UPRS Sodba I U 153/2021-10

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1879/2020/4 (133-07) z dne 18. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek izpodbijane odločbe

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila odločbo Upravne enote Ljubljana št. 213-858/2019-12 z dne 22. 9. 2020 (1. točka izreka) in ni ugodila vlogi A. A. (v nadaljevanju zakonita zastopnica mladoletne tožnice) za sprejem mladoletne tožnice (rojene ... 2015) v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je zakonita zastopnica tožnice pri Upravni enoti Ljubljana (v nadaljevanju UE) vložila vlogo za sprejem mladoletne tožnice v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) na podlagi drugega odstavka 14. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS). UE je z odločbo št. 213-858/2019-12 z dne 22. 9. 2020 odločila, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo RS, če bo tožena stranka podala soglasje k tej odločbi. Tožena stranka je v revizijskem postopku presodila, da je UE nepopolno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja pogoja iz drugega odstavka 14. člena ZDRS, in sicer neprekinjenega življenja otroka, ki še ni star 18 let v RS z roditeljem, ki je zaprosil za sprejem v državljanstvo RS, vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, kot tudi v času odločanja (od 19. 7. 2018 do 22. 9. 2020), zato je v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 27.c člena ZDRS z izpodbijano odločbo odpravila navedeno pomanjkljivost.

3Tožena stranka je pojasnila, da se v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja pogoja neprekinjenega življenja poleg meril iz drugega odstavka 14. člena ZDRS upoštevajo tudi merila iz prvega in drugega odstavka 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije¹ (v nadaljevanju Uredba). Ob tem je povzela še osmi odstavek 10. člena ZDRS.

4Ugotovila je, da je UE pridobila potrdila vrtca Viški vrtci iz Ljubljane z dne 2. 8. 2019, 17. 12. 2019² in 20. 8. 2020³, iz katerih izhaja, da (i) tožnica vrtec od dne 1. 9. 2016 obiskuje redno, z izjemo redkih odsotnosti zaradi bolezni ali dopusta in da (ii) je bila v vrtcu dlje časa odsotna samo v juliju in avgustu 2019 in v obdobju od marca do maja 2020, zaradi zaprtja vrtca v času epidemije COVID-19. Pridobila je tudi potrdilo o obiskovanju zdravnika, iz katerega izhaja, da je tožnica v "zahtevanem" obdobju zdravnika obiskala le enkrat (14. 2. 2019). Iz navedenega po presoji tožene stranke izhaja, da v času odločanja dejansko stanje ni bilo raziskano, saj vrtec za obdobje od julija 2020 naprej ni izdal potrdila. Pri tem ni bila raziskana niti tožničina odsotnost v obdobju od marca do maja 2020. Sama navedba, da v tem obdobju v vrtcu zaradi epidemije COVID-19 ni bila prisotna namreč ne pomeni, da je takrat dejansko bivala v RS. Zakonita zastopnica tožnice je UE predložila fotokopijo potnega lista tožnice, a se do žigov v potnem listu, kljub pozivu ni opredelila.

5Tožena stranka je ocenila, da se tožničinega življenja v RS v spornih obdobjih na podlagi navedenih dokazov ne more ugotoviti. Zato je zakonito zastopnico tožnice v dopolnilnem postopku z dopisom z dne 28. 10. 2020 pozvala k podaji pisne izjave o tožničinem bivanju v RS v času epidemije COVID-19 oziroma v obdobju od marca do maja 2020 in predvsem k izjasnitvi glede žigov v tožničinem potnem listu, a se na dopis ni odzvala.

6Glede na navedeno je tožena stranka presodila, da ni izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja tožnice v RS vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, kot tudi v času postopka in odločanja. Zato je odločila kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Povzetek tožbenih navedb

7Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da jo sodišče odpravi in ohrani v veljavi odločbo UE, podrejeno pa vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

8Uvodoma pojasnjuje, da je njena zakonita zastopnica dne 19. 7. 2019 pri UE podala vlogo za sprejem v državljanstvo RS. V zvezi s tem poudarja, da je UE prekoračila rok za odločitev, ki izhaja iz prvega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zato sta bili kršeni njeni pravici do enakega varstva iz 22. člena in do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Izpostavlja, da v postopku revizije ni bila seznanjena z ugotovitvami, ki jih tožena stranka navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ker se ni mogla izjaviti o relevantnih in odločilnih dejstvih, je bilo kršeno načelo kontradiktornosti postopka.

9Njena starša opremljenosti njenega potnega lista z vstopnimi in izstopnimi žigi nista znala pojasniti, ker so nepregledni in nečitljivi. Ob tem je tožnica poudarila, da niti ne vesta, kateri žigi se nanašajo na prihod in kateri na izhod iz RS, saj mejni organi RS potnih listov nikoli ne žigosajo, to počnejo le mejni organi Republike Hrvaške, a še to ne vedno in dosledno, kar pa ne more biti upoštevano v škodo tožnice. Opredeljevanje do žigov v potnih listih je zelo zahtevno, zato tožena stranka tako zahtevnega ugotavljanja dejanskega stanja ne more prelagati na tožnico in njene starše. Dokazni postopek mora po uradni dolžnosti izvesti tožena stranka, saj gre za ugotavljanje dejanskega stanja na podlagi dokazne ocene listin, ki jih je predložila tožnica. Splošno znano je, da tožena stranka zavrne vloge za sprejem v državljanstvo RS, če se posamezniki napačno opredelijo do vstopnih in izstopnih žigov v potnih listih, zato se bojijo spuščati v tako zahtevno delo. Tožnica meni, da je tožena stranka ravnala arbitrarno, ko je v postopku revizije posegla v pravilno ugotovljeno dejansko stanje UE in v zakonske in podzakonske predpise.

10Tožnica poudarja, da mora tožena stranka v okviru dokaznega postopka ugotoviti materialno resnico na podlagi ocene vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj. Navaja, da je predložila še številne druge listinske dokaze (poleg fotokopije potnega lista), na podlagi katerih se lahko ugotovi izpolnjevanje pogoja neprekinjenosti življenja v RS. Ob tem je tudi UE po uradni dolžnosti pridobila številne relevantne podatke in listine, ki kažejo na izpolnjevanje vseh zakonskih in podzakonskih pogojev za sprejem tožnice v državljanstvo RS.

11Izpostavlja še, da je stališče pri toženi stranki zaposlene uradne osebe, da potni list ni edini dokaz, s katerim je mogoče dokazati dejstvo fizične prisotnosti posameznika v RS in da je zato v primerjavi s posamezniki, od katerih uradna oseba ni zahtevala pojasnjevanja žigov v potnem listu, v neenakopravnem položaju.

Povzetek odgovora na tožbo

12Tožena stranka v bistvenem ponavlja svoje navedbe iz izpodbijane odločbe. V zvezi s tožbenimi navedbami o dolgotrajnem postopku pa izpostavlja, da je imela tožnica možnost ravnati skladno z določbo četrtega odstavka 222. člena ZUP. Tožena stranka zavrača tožničine trditve, ki se nanašajo na njeno splošno znano ravnanje. Pojasnjuje, da je obravnavani postopek dopolnjevala zaradi neugotovljenega dejanskega stanja glede tožničinega življenja v RS po vložitvi vloge, predvsem v času odločanja.

13Tožena stranka izrecno poudarja, da njena odločitev ni temeljila le na dejstvu nepripravljenosti zakonite zastopnice tožnice do opredelitve žigov v potnem listu, ampak tudi na okoliščini, da zaradi navedenega ni bilo mogoče ugotoviti izpolnjevanja pogoja neprekinjenosti življenja v RS, upoštevajoč predvsem potrdila vrtca o tožničini odsotnosti in epidemiološko stanje v RS (zaprtje vrtcev). Izpostavlja še, da je tožnico v pozivu k dodatnemu pojasnilu opozorila na pomembnost določenih podatkov za postopek, a se na poziv kljub temu ni odzvala, niti ni navedla razlogov v zvezi z nemožnostjo opredelitve do žigov v potnem listu, ki jih sedaj navaja v tožbi. Glede na navedeno tožena stranka ni mogla nesporno ugotoviti pogoja neprekinjenosti življenja tožnice v RS. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

K I. točki izreka:

14Tožba je utemeljena.

15Tožena stranka je napačno razlagala in uporabila materialno pravo, zato je bilo treba tožbi ugoditi. Iz določbe drugega in šestega odstavka 14. člena ZDRS jasno izhaja, da otrok, ki še ni star 18 let, je pa starejši od 14 let, pridobi državljanstvo Republike Slovenije pod šestimi pogoji:

- če je eden od staršev dobil slovensko državljanstvo z naturalizacijo,

- če ta roditelj zaprosi za slovensko državljanstvo za tega otroka,

- če otrok s staršem, ki je pridobil slovensko državljanstvo z naturalizacijo, živi v RS,

- pri čemer mora biti to življenje v RS neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje,

- otrok mora imeti urejen status tujca,

- in če otrok (ki je starejši od 14 let) poda privolitev.

16Besedilo določil drugega in šestega odstavka 14. člena ZDRS je takšno, da v tem specifičnem primeru pridobitve slovenskega državljanstva za mladoletnika ne dopušča neke diskrecije ali širokega polja proste presoje upravnemu organu. Samo pogoja iz tretje in četrte zgoraj navedene alineje sta v treh elementih nekoliko manj določna, in sicer da otrok in starš živita "skupaj", da živita (skupaj) "neprekinjeno" v RS ter da (skupaj) živita v RS "vsaj" eno leto. Vse ostalo ne pušča nobenega polja proste presoje za pristojni organ. Določba drugega odstavka 14. člena ZDRS je jasna, da se obdobje neprekinjenega življenja šteje vsaj eno leto "pred vložitvijo prošnje", ne pa kakšno drugo obdobje, kot je obdobje po vložitvi prošnje in do odločitve prvostopenjskega ali drugostopenjskega organa.

17Ta določba, da se upošteva obdobje do vložitve prošnje ima namreč svoj materialno-pravni smisel. Ta smisel je v določilu člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah. Po tej določbi morajo biti pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo. Zakonodajalec RS je za relevantno obdobje predpisal "vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje" in ne obdobje od vložitve prošnje in do izdaje odločbe ravno iz razloga varovanja otrokovih koristi. Čas oziroma daljši potek časa odločanja s strani pristojnega organa o pravici ali pravni koristi mladoletnika namreč ne sme imeti vpliva na pravice oziroma koristi otroka (mladoletnika), kakor tudi ne na pravno varnost in načelo enakosti pred zakonom.⁴ V zvezi s tem je pomembno tudi, da ima določba člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah trojno funkcijo oziroma trojni pravni pomen, kar je Upravno sodišče že vneslo v upravno-sodno prakso.⁵ Po splošnem komentarju Odbora OZN za otrokove pravice št. 14 ima "načelo" varovanja otrokovih koristi iz člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah trojno funkcijo in sicer v tem smislu, da gre za materialno pravico, interpretativno pravno načelo ter procesno določbo. V funkciji materialne pravice ta določba pomeni, da ima mladoletni otrok pravico, da se v pravnem postopku ugotavlja, kaj je v največjo otrokovo korist in da se to upošteva primarno. Ta določba je pred sodišči neposredno uporabljiva.⁶ Kot interpretativno pravno načelo ta določba učinkuje tako, da ko ima neka druga pravna določba več možnih pomenov, je pravilna tista razlaga, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.⁷ V procesnem smislu pa ta določba zahteva, da pristojni organ v procesu odločanja oziroma razsojanja oceni verjeten vpliv (pozitivne ali negativne) odločitve na otroka in temu primerno uporabi procesne garancije. V tem elementu gre lahko za določeno prekrivanje med prvo in tretjo funkcijo tega določila.⁸ Določbe ZDRS in določbe Uredbe je treba razlagati in uporabljati v skladu s to interpretacijo člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah.

18Tožena stranka pa je mimo besedila drugega odstavka 14. člena ZDRS in člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah za neprekinjenost življenja v RS upoštevala obdobje po vložitvi prošnje do odločitve pristojnega organa, kar je nezakonito. Zato tudi ni imela zakonske podlage, da je pozivala vlagateljico prošnje, da poda pisno izjavo o tožničinem bivanju v RS, oziroma pojasni zapise v potnem listu, ki se nanašajo na obdobje po 19. 7. 2019, to je obdobje od marca do maja 2020. Na to se nanaša tudi tožbeni ugovor o arbitrarni uporabi zakonskih in podzakonskih predpisov. To je razlog, da je bilo treba tožbi ugoditi zaradi napačne uporabe materialnega prava in neustreznega pozivanja stranke, da naj izpolni svoj del dokaznega bremena za okoliščine, ki v zadevi niso pravno relevantne.

19Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo na seji senata, ker je bilo treba tožbi ugoditi že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Ob tem je sodišče upoštevalo tudi kriterije za ustno zaslišanje tožnika in javno glavno obravnavo iz sodbe Velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Ramos Nunes de Carvalho E Sà v Portugal.⁹

K II. točki izreka:

20Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Sodišče je tožnici dosodilo tudi zakonske zamudne obresti od stroškov postopka, ki tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

¹ Ur. l. RS, št. 51/07 in 112/09.
² Potrdilo vrtca o dnevih mesečne prisotnosti tožnice od julija 2018 do novembra 2019.
³ Potrdilo vrtca o dnevih mesečne prisotnosti tožnice od novembra 2019 do julija 2020.
⁴ Glej na primer mutatis mutandis sodbo Sodišča EU v zadevi A., S., C-550/16, odst. 55, 58.
⁵ Glej na primer: sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 27/2018, 9. 8. 2018, odst. 95; I U 743/2020, 2. 9. 2020, odst. 51-53, I U 1195/2023, 1. 9. 2023, odst. 55.
⁶ UNCRC, General Comment 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best lnterests Taken as a Primary Consideration (Art. 3, Para. 1), CRC/C/GC/14, 2013, tč. 1A/6a, str. 4
⁷ Ibid. tč. 1A/6b, str. 4.
⁸ Ibid. tč. 1A/6c, str. 4.Četudi v tem primeru ne gre za izvajanje in uporabo prava EU ni povsem brez pomena, da je tudi Veliki senat Sodišča EU že sprejel v svojo sodno prakso mnenje Odbora ne glede na to, da EU formalno-pravno ni prenesla (inkorporirala) Konvencije ZN o otrokovih pravicah v pravni red EU (glej: M.A., C-112/20, odst. 43) in je zavzel stališče, da se izraz "koristi otroka" iz člena 3(1) Konvencije ZN o otrokovih pravicah nanaša hkrati na materialno pravico, načelo razlage in postopkovno pravilo (K. L., C-646/21, 11. 6. 2024, odst. 73).
⁹ App. no. 55391/13, 557/28/13 and 74031/13, odst. 190-191.