialno delo Maribor (v nadaljevanju CSD) je z odločbo št. 1410-7/2022-31992/7 z dne 21. 6. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločil, da tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) nima pravice do osebne asistence (1. točka izreka) in da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik dne 21. 1. 2022 pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence skupaj s prilogami. CSD je dne 20. 5. 2022 prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za uporabnika, CSD pa izvedenskemu mnenju v celoti sledi ter zaključuje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev pravice do osebne asistence.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki ji Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot drugostopenjski organ ni ugodilo, temveč je z odločbo št. 14109-96/2022/4 z dne 21. 3. 2023 potrdilo izpodbijano odločbo ter odločilo, da v tem postopku stroški postopka niso nastali.

4Drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe povzema mnenje komisije prve stopnje in pojasnjuje, da iz mnenja komisije izhaja, da tožnik potrebuje pomoč pri določenih dnevnih aktivnostih, vendar ne v tolikšni meri, da bi izpolnjeval pogoj za dodelitev pravice do osebne asistence iz pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA, in sicer potrebe po pomoči najmanj 30 ur tedensko. Tožnik sicer potrebuje pomoč pri vsakodnevnih opravilih, vendar iz namena pravice do osebne asistence izhaja, da so pri tožniku potrebne drugačne storitve kot so storitve osebne asistence.

Tožbene navedbe

5Tožnik odločitev upravnih organov izpodbija v upravnem sporu zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, posledično zmotne uporabe materialnega prava ter zaradi absolutne bistvene kršitve določb upravnega postopka. Bistvo njegovih navedb je, da izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do osebne asistence po drugem odstavku 6. člena ZOA, saj potrebuje pomoč pri vseh opravilih, ki jih ZOA določa v točkah a)-c) prvega odstavka 7. člena, brez pomoči druge osebe ne more zapustiti stanovanja. Zaradi telesne okvare nima občutka v nogah in rokah, zaradi česar je zelo omejen pri gibanju in osnovnih življenjskih opravilih ter je povsem delovno nezmožen. Tožnik potrebuje pomoč pri opravljanju skoraj vseh vsakodnevnih aktivnosti, vezanih na samostojno življenje in vključevanje v okolje, kar jasno in nedvoumno izhaja iz mnenja strokovne komisije. Odločitev upravnega organa je neutemeljena, presenetljiva in se je ne da preizkusiti. Odločba ni obrazložena z razumnimi razlogi in je ni mogoče preizkusiti. Upravni organ ne pojasni pri katerih dnevnih aktivnostih tožnik ne potrebuje pomoči, prav tako bi moral pojasniti zakaj in na kakšni pravni in dejanski podlagi ocenjuje, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za dodelitev osebne asistence iz 1. in 5. alineje 2. odstavka 6. člena ZOA. Brez navedbe oziroma pojasnil, katerih pogojev tožnik ne izpolnjuje ter razlogov za odločitev, le-te ni mogoče razumeti in preizkusiti. Glede na to, da je upravni organ presodil, da tožnik potrebuje drugačne storitve od storitev osebne asistence, bi se do teh drugačnih storitev moral tudi ustrezno opredeliti in jih pojasniti. Izpodbijana odločitev ni ustrezno obrazložena in ne zadosti pogojem iz 214. člena ZUP, zato se je tudi ne da preizkusiti, posledično pa je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka. Meni, da je izpodbijana odločitev tudi arbitrarna, saj iz nje ni mogoče ugotoviti, ali je bil tožnik enako obravnavan kot ostali vlagatelji, še zlasti zato ker izpolnjuje vse v ZOA določene pogoje in kriterije za dodelitev pravice do osebne asistence.

6Glede na navedeno predlaga, da sodišče prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne organu v novo odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Navedbe tožene stranke

7Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe, vztrajala pri odločitvi sprejeti v upravnem postopku ter menila, da v postopku ni izkazano, da bi vlagatelj potreboval osebno asistenco vsaj 30 ur tedensko. Iz mnenja strokovne komisije izdanem na prvi stopnji izhaja, da tožnik sam navaja, da pomoč potrebuje zlasti pri opravljanju spremstva, saj pri premagovanju večjih razdalj nima zaupanja vase. Navaja tudi, da si želi več družbe druge osebe. Tudi iz odpustnega pisma Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta A. izhaja, da je tožnik pretežno samostojen v osnovnih dnevnih aktivnostih in pri osebni higieni. Strokovna komisije ja tako na prvi in drugi stopnji ugotovila, da tožnik ne potrebuje storitev osebne asistence v obsegu vsaj 30 ur tedensko, zato je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa naj tožbo v celoti zavrne.

Odločitev brez glavne obravnave

8Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1¹ odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

9Nadalje sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje), predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS)).

Sodna presoja

10Tožba je utemeljena.

11Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba, izdana na podlagi vloge tožnika za priznanje pravice do osebne asistence. Na podlagi pridobljenega mnenja Komisije je bilo v postopku odločanja o vlogi ugotovljeno, da tožnik sicer potrebuje pomoč pri določenih dnevnih aktivnostih, vendar ne v tolikšni meri, da bi storitve osebne asistence potreboval v obsegu najmanj 30 ur tedensko, slednje pa je pogoj za dodelitev pravice do osebne asistence iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA).

12Iz 1. člena ZOA izhaja, da je namen pravice do osebne asistence omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

13Osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).

14Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (20-22.a člen ZOA). Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo, ki izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Pri tem je komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru inštituta (drugi odstavek 21. člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem standardiziranem obrazcu predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). Določbe ZOA urejajo tudi sestavo in imenovanje komisije, ki jo sestavljata dva izvedenca, ki ju center za socialno delo imenuje z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo, in v katero se imenujejo strokovnjaki s področja socialnega varstva, strokovnjaki s področja zdravstvenega varstva in strokovnjaki - predstavniki uporabnikov po vrsti invalidnosti (drugi odstavek 21. člena ZOA).

15V primeru pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA). V obravnavani zadevi drugostopenjski organ ni pridobil novega izvedenskega mnenja (to izhaja iz upravnega spisa in tudi obrazložitve organa druge stopnje), temveč se je v primeru odločanja o pritožbi skliceval na izvedensko mnenje Komisije, ki ga je pridobil prvostopenjski organ.

16V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA).

17Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1),² neustrezno obrazloženost in napake v postopku pa je v tožbi uveljavljal tudi tožnik.

18Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da sta se prvostopenjski in drugostopenjski organ v obrazložitvi (zgolj) sklicevala na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, in sicer, zakaj organ šteje, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena ZOA za dodelitev pravice do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Odločba prvostopenjskega organa razen sklicevanja na mnenje strokovne Komisije ne vsebuje nobene obrazložitve glede katerih aktivnosti tožnik potrebuje pomoč in zakaj njegove potrebe niso takšne, da bi dosegale potrebo po osebni asistenci v obsegu vsaj 30 ur tedensko, medtem ko je drugostopenjski organ sicer izpostavil, da tožnik potrebuje pomoč pri določenih dnevnih aktivnosti, ki jih je v izvedenskem mnenju zapisala Komisija, vendar pa prav tako ni pojasnil, zakaj potrebe tožnika vendarle niso takšne, da bi dosegale potrebo po osebni asistenci v obsegu vsaj 30 ur tedensko. Pri tem drugostopenjski organ v postopku odločanja o pritožbi ni imenoval nove Komisije, temveč je v celoti sledil mnenju prvostopenjske Komisije in jo tudi povzel v odločbi.

19Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je Komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa Komisija tista, ki na koncu odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z ustrezno obrazloženo odločbo, skladno s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

20Iz obrazloženega izhaja, da so tako v prvostopenjski kot drugostopenjski odločbi izostali konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi o pravici tožnika, in sicer zakaj organ šteje, da tožnik nima pravice niti do 30 ur osebne asistence na teden. Glede na namen osebne asistence, kot je opredeljen v 1. členu ZOA, bi moral po presoji sodišča organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku ne pripada pravica do osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, saj v nasprotnem primeru predmetne odločbe ni mogoče preizkusiti. V kolikor je namreč odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za zakonito in pravilno odločitev, oziroma ni konkretizirano obrazloženo, katere so tiste okoliščine, ki so organ vodili k sprejetem zaključku, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru³.

21Sodišče ugotavlja, da ne iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje, ne izhajajo ustrezno obrazloženi razlogi za odločitev organa. Drži sicer, da Komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, kljub navedenemu pa to ne pomeni, da Komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence. Slednje je, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, vselej naloga upravnega organa. Dejstvo, da je v postopek odločanja o pravici do osebne asistence pritegnjena strokovna komisija, upravnega organa ne odvezuje dolžnosti, da sprejme konkretizirano odločitev, zanjo navede razloge in opravi zaključek glede ocene vrste in obsega osebne asistence vlagatelja.

22Po mnenju sodišča gre tako v predmetni zadevi pri obeh izpodbijanih odločbah za neustrezno in pomanjkljivo obrazloženost, saj ne zadoščata standardu obrazloženosti upravne odločbe (214. člen ZUP) in gre za takšne bistvene pomanjkljivosti, ki jih toženka v postopku ne more več odpraviti. Izdana odločba v upravnem postopku mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti pa lahko toženka sanira le v ponovnem postopku.⁴

23Istočasno sodišče izpostavlja še, da mora imeti stranka pred izdajo odločbe, s katero se odloči o njeni pravici, pravico, da se o pridobljenem mnenju Komisije izjavi. V nasprotnem primeru je namreč kršena njena pravica do izjave v postopku, saj je z mnenjem Komisije seznanjena šele z dnem prejetja izdane odločbe in ne pred njeno izdajo, kar pa je v nasprotju z načelom poštenega vodenja postopka. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti, in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve, ki izhajajo iz odločbe odločevalca. V konkretnem primeru takšna možnost izjave tožniku po presoji sodišča ni bila zagotovljena, saj je slednji mnenje Komisije prejel šele skupaj izdano odločbo prvostopenjskega organa v vednost. Tudi to nepravilnost je mogoče odpraviti le v ponovljenem postopku, saj mora stranki pravica do izjave biti zagotovljena pred izdajo odločbe odločevalca, le-ta pa mora biti (tudi glede pripomb, ki jih vlagatelj poda v zvezi z mnenjem Komisije) ustrezno obrazložena, saj je v nasprotnem primeru kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Enako velja tudi v zvezi s pritožbenimi očitki: v kolikor so ti odločilnega pomena, kot bi to lahko bilo v konkretnem primeru, organ druge stopnje, ko nanje ne odgovori, stori bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ki bi lahko vplivala na zakonitost odločbe.

24V zvezi z navedbo drugostopenjskega organa, da pri tožniku sicer obstaja potreba po pomoči pri vsakodnevnih opravilih, vendar ne v obliki osebne asistence, pa sodišče opozarja še na določbo 7. člena ZUP, ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice (prvi odstavek). Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori (drugi odstavek). V skladu z načelom varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ki je uveljavljeno kot eno temeljnih načel ZUP, je torej organ dolžan stranko seznaniti tudi z drugimi možnimi oblikami pomoči.

25Sodišče še pripominja, da lahko tožnik v postopku upravnega spora uveljavlja samo kršitve podane v postopku pred organom in nanašajoče se na izpodbijano odločbo organa, ne pa tudi napake izvida in mnenja komisije, ki ga je pridobil organ.

26Sodišče na podlagi obrazloženega ugotavlja, da je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, kar je razlog za odpravo odločbe, saj gre pri odločitvi organa za strokovno odločitev organa, ki jo bo moral sam sprejeti.

27Glede na obrazloženo je sodišče skladno s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti navedeno kršitev upravnega postopka in svojo odločitev ustrezno obrazložiti v izdani odločbi v skladu z 214. členom ZUP. Odločitev organa mora namreč temeljiti na dokazih in tudi materialnopravni podlagi, kar mora biti vse konkretizirano na način, da je mogoče preizkusiti, kateri so bili tisti razlogi, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi, pri tem pa je ocena Komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku. Prav tako bo moral organ pred izdajo odločbe v zvezi z mnenjem Komisije tožniku zagotoviti pravico do izjave.

Stroški postopka

28V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal pooblaščen odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji (izven glavne obravnave), upravičen do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV znaša 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

29Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).⁵

¹ Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.
² Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
³ Prim. UPRS sodba opr. št. II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, sodba opr. št. II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023 ter VSRS sodba opr. št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.
⁴ UPRS sodba in sklep opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.
⁵ Enako tudi načelno pravno mnenje VSRS z dne 13. 12. 2006.