UPRS Sodba I U 573/2023-110

I. Tožba zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021, se zavrne.

II. Tožeča in tožena stranka trpita vsaka svoje stroške postopka.

III. Tožeča stranka je dolžna v roku 15. dni od vročitve tega sklepa stranki z interesom povrniti stroške tega postopka v višini 1119,96 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo spremenil okoljevarstveno dovoljenje, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjeno z odločbama z dne 15. 2. 2016 in z dne 27. 10. 2016 (v nadaljevanju OVD), izdano upravljavcu A., d.o.o. (v nadaljevanju stranka z interesom), in sicer tiste dele tega dovoljenja, ki so posledica odstranitve in izbrisa rezervoarja za dizelsko gorivo D2 in izbrisa naprave za fizikalno-kemijsko obdelavo tekočih odpadkov z oznako N17 iz OVD ter posledično obseg dovoljenja. Poleg tega je zaradi usklajevanja zahtev za obratovanje naprave z novimi predpisi s področja varstva okolja, določbami Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2018/1147 z dne 10. 8. 2018 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnologijah (v nadaljevanju Zaključki o BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta o industrijskih emisijah za obdelavo odpadkov ter zaradi obratovalne varnosti procesa in dejavnosti, ki zahteva uporabo drugih tehnik, spremenil določbe OVD v točkah 3.1.4, 3.3.1, 3.3.2, 3.4.4, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, 7.1.1, 7.1.2, 7.1.8 ter v točkah 3.1.12, 3.1.13, 3.4.16, 5.1.2, 7.3.2, 7.4, 7.5 in 11 dodal nove zahteve.

2Iz obrazložitve izhaja, da je stranka z interesom, ki je upravljavec naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega (v nadaljevanju IED naprava), vložila dve zahtevi za spremembo OVD, in sicer zaradi odstranitve poškodovanega rezervoarja za dizelsko gorivo D2 in zaradi neizvajanja postopka obdelave tekočih odpadkov po postopku D9 na tehnološki enoti N17. Organ je postopka združil s postopkom, ki ga je uvedel po uradni dolžnosti na podlagi 1., 2. in 5. točke prvega odstavka 78. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). O postopku je obvestil Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, inšpekcijo za okolje in naravo (v nadaljevanju IRSOP), ki je opravil izredni inšpekcijski pregled, v katerem ni ugotovil nepravilnosti in ni izdal nobene odločbe. Upoštevaje načelo previdnosti je zaradi prisotnosti nevarnih odpadkov na lokaciji naprave in navedb tožnice preveril, ali naprava po Uredbi o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (v nadaljevanju Uredba o preprečevanju večjih nesreč) sodi med obrate tveganja za okolje (v nadaljevanju obrat). Vendar zaključuje, da četudi bi IED napravo, ki je predmet OVD, lahko opredelili kot obrat, to na konkretni postopek spremembe OVD ne bi vplivalo, saj mora za obratovanje obrata upravljavec pridobiti okoljevarstveno dovoljenje za obrat iz 86. člena ZVO-1. Ker se postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja nanaša na določitev pogojev za obratovanje IED naprave, kot pravno nepomembno za ta postopek zavrača tudi zatrjevano kršitev prostorskega akta. Ne strinja se niti s smiselno uporabo 90. člena ZVO-1, saj mora zakon vsak postopek izrecno dovoliti, sicer bi bila diskrecija organa preširoka.

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil.

4Tožnica je zoper odločbo, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021 in odločbo, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjeno z odločbama, šr. 35407-62/2011-23 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016 vložila tožbo. V njej zatrjuje, da je prvostopenjski organ izčrpno utemeljil neustreznost pojasnil stranke z interesom v zvezi z njenim uvrščanjem med obrate in ugotovil, da ni uspela izkazati, da se IED naprava ne uvršča med obrate. Vendar je zmotno zaključil, da to na konkretni postopek ne vpliva. Toženka je namreč v postopku, ki teče po 5. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1, pristojna in dolžna ugotavljati ustreznost obratovalne varnosti procesa predelave odpadkov in v tem okviru, ali naprava izpolnjuje pogoje za obrat po Direktivi 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. 6. 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES (v nadaljevanju Direktiva Seveso III), in mora zato pridobiti dovoljenje za obrat.

5Trdi, da iz 70. člena ZVO-1 jasno izhaja, da je treba pred dovoljenjem za IED napravo pridobiti dovoljenje za obrat, saj ta v drugem odstavku predvideva izdajo dovoljenja za napravo, za katero je bilo že pridobljeno mnenje za obrat. Določba 93. člena ZVO-1 ne prepoveduje, da se pogoji za IED napravo in za obrat preverjajo v istem postopku. Pri izdaji obeh dovoljenj je treba upoštevati izpolnjevanje pogojev, predpisanih za izdajo obeh OVD, saj se dovoljuje isto nevarno dejavnost, iz zakonske ureditve pa izhaja, da dovoljenje za IED napravo vključuje zaveze iz dovoljenja za obrat in ne obratno. Zaključek organa je v nasprotju z Direktivo Seveso III ter Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 11. 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja; v nadaljevanju Direktiva IED), ki sta normativno povezani.

6V tožbi uveljavlja tudi nezakonitost okoljevarstvenega dovoljenja iz leta 2013, saj je izdano v nasprotju s poročilom o celoviti presoji vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), izdelanem v postopku sprejemanja Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za prostorsko ureditev skupnega pomena za reciklažni center ... (v nadaljevanju Odlok o LN), v katerem se je presojal vpliv predelave med 2.600 in 6.500 ton odpadkov, ki vsebujejo nevarne snovi in skladiščenja 685 ton odpadkov. V OVD pa je dovoljena letna količina predelave odpadkov 36.000 ton in skladiščenja 1.430 ton. Nadalje ob spreminjanju Odloka o LN ni bila izvedena CPVO, kar pomeni, da je prostorski akt v nasprotju z zakonom in ustavo. Vprašanje protiustavnosti in zakonitosti navedenega prostorskega akta je v tem postopku relevantno, ker je naslovno sodišče pooblaščeno, da spregleda protiustavne in nezakonite podzakonske splošne akte. Kršitve se neposredno odražajo v protipravnosti izpodbijane odločbe, ker ta temelji na kapacitetah, ki jih določa prostorski akt.

7Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi, poleg tega pa zahteva, da odpravi tudi OVD z dne 7. 6. 2013, spremenjen z odločbama, št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016. Uveljavlja povračilo stroškov postopka.

8Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

9Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da so združeni postopki potekali v zvezi z OVD za IED napravo in ne za obrat. Iz 93. člena ZVO-1 izhaja, da gre za dva ločena postopka, ki se lahko združita zgolj na podlagi investitorjeve zahteve. Pravilnost upravljavčeve ugotovitve, da se naprava ne uvršča med obrate tveganja, lahko preverja le IRSOP, ki v primeru neskladnosti z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč ukrepa. Trdi, da iz nobene direktive ne izhaja, da bi morali nacionalni organi najprej izdati okoljevarstveno dovoljenje za obrat, niti da bi morali v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo preverjati skladnost z Direktivo Seveso III. Pojasnjuje, da se je leta 2013 v zahtevi za izdajo OVD sama opredelila do vprašanja, ali se naprava uvršča med obrate, kar pa ne spremeni dejstva, da je vložila vlogo po 68. in ne po 86. členu ZVO-1. Odločitev tudi ni v nasprotju s sodno prakso Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) in Splošnega sodišča, saj nista obravnavala nobene zadeve o "vsebinski povezanosti" obeh direktiv. Za predmetni postopek so nerelevantne tudi navedbe v zvezi z neustavnostjo prostorskega akta, saj ta ne predstavlja materialnopravne podlage za odločitev v tej zadevi. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

10Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 8. 9. 2022 v bistvenem ponavlja tožbene trditve. Trdi, da izredni inšpekcijski pregled po tretjem odstavku 78. člena ZVO-1 ni bil opravljen. V primeru ugotovitve, da stranka z interesom izpolnjuje pogoje za uvrstitev med obrate, bi to predstavljalo kršitev 86. člena ZVO-1, kar bi toženka morala ugotoviti bodisi sama bodisi s pomočjo IRSOP in prepovedati obratovanje naprave oziroma obrata. Sklicuje se na sodbo SEU C-53/10, iz katere naj bi izhajalo, da SEU zahteva, da organi varnostne razdalje za zmanjšanje tveganja večjih nesreč presojajo v kateremkoli postopku. Vztraja tudi, da je pogoj za izdajo kateregakoli okoljevarstvenega soglasja in dovoljenja skladnost s prostorskim aktom.

11Stranka z interesom v vlogi z dne 14. 9. 2022 navedbam tožnice ugovarja.

12Sodišče je tožbo zoper okoljevarstveno dovoljenje, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjeno z odločbama z dne 15. 2. 2016 in z dne 27. 10. 2016 na podlagi 2 točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom, I U 787/2022 z dne 14. 9. 2022, zavrglo. Vrhovno sodišče je s sklepom, I Up 214/2022 z dne 20. 9. 2023, pritožbo zoper ta sklep zavrnilo. Glede na to sodišče v tej sodbi obravnava še tožbo zoper odločbo, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021.

13Sodišče je na glavni obravnavi vpogledalo v listine v upravnem spisu. Ostale dokazne predloge je kot nepomembne za odločitev zavrnilo. Poleg tega je kot nedopustno zavrnilo dokazovanje z vpogledom v listine, ki so nastale po datumu izdaje izpodbijane odločbe, ter dokaz z zaslišanjem priče B. B., saj je za razlago Direktive Seveso III pristojno sodišče in ne priča.

14Tožba ni utemeljena.

15Tudi o tožbi zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je sodišče že odločalo, in sicer jo je s sodbo, I U 787/2022 z dne 14. 9. 2022, zavrnilo. Štelo je namreč, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil predpis, ko je zavzel stališče, da četudi bi ugotovil, da je IED naprava hkrati obrat, stranka z interesom pa nima okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, to na njegovo odločitev o spremembi OVD za IED napravo ne bi vplivalo. Določbe ZVO-1 o okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo ter o okoljevarstvenem dovoljenju za obrat in njuni spremembi, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, je namreč sodišče, enako kot toženka, razlagalo tako, da je za pridobitev vsakega od teh dovoljenj predpisan samostojen postopek, ki se začne na vlogo stranke. Do njihove spremembe sicer lahko pride po uradni dolžnosti, vendar je po ZVO-1 združevanje obeh postopkov mogoče le na podlagi zahteve upravljavca. Štelo je, da se izpolnjevanje predpisanih pogojev za obratovanje, kar zajema tudi preverjanje, ali ima imetnik vsa za to potrebna dovoljenja, v postopku spremembe dovoljenja za IED napravo zagotavlja na ta način, da organ po uradni dolžnosti preveri okoljevarstveno dovoljenje in ga spremeni, pod pogojem, da naprava deluje v skladu s predpisi. Delovanje v skladu s predpisi zajema tudi pogoj, da ima vsa dovoljenja, ki so predpisana za njeno delovanje, kar pa v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po tretjem odstavku 78. člena ZVO-1 ugotavlja pristojna inšpekcija.

16Vrhovno sodišče je s sklepom, X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023, sodbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v novo sojenje. Po presoji Vrhovnega sodišča mora organ po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo preverjati, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, kar je tudi zahteva člena 11(g) Direktive IED. Splošna zahteva 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1 se nanaša na ukrepe za preprečevanje okoljske škode, ki se v primeru obrata nanašajo na nevarne snovi. Zato se pri okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo uporabijo podatki iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Če to dovoljenje še ni pridobljeno, pa pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 ne morejo biti izpolnjeni, če upravljavec ne izpolni zahtev za izdajo dovoljenja za obrat. To izhaja tudi iz prvega odstavka 74. člena ZVO-1, ki izrecno določa, da morajo biti v okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo zaradi zagotavljanja visoke stopnje varstva okolja kot celote določeni vsi ukrepi in pogoji za izpolnitev splošnih zahtev iz prvega odstavka 70. člena ZVO-1 in drugih, za obratovanje naprave predpisanih okoljevarstvenih zahtev. Med te sodijo tudi ukrepi za preprečevanje večje nesreče ter zmanjšanje njenih posledic. Če mora upravljavec za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, pa jih mora toliko bolj za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njihovih posledic, kadar gre za nevarne snovi, pri katerih gre za večje tveganje za okolje. Če torej iz podatkov izhaja, da gre glede na vrsto in količino nevarnih snovi za obrat, je tudi okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo mogoče izdati le, če so izpolnjene zahteve za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic zaradi nevarnih snovi.

17Ker so zahteve za okoljevarstveno dovoljenje za obrat vsebinsko tako povezane z zahtevami za okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, mora po stališču Vrhovnega sodišča pristojni organ v postopku po 78. členu ZVO-1, ko po uradni dolžnosti preverja že izdano okoljevarstveno dovoljenje, preverjati tudi upoštevanje zahtev za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic in s tem ustreznost dovoljenja za obratovanje z napravami, ki uporabljajo nevarne snovi. Taka bi bila po oceni Vrhovnega sodišča lahko npr. sprememba predpisa, ki bi med nevarne snovi dodala novo snov ali manjšo količino neke snovi. V takem primeru bi moral pristojni organ preveriti, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo spremeniti po uradni dolžnosti, da bi se zagotovilo izpolnjevanje navedenih ukrepov oziroma zahtev. Podobno velja v primeru, če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik. Preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 se tako nanaša na vse zahteve, ki morajo biti izpolnjene za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, torej tudi na tiste, ki jih, kadar gre za določeno vrsto in količino nevarnih snovi, izrecno dodaja še okoljevarstveno dovoljenje za obrat.¹

18Toženka je v ponovljenem postopku 18. 5. 2023 vložila vlogo, v kateri je navedla razloge, zaradi katerih se z navedeno razlago predpisa ne strinja. Tožnica in stranka z interesom tej razlagi v svojih vlogah z dne 3. 5. 2023 nista nasprotovali, sta se pa razhajali pri trditvah, kaj naj bi toženka v izpodbijani odločbi glede uvrstitve zadevne IED naprave med obrate ugotovila oziroma odločila.

19Tožnica je v navedeni vlogi trdila, da je toženka na podlagi Strokovnega mnenja o razvrstitvi naprave A., d.o.o. oziroma preveritve verodostojnosti izračuna, ki ga je podal A., d.o.o., ugotovila, da je zadevna IED naprava tudi obrat in da mora naknadni nadzor zagotoviti, da so upoštevane razdalje, določene z Uredbo o merilih za določitev najmanjše razdalje med obratom in območji, kjer se zadržuje večje število ljudi, ter infrastrukturo (Uradni list RS, št. 39/06; v nadaljevanju: Uredba o minimalnih razdaljah). Spremenila je tožbeni predlog, tako da primarno uveljavlja, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in - citirano: "spremeni OVD, spremenjeno z odločbama, št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016, skladno z Uredbo o minimalnih razdaljah". Podrejeno vztraja pri odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu.

20Stranka z interesom je nasprotno temu trdila, da v izpodbijani odločbi ni bilo ugotovljeno, da obravnavana naprava izpolnjuje pogoje za obrat in da je temu pritrdilo tudi Vrhovno sodišče. Glede na to meni, da je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in razčiščeno ter je treba tožbo zavrniti.

21Tožnica je v nadaljevanju postopka vložila še 4 pripravljalne vloge, in sicer 5. 6. 2023, 29. 6. 2023, 1. 8. 2023 in 25. 8. 2023, stranka z interesom pa 3 pripravljalne vloge, in sicer 2. 6. 2023, 28. 6. 2023 in 22. 8. 2023.

22Sodišče je v okviru ustavno zagotovljene pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), tj. zagotavljanja enotne sodne prakse, dolžno slediti razlagam predpisa, ki jih zavzame Vrhovno sodišče, ko odloča o tistih revizijskih vprašanjih, na podlagi katerih je mogoče pričakovati odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (367. a člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP). Od stališč Vrhovnega sodišča lahko odstopi le, če za to obstajajo prepričljivi argumenti za pretehtanje ali razlikovanje² oziroma v obravnavanem primeru za pretehtanje. Zato se bo najprej opredelilo do argumentov, s katerimi toženka nasprotuje razlagi Vrhovnega sodišča.

23Toženka v svoji izjavi vztraja pri stališču, da se zahteve iz 70. člena ZVO-1 nanašajo le na nevarne snovi, ki lahko povzročijo onesnaženje tal ali podzemne vode na območju IED naprave in oceno stanja okolja ob zaprtju naprave. To utemeljuje s tem, da nevarne snovi in merila za njihovo uporabo določata dve različni uredbi, pri čemer naj bi se 70. člen ZVO-1 nanašal le na nevarne snovi po prilogi 3 in 4 Uredbe o vrsti in dejavnosti naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (v nadaljevanju: Uredba o vrsti dejavnosti in naprav).³ Teh naj ne bi bilo mogoče enačiti s snovmi iz Priloge 1 Uredbe o preprečevanju večjih nesreč oziroma "Seveso nevarnimi snovmi", ki imajo takšne fizikalno-kemijske lastnosti, zaradi katerih lahko zaradi sproščanja snovi ali energije pride do večje nesreče. Nadalje svoje stališče opira na različno dokumentacijo, ki je podlaga za izdajo vsakega od dovoljenj, in sicer se po Uredbi o preprečevanju večjih nesreč ukrepi za preprečevanje opredelijo v varnostnem poročilu ali zasnovi zmanjšanja tveganja za okolje, po Uredbi o vrsti dejavnosti in naprav pa je za v njej določene nevarne snovi, ki se skladiščijo, uporabljajo ali proizvajajo pri obratovanju IED naprave in lahko povzročijo onesnaženje tal ali podzemne vode na območju naprave, treba izdelati izhodiščno poročilo.

24Po presoji sodišča je bilo Vrhovno sodišče, ko je odgovarjalo na revizijska vprašanja, nedvomno seznanjeno, da nevarne snovi opredeljujeta dve različni uredbi. Že zato, ker gre za podzakonske akte, pa to ne more biti razlog za neupoštevanje zakonske zahteve iz 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1, da se v okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo vključijo vsi ukrepi za preprečevanje nesreč, vključno s tistimi, ki lahko nastanejo zaradi prisotnosti "Seveso nevarnih snovi". Pri tem je Vrhovno sodišče izrecno poudarilo, da če mora upravljavec po tej zakonski določbi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, jih mora toliko bolj za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njenih posledic, kadar gre za nevarne snovi.⁴ Dejstvo, da za ta namen potrebno dokumentacijo in ukrepe določata dve različni uredbi, tega ne onemogoča.

25Neutemeljena je tudi navedba toženke, da je Vrhovno sodišče odstopilo od ustaljene sodne in upravne prakse v podobnih primerih, ko se izpolnjenost zahtev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat presoja zgolj na zahtevo upravljavca. Kot izhaja že iz sklepa, X Dor 378/2022 z dne 14. 12. 2022, s katerim je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo zoper sodbo I U 787/2022, namreč o pomembnih pravnih vprašanjih, ki presegajo pomen konkretne zadeve, še ni bilo jasne sodne prakse Vrhovnega sodišča. Prav tako ni mogoče govoriti o ustaljeni sodni praksi naslovnega sodišča, saj je o navedenih pravnih vprašanjih sodišče zavzelo stališče v zadevi I U 787/2022, ki jo je Vrhovno sodišče s sklepom, X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023, razveljavilo. Toženka drugih sodb, ki bi se nanašale na ista pravno relevantna vprašanja, niti ne navaja. Praksa upravnih organov, četudi ustaljena, pa sodišč v okviru 22. člena Ustave ne zavezuje. Tudi (ne)smotrnost izdaje dveh dovoljenj ob tem, da mora biti vsebina enega dovoljenja zajeta še v drugem, oziroma razlogi, zaradi katerih upravljavci lažje izvedejo dva ločena postopka namesto enega, ne morejo biti pravni argument za drugačno razlago predpisa, kot jo je podalo Vrhovno sodišče.

26Nadalje ni upošteven toženkin argument, s katerim nasprotuje razlagi Vrhovnega sodišča, češ da ji ZVO-1 in Uredba o preprečevanju večjih nesreč ne dajeta napotil, kako se odpadki pretvorijo v "Seveso nevarne snovi". Organ se je v zvezi s tem skliceval⁵ na peti odstavek 4. člena Uredbe o preprečevanju večjih nesreč, ki določa, da se za razvrščanje obratov upoštevajo tudi snovi na območju obratov, ki po predpisih, ki urejajo razvrščanje, pakiranje ter označevanje snovi in zmesi, niso razvrščene med nevarne snovi (npr. odpadki), vendar imajo ali bi lahko imele z upoštevanjem značilnosti obrata enake lastnosti glede možnosti povzročitve večje nesreče kakor snovi, ki so razvrščene v razrede in kategorije nevarnosti iz preglednice 1 priloge 1 te uredbe ali so navedene v preglednici 2 priloge 1 te uredbe. Za take snovi se upoštevajo količine za razvrstitev najbolj podobne nevarne snovi s kategorijami nevarnosti iz preglednice 1 priloge 1 te uredbe ali najbolj podobne imenovane snovi v preglednici 2 priloge 1 te uredbe. Organ je bil torej mnenja, da je treba razvrščanje odpadkov v razrede nevarnosti opreti na nevarne lastnosti snovi, zmesi ali izdelka, iz katerih so odpadki nastali, in da jih je treba primarno razbrati iz varnostnih listov teh snovi. Pravilnost tega stališča sicer ni bilo predmet revizijske presoje.

27Toženka še navaja, da 5. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1 ne omogoča preverjanja, ali bi morala imeti naprava oziroma območje, na katerem se nahaja, tudi okoljevarstveno dovoljenje za obrat, ker naj bi bilo mogoče sintagme "obratovalna varnost" in "tehnika" povezati zgolj z Referenčnimi dokumenti in Zaključki o BAT, zaradi katerih je prvostopenjski organ spreminjal okoljevarstveno dovoljenje. Trdi, da se ta določba nanaša zgolj na redno delovanje naprave, kar naj bi izhajalo iz 4. točke drugega odstavka 74. člena ZVO-1. Sklicuje se na to, da gre za precej nedoločen in širok pojem, ki omogoča široko diskrecijsko pravico prostega preudarka, zaradi česar naj ga pristojni organi ne bi uporabljali kot razlog za spremembo okoljevarstvenih dovoljenj po uradni dolžnosti, ampak naj bi se naslanjali zgolj na uporabo najboljših možnih razpoložljivih tehnik.

28Po presoji sodišča tudi to stališče ne pretehta argumentov Vrhovnega sodišča, da se preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 nanaša na spremembo vseh tistih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni pri njegovi izdaji, kar pomeni tudi na tiste zahteve v zvezi z nevarnimi snovmi, ki so predmet okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Iz prvega odstavka 78. člena ZVO-1 namreč jasno izhaja, da je sprememba okoljevarstvenega dovoljenja, če varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik (5. točka), drug razlog za spremembo, kot je sprememba dovoljenja zaradi spremembe predpisov, izdanih zaradi objave novega zaključka o BAT, ki se nanaša na glavno dejavnost določene naprave (2. točka). To pa pomeni, da gre za dva različna razloga za spremembo. V zakonu tudi ni določeno, da naj bi se varnost procesa ali dejavnosti, ki zahteva uporabo drugih tehnik, nanašala (le) na redno obratovanje naprave, saj zakon govori o dejavnosti, torej o vsakem in ne le rednem delovanju naprave. Drugače ne izhaja niti iz 4. točke drugega odstavka 74. člena ZVO-1, na katero se sklicuje toženka, ki določa, da ministrstvo v okoljevarstvenem dovoljenju določi tudi ukrepe, ki se nanašajo na delovanje naprave v izrednih razmerah, in sicer pri njenem zagonu, puščanju, okvari ali trenutni zaustavitvi. Po 3. točki prvega odstavka tega člena namreč določi tudi ukrepe za varstvo okolja in druge pogoje obratovanja naprave, med (redne in izredne) ukrepe za varstvo okolja pa gotovo sodijo tudi ukrepi za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic ne glede na to, katere nevarne snovi jo povzročijo. To je, kot je pojasnilo Vrhovno sodišče, ena od zahtev iz 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1.

29Nenazadnje toženka v svoji izjavi s 16. 5. 2023 sama zapiše - citirano: "Iz navedenega izhaja, da bi pristojni organ v postopku po uradni dolžnosti moral preveriti tudi, ali obstaja možnost, da je obstoječa IED naprava hkrati obrat, kar je v konkretnem primeru tudi storil."⁶ Da je toženka postopala tako, kot sedaj trdi, da ni pravilno, nadalje izhaja iz same izpodbijane odločbe. V njej namreč prvostopenjski organ navaja, da je na podlagi Strokovnega mnenja o razvrstitvi naprave za ravnanje z odpadki A., d.o.o. med obrate tveganja za okolje, ki ga je predložila tožnica in na podlagi izračuna virov tveganja z dne 16. 5. 2019 ter spremenjenega izračuna z dne 12. 4. 2021, ki ju je predložila stranka z interesom, ugotavljal, ali je IED naprava hkrati obrat.

30Pojasnjuje, da na podlagi teh podatkov ni mogel zaključiti, da sta razvrstitev odpadkov ter izračun virov tveganja pravilna za 54 ton odpadnih olj in 6 ton odpadnih emulzij, za 70 ton odpadkov iz skupine vnetljivih odpadkov, 60 ton odpadkov iz skupine odpadne vode in 25 ton odpadkov iz skupine "halogenirana topila". Navaja, da tak zaključek ni bil mogoč, ker stranka z interesom ni predložila vseh varnostnih listov za snovi, iz katerih so nastali odpadki, iz nekaterih varnostnih listov pa ni bilo razvidno, kako se zagotavljajo in preverjajo nevarne lastnosti odpadkov. Prav tako niso bili znani podatki o največji možni količini posamezne vrste odpadka na območju naprave. Poleg tega navaja, da stranka z interesom ni navedla količin in nevarnih lastnosti topila - redčila za barve, ki nastane kot proizvod, ki ga prodaja. Upoštevaje podatke o vreliščih in plameniščih, pa ni bilo razvidno, ali so bili v izračunu upoštevani vsi odpadki, ki se skladiščijo oziroma nahajajo v N4, N5, N7 in N8, zaradi česar ni bilo mogoče zaključiti, ali se razvrščajo v P5c, v P5b ali v P5a, pri katerih se kot kriterij vira tveganja upoštevajo različne količine (tekočine razvrščene v P5a: 1o ton, v P5b: 50 ton, v P5c: 1000 ton).

31Kot pravno podlago za vodenje postopka organ, poleg že omenjene 2. in 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, v razlogih izpodbijanega akta navaja še 1. točko tega odstavka, ki določa, da ministrstvo preveri in spremeni okoljevarstveno dovoljenje, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave, izdanih po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja. Očitno je torej, da je svoje postopanje v zvezi z možnostjo, da bi bila obstoječa IED naprava lahko tudi obrat, oprl na eno od teh določil, pri čemer je izostala le konkretna opredelitev, iz katerega od teh razlogov je preverjal, ali je IED naprava obrat.

32Glede na navedeno prvostopenjski organ v razlogih izpodbijane odločbe ocenjuje, da stranka z interesom ni dokazala, da se naprava ne uvršča med obrate. Vendar zaključi, da četudi bi napravo, ki je predmet OVD, lahko opredelili kot obrat, to na konkretni postopek spremembe OVD ne bi vplivalo, saj je predvideno, da mora upravljavec obrata pridobiti okoljevarstveno dovoljenje za obrat iz 86. člena ZVO-1. To naziranje pa je, kot je bilo že pojasnjeno, po mnenju Vrhovnega sodišča napačno.

33Da se je o tem, ali IED naprava izpolnjuje pogoje za obrat, vodil upravni postopek po 78. členu ZVO-1, izhaja tudi iz upravnega spisa. Tako je organ z dopisom, št. 35406-46/2018 z dne 25. 10. 2018, pod točko II stranko z interesom pozval, naj predloži izračun, iz katerega bo razvidno, ali se naprava uvršča med obrate po Uredbi o preprečevanju večjih nesreč. Upravni postopek po uradni dolžnosti se namreč v skladu s prvim odstavkom 127. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) začne, ko pristojni organ v ta namen opravi kakršnokoli dejanje, kar ta poziv nedvomno je. Organ je s tem v zvezi stranko z interesom še večkrat pozval na predložitev dodatnih pojasnil in podatkov. Kljub temu, da je bil postopek voden, pa kot opozarja tudi Vrhovno sodišče v sklepu, I Ips 8/2023,⁷ ni bilo ugotovljeno, da obravnavana naprava izpolnjuje pogoje za obrat. Iz izreka izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, da bi bilo o ukrepih, potrebnih za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic, odločeno, iz obrazložitve pa ne, zakaj jih je bilo treba odrediti. Nadalje iz upravnega spisa ne izhaja, da bi organ v tem delu postopek, ker bi ugotovil, da ne gre za obrat in zato ni razlogov za spremembo OVD po 1. ali 5. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1 oziroma iz drugih, v tej določbi določenih razlogov, ustavil.

34Izostala je torej odločitev bodisi o tem, da stranka z interesom upravlja obrat večjega ali manjšega tveganja za okolje, zaradi česar mora izvrševati potrebne ukrepe za preprečevanje nesreč, bodisi o tem, da ne upravlja obrata, ko bi bilo treba v tem delu po uradni dolžnosti vodeni postopek ustaviti. Pri tem sodišče še opozarja, da toženka v vlogi z dne 16. 5. 2023 sama navaja, da v kolikor je pristojni organ začel postopek po uradni dolžnosti, bi se moral ta zaključiti bodisi z izdajo odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja bodisi z izdajo sklepa o ustavitvi postopka.

35Z izpodbijano odločbo je bilo tako odločeno (le) o delu zadev, o katerih je tekel postopek. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 5. 7. 2023 tožnico in stranko z interesom⁸ seznanilo s tem stališčem oziroma konkretno s tem, da točke I.1, I.2, I.13 in I.16 izreka vsebujejo odločitev, ki se nanaša na spremembo OVD zaradi opustitve rezervoarja D2 in naprave N17, da so dodatne zahteve zaradi novih Zaključkov BAT in uskladitve z uredbami, ki se nanašajo na varstvo okolja, določene v točkah I.3, I.4., I.5, I.6, I.7, I.8, I.10, I.11, I.12, I. 17, I.18, I.19, I.20 izreka, na spremembe zaradi obratovalne varnosti procesa pa se nanašata točka I.9 in I.14. Seznanilo ju je tudi s stališčem, da so to vse odločitve, ki jih je toženka sprejela v obravnavani zadevi in katerih zakonitost lahko sodišče v skladu s konceptom upravnega spora sploh presoja, ali povedano drugače, da sodišče ne more presojati zakonitosti odločitve, ki je organ ni sprejel.⁹ Da o spornem vprašanju ni bilo odločeno, pa nenazadnje v vlogi z dne 1. 8. 2023 izrecno navaja tudi tožnica sama.¹⁰

36Tega, da toženka ni sprejela odločitve, ne spremeni njeno pojasnilo v vlogi z dne 19. 5. 2023, da pri izdaji dovoljenja za obrat (in torej tudi v primeru njegove spremembe), tj. pri določanju obveznosti upravljavca obrata, ne gre toliko za to, da se v izrek okoljevarstvenega dovoljenja napišejo ukrepi, ampak za to, da organ preveri pravilnost izdelave varnostnega poročila oziroma zasnove tveganja za okolje, relevantni ukrepi pa so del teh dokumentov. Ker je po 3. točki tretjega odstavka 89. člena ZVO-1 potrditev ustreznosti varnostnega poročila ali zasnove tveganja za okolje sestavni del okoljevarstvenega dovoljenja, to po presoji sodišča nedvomno pomeni, da organ o ustreznosti teh dokumentov in ukrepov, ki iz njih izhajajo, odloči z odločbo, enako kot sicer odloči o ukrepih za preprečevanje okoljske škode po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1, ki glede na razlago Vrhovnega sodišča nujno zajemajo tudi ukrepe za preprečevanje večjih nesreč in zmanjšanju njenih posledic, kadar gre za nevarne snovi. Kot je poudarilo Vrhovno sodišče, pa pri preverjanju dovoljenja za IED napravo ni mogoče izključiti vidika izpolnjevanja teh ukrepov. To pomeni, da se tudi v primeru spremembe okoljevarstvenega dovoljenja te obveznosti lahko določijo (tudi) tako, da organ v primeru, če je ugotovljeno, da je IED naprava hkrati obrat, z odločbo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja potrdi pravilnost navedenih dokumentov oziroma v njih vsebovanih ukrepov.

37Glede na to, da toženka ni sprejela odločitve o tem, ali je IED naprava, ki jo upravlja stranka z interesom, obrat ali ne, pa je po presoji sodišča zakonitost izpodbijane odločbe oziroma v njej vsebovanih odločitev, odvisna od tega, ali je bilo z njo odločeno o vprašanjih, ki so zaključene celote, neodvisne od tega, ali je IED naprava hkrati obrat, ali pa gre za obveznosti, katerih obstoj ali vsebina je odvisna od tega, ali gre za obrat, zaradi česar bi morale biti z izpodbijano spremembo OVD odrejene obveznosti, če bi toženka ugotovila, da je IED naprava hkrati obrat, po vsebini drugačne.

38Sodišče je v okviru materialno procesnega vodstva na naroku 5. 7. 2023 tudi s tem stališčem seznanilo prisotni stranki in tožnici dodelilo rok 30 dni za izjavo. Ne drži trditev tožnice v vlogi z dne 1. 8. 2023, da naj bi ji sodišče zastavilo vprašanje, kako naj toženka predpiše zahtevane ukrepe iz "Seveso predpisov" v odločbo za IED napravo, ampak ji je omogočilo izjavo o tem, katere odločitve toženke, ki jih je sprejela z izpodbijano odločbo, bi bile po njenem prepričanju drugačne, če je IED naprava obenem obrat. Tožnica je namreč trdila, da gre za strokovno vprašanje, zaradi česar za odgovor potrebuje pomoč strokovnjaka.

39V nadaljevanju te vloge tožnica navaja, da je del odločbe tudi odločitev v točki II izreka, da ostalo besedilo OVD ostaja nespremenjeno in da je predmet presoje tudi ta del. Dokler upravni organ ne določi varnostnega okvira, ki ga zahteva 7. člen Uredbe o preprečevanju večjih nesreč ter upravljavec ne predloži dokazila, da je prijavil obrat, se mu po mnenju tožnice po 8. členu te uredbe ne sme dovoliti izvajanja industrijske dejavnosti. Trdi, da je zahteve evropske in nacionalne zakonodaje mogoče zagotoviti le, če se OVD spremeni tako, da vključuje vse elemente OVD iz 86. člena ZVO-1 in da je treba s tem v zvezi voditi ustrezen postopek, kot velja za pridobitev dovoljenja za obrat. Našteva dokazila, ki bi jih morala stranka z interesom po njenem mnenju predložiti, da bi smela nadaljevati z obratovanjem na podlagi dovoljenja za IED napravo.

40Ker se tožnica s tem ni izjavila o vprašanju, ki je bilo glede na dano materialno procesno vodstvo po presoji sodišča pravno relevantno, jo je 3. 8. 2023 ponovno pozvalo, naj se do tega, katere konkretne določbe izpodbijane odločbe bi morale biti po vsebini drugačne, če bi bila IED naprava tudi obrat, opredeli v nadaljnjem roku 15 dni. Tudi okoliščina, da točka II izreka izpodbijane odločbe določa, da ostaja OVD v ostalih točkah nespremenjeno, namreč sama po sebi ne pomeni, da je organ s tem odločil, da IED naprava ni obrat in da v nadaljevanju upravnega postopka v primeru, če bo odločil, da je IED naprava obrat, stranki z interesom ukrepov s tem v zvezi ne bi mogel naložiti z dopolnilno odločbo. Poleg tega tožnica ni pojasnila, zakaj (in v čem) bi morali biti, če bi bila IED naprava tudi obrat, spremenjeni ostali (in kateri) deli OVD.

41Tožnica se v vlogi z dne 25. 8. 2023 sklicuje na 29. točko sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 8/2023. Zatrjuje, da iz nje izhaja, da dovoljenje za IED napravo, ki je hkrati obrat, ne dopušča obratovanja naprave. Le taka interpretacija zakona pa je po njenem prepričanju skladna z zahtevami Direktive Seveso III, ki v 19. členu pristojnim organom veleva, da prepovejo izvajanje dejavnosti v primeru, ko so ukrepi, ki jih zahteva direktiva, pomanjkljivi. Sodišče se z navedenimi trditvami tožnice strinja. Pod pogojem, da je IED naprava, ki obratuje, tudi obrat, pa za obratovanje nima tega dovoljenja, njen upravljavec krši predpise oziroma naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja. Vendar je bil po 5. točki prvega odstavka 157. člena ZVO-1 v takem primeru za odločanje o prepovedi opravljanja dejavnosti pristojen inšpektor in ne Upravno sodišče, o odvzemu okoljevarstvenega dovoljenja pa je na predlog inšpektorja (4. točka prvega odstavka 157. člena ZVO-1) odločalo ministrstvo (80. člen ZVO-1). Upravno sodišče je pristojno za presojo zakonitosti s temi določbami izrečenih ukrepov oziroma odločb upravnih organov. Enako izhaja iz 124. in 247. členov sedaj veljavnega ZVO-2.

42Sodišče pa se ne strinja s trditvami tožnice iz vloge z dne 25. 8. 2023, da toženka izpodbijane odločbe, če je IED naprava tudi obrat, sploh ne bi smela izdati, da torej v tem primeru OVD, četudi vsebina odrejenih sprememb ne bi bila odvisna od tega, ali je IED naprava obrat, sploh ne bi smel biti v nobenem delu spremenjen. Po prvem odstavku 219. člena ZUP lahko namreč organ, kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, izda odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). V ZVO-1 ni nobene določbe, ki bi izključila uporabo te določbe ZUP.

43Drži, da je Vrhovno sodišče v sklepu, I Up 214/2022 z dne 20. 9. 2023, na katerega se je tožnica sklicevala na naroku 4. 10. 2023, pojasnilo, da pravno zavezuje le dovoljenje z vsebino, kot mu jo da zadnja sprememba (katere del so tudi nespremenjeni deli pred spremembo veljavnega dovoljenja) in da z dnem izdaje odločbe o spremembi dovoljenja odločba s prejšnjo vsebino ne velja več. Vendar iz tega ne izhaja stališče tega sodišča, da so v primeru spremembe že obstoječega okoljevarstvenega dovoljenja spremembe vseh obveznosti upravljavca, ki jih je treba odrediti po 78. členu ZVO-1, nedeljiva celota in da je o njih treba odločiti izključno v eni odločbi.

44Stališče tožnice, da nobena sprememba okoljevarstvenega dovoljenja ni dopustna, če v isti odločbi ne bi bile zajete vse spremembe, ki jih je treba odrediti po 78. členu ZVO-1, bi bilo po presoji sodišča pravilno, če bi bilo okoljevarstveno dovoljenje izdano za določen čas, ta čas pa bi se pred odločitvijo o spremembi oziroma podaljšanju tega dovoljenja iztekel. V tem primeru bi bilo namreč zaradi prenehanja veljavnosti obstoječega dovoljenja dejansko treba izdati novo okoljevarstveno dovoljenje. To, novo dovoljenje, pa bi moralo imeti vsebino, kakršno za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja zapoveduje zakon in bi zato moralo vsebovati tudi vse ukrepe za preprečevanje večjih nesreč, kadar gre za nevarne snovi, seveda pod pogojem, da bi bila IED naprava tudi obrat. Vendar od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (ZVO-1L)¹¹ okoljevarstveno dovoljenje ni bilo več časovno omejeno. Zato je bila v 7. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1 dodana obveznost, da je treba okoljevarstveno dovoljenje po uradni dolžnosti preveriti na vsakih 10 let, če v tem času ni bilo spremenjeno zaradi razlogov iz 77. člena tega zakona ali razlogov iz 1. do 6. točke tega odstavka (istega člena - opomba sodišča). V spremenjenem tretjem odstavku 86. člena ZVO-1 je bilo posledično določeno, da se za okoljevarstvena dovoljenja, izdana na podlagi 68., 82. in 86. člena ZVO-1, šteje, da so bila izdana za nedoločen čas, ministrstvo pa mora ob prvi spremembi okoljevarstvenega dovoljenja oziroma najpozneje v dveh letih od uveljavitve tega zakona ta dovoljenja uskladiti s spremenjenimi določbami 69., 82. in 86. člena zakona. Kot izhaja iz obrazložitve predloga spremembe zakona, je bil razlog za tako ureditev v tem, da mora upravljavec po zakonu ministrstvu sam sporočiti vsako nameravano spremembo, ministrstvo pa mora preverjati in po potrebi spremeniti okoljevarstveno dovoljenje tudi po uradni dolžnosti. Vsaka naprava ali obrat sta tudi pod stalnim nadzorom inšpekcije. Zato se je zdela zakonodajalcu opustitev roka podaljševanja dovoljenja razumen ukrep, ki prispeva k zmanjševanju administrativnih bremen za ministrstvo in odpravo administrativnih ovir za upravljavce.¹²

45To pa pomeni, da odprava izpodbijane odločbe ne bi privedla do tega, da upravljavec ne bi imel več dovoljenja za obratovanje IED naprave (kar v bistvu želi doseči tožnica), ampak bi veljalo oziroma upravljavca zavezovalo okoljevarstveno dovoljenje z vsebino oziroma obveznostmi, kakršne so bile pred spremembo, tj. pred izdajo izpodbijane odločbe.

46Pri tem iz prvega odstavka 78. člena ZVO-1 izhaja, da so spremembe okoljevarstvenega dovoljenja določene zaradi varovanja koristi okolja, saj mora upravljavec delovanje IED naprave bodisi uskladiti z novimi predpisi s področja varstva okolja ali novimi najboljšimi razpoložljivimi tehnikami obratovanja, bodisi mora zmanjšati emisije ali uvesti druge tehnike, ki jih zahteva obratovalna varnost procesa ali zaradi doseganja standardov kakovosti okolja. Cilj sprememb je torej v tem, da se upravljavcu naložijo strožje obveznosti, kot so določene v okoljevarstvenem dovoljenju pred spremembo. To po presoji sodišča velja tudi v obravnavanem primeru. Nenazadnje tožnica tega, da temu ni tako, ni niti uveljavljala. Prav tako niti v tožbi niti kasneje ni navajala nobenih razlogov, s katerimi bi izpodbijala pravilnost oziroma zakonitost posameznih ukrepov, odrejenih z izpodbijano odločbo.

47Take, delne odločitve, tudi ne pomenijo, da pristojni inšpektor v primeru kršitve predpisov ali okoljevarstvenega dovoljenja upravljavcu naprave ne more (več) odrediti ustreznih ukrepov za njihovo odpravo in ostalih ukrepov iz njegove pristojnosti, kot tudi ne pomeni, da v primeru, ko so za to izpolnjeni pogoji, ne bi bil mogoč odvzem dovoljenja po 80. členu ZVO-1.

48Sodišče tako ni našlo razloga, zaradi katerega organ o obveznostih upravljavca IED naprave, ki so vsebinska celota, ne bi smel odločati z delnimi odločbami in niti v več postopkih spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Izpodbijana odločba bi bila zato lahko nezakonita le glede (tistih) obveznosti, ki bi bile v primeru, če je IED naprava obrat, drugačne. Tožnica pa ni navedla nobenih argumentov, iz katerih bi izhajalo, da bi morale biti obveznosti iz izpodbijane odločbe po vsebini drugačne, če je IED naprava tudi obrat.

49Iz več vlog in navedb na naroku izhaja, da tožnica v bistvu uveljavlja, da naj se stranki z interesom, ker naj ne bi imela dovoljenja za obrat, prepove delovanje, o čemer bi moralo odločati (tudi) sodišče v tem upravnem sporu. Zagovarja stališče, da bi zaradi ugotovitve, "da upravljavec ni dokazal, da se naprava ne uvršča v vir tveganj", sodišče ob uporabi načela previdnosti moralo presoditi, da gre v obravnavanem primeru za obrat tveganja. Trdi, da bi sodišče lahko poseglo v okoljevarstveno dovoljenje (tudi) tako, da bi bistveno zmanjšalo dovoljene kapacitete ali onemogočilo uporabo določenega dela A., d.o.o., ter da bi zgolj v tem primeru ohranilo v veljavi dovoljenje stranke z interesom. Zato je treba tožnici še pojasniti, da take ugotovitve in odločitve, upoštevaje določbe ZUS-1, v tem upravnem sporu niso dovoljene. Izhajajoč iz načela delitve oblasti namreč upravni spor ne more pomeniti nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah ter s tem prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. ZUS-1 zato v upravnem sporu zakonitosti upravnega akta ne dopušča odločanja o pravici, ki ni predmet tega upravnega akta.¹³Pogoji za to, da bi sodišče odločalo v sporu polne jurisdikcije, torej v tej zadevi ne obstajajo že iz razloga, ker toženka o vprašanju, ki je v obravnavani zadevi sporno, sploh ni odločala. Poleg tega upravni postopek ni tekel zaradi odvzema dovoljenja, ko bi sodišče sploh lahko presojalo zakonitost odločitve s tem v zvezi.

50Ker ne obstajajo pogoji za sojenje v sporu polne jurisdikcije, pa sodišče tožnice ni pozivalo, naj konkretno opredeli svoj tožbeni predlog, da naj sodišče spremeni OVD skladno z Uredbo o merilih za določitev najmanjše razdalje.

51Pri tem sodišče opozarja, da lahko pristojni organ, če ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, po 220. členu ZUP izda na predlog stranke ali po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (dopolnilna odločba). Stranka torej lahko predlaga izdajo dopolnilne odločbe tudi v upravni zadevi, glede katere je postopek tekel po uradni dolžnosti.¹⁴ Če se predlog stranke za dopolnilno odločbo zavrne, je zoper tako odločbo dovoljena pritožba. Navedeno pomeni, da lahko tožnica v primeru, če se toženka na njen predlog ne odzove, uveljavlja tudi pravna sredstva, ki jih za primer molka določata ZUP in ZUS-1. Vendar tožničine tožbe v tej zadevi ni mogoče obravnavati kot tožbe zaradi molka. V njej namreč ne zahteva, naj organ izda odločbo, poleg tega pa tudi ni ravnala tako, kot za primer molka določa četrti odstavek 222. člena ZUP v zvezi s petim odstavkom 78. člena ZVO-1, ki za obravnavano zadevo določa, da je zoper odločitev prvostopenjskega organa dovoljena pritožba.

52Kot je sodišče že pojasnilo, tožničinih trditev, da upravljavcu IED naprave, ki je hkrati obrat, ni mogoče dovoliti obratovanja in se okoljevarstveno dovoljenje ne sme spremeniti, ni mogoče obravnavati kot trditve, s katerimi bi uveljavljala nezakonitost posameznih delov izpodbijanega akta, tj. delov, s katerimi je toženka določila posamezne ukrepe, ki jih mora izvajati stranka z interesom zaradi uskladitve s predpisi in Zaključki BAT. Ker tožnica ne uveljavlja konkretnih ugovorov zoper te odločitve, bi se lahko zastavilo tudi vprašanje o njenem pravnem interesu za tožbo. Sodišče s sklepom zavrže tožbo, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tak zaključek bi moral biti očiten, spoznaven na prvi pogled brez poglobljene analize. Če temu ni tako, sodišče ne odloča o izpolnjenosti procesne predpostavke, temveč mora zadevo obravnavati po vsebini in kadar na podlagi te obravnave ugotovi, da izpodbijani akt ne posega v tožnikov pravni interes, izda zavrnilno sodbo.¹⁵ Sodišče je moralo v konkretnem primeru ugotoviti obseg postopka, ki je tekel po uradni dolžnosti in ali je bil postopek preverjanja v spornem delu morda ustavljen. Zato je moralo izvesti dokazni postopek, tj. vpogledati v listine upravnega spisa. Poleg tega tožnica v tožbi uveljavlja še nezakonitost celotnega izpodbijanega akta iz razloga, ker naj bi bil izdan v nasprotju s CPVO, izdelano v postopku sprejemanja Odloka o LN, in ker naj bi bil nezakonit tudi Odlok o spremembah LN, ker v postopku njegovih sprememb ni bila izdelana sicer obvezna CPVO. Glede na to je o tožbi odločalo meritorno.

53Obravnavati je torej treba še ugovor, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je izdana v nasprotju s CPVO, izdelanim v postopku sprejemanja Odloka o LN, in ker v postopku sprejema Odloka o spremembah LN ni bila izdelana CPVO, neustavnost in nezakonitost akta pa naj bi se po trditvah tožnice neposredno izražala tudi v protipravnosti izpodbijane odločbe. Tožnica je v ponovljenem postopku na poziv sodišča dodatno pojasnila, da je LN nezakonit, ker bi moral vsebovati določbe o maksimalnih količinah predelave odpadkov, kot so bile obravnavane v postopku CPVO, kar naj bi izhajalo iz Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2001/42 ES), ki naj bi se sklicevala na mejne vrednosti iz Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU), tako da prostorski akt krši obveznosti iz teh direktiv. Kršitev pa naj bi vplivala na zakonitost odločbe tako, da so bile z OVD, št. 35407-62/2011 - 23 z dne 7. 6. 2013, kapacitete predelave in skladiščenja povečane iz 6500 t na 36.000 t letno in zaradi opustitve izvedbe CPVO ob spremembi LN, ko je Ministrstvo za okolje z odločbo, št. 35409-75/2014 z dne 15. 4. 2014, izdalo odločbo, da zaradi predlaganih sprememb in dopolnitev LN izvedba CPVO ni potrebna. Zato zaradi prekoračitve maksimalnih kapacitet, ki jih izpodbijana odločba ohranja, prihaja do kontinuirane kršitve prava EU in s tem zakonitosti. Po prepričanju tožnice bi moralo sodišče na podlagi "exceptio illegalis" uporabiti določbe LN v okviru omejitev, ki so bile določene v postopku CPVO.

54Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis).

55Sodišče je že v sodbi I U 787/2022 pojasnilo, da v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po 1., 2. in 5. točki 78. člena ZVO-1 Odlok o LN niti Odlok o spremembah LN nista predpisa, ki bi ju bilo treba uporabiti. Predmet spremembe namreč ni umeščanje IED naprave v prostor, ampak sprememba OVD zaradi sprememb predpisov s področja varstva okolja, ki se nanaša na obratovanje naprave po spremembi predpisov, izdanih zaradi objave novega zaključka o BAT, ki se nanaša na glavno dejavnost določene naprave in če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik (1., 2. in 5. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1). V tem postopku določbe prostorskih aktov praviloma niso pravno relevantne, izjema bi veljala le, če bi Odlok o LN izrecno določal zahteve ne samo za umeščanje IED naprave v prostor (kar vključuje postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja in gradbenega dovoljenja), ampak tudi za njeno obratovanje. Morebitna nezakonitost sprememb in dopolnitev LN bi tako vplivala na postopek izdaje tega soglasja oziroma gradbenega dovoljenja in kvečjemu na postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, kadar so v prostorskem aktu tudi določbe, ki se nanašajo na delovanje naprave oziroma na dovoljene količine predelave¹⁶. Tega pa tožnica niti ne zatrjuje.

56Glede na dodatna pojasnila tožnice sodišče še dodaja, da sodi po ustavi, zakonu in drugih predpisih (ki morajo biti z njima skladni). Upoštevaje vsebino "exceptio illegalis" ne uporabi določbe podzakonskega akta, ki je v nasprotju z ustavo ali zakonom, ne more pa na podlagi tega instituta uporabiti določbe, ki je podzakonski akt ne vsebuje. Ker po navedenem sodišču v obravnavani zadevi pri sojenju ni treba uporabiti navedenih podzakonskih aktov, vprašanje njihove ustavnosti oziroma zakonitosti ne more biti predmet tega postopka in s tem tudi ne morebitne uporabe exceptio illegalis.

57Po presoji sodišča z izpodbijano odločbo niso kršene niti neposredno uporabljive določbe Direktive 2001/42 ES in Direktive 2011/92/EU. Direktiva 2011/92/EU določa mejne vrednosti v členu 4, in sicer določa, da se ob upoštevanju člena 2(4) projekte, ki so našteti v Prilogi I, presoja skladno s členi 5 do 10 (prvi odstavek), za projekte, ki so našteti v Prilogi II, se države članice odločijo, ali se projekt presoja skladno s členi 5 do 10, države članice pa sprejmejo to odločitev z (a) preverjanjem za vsak primer posebej ali (b) pragovi in merili, ki jih postavi država članica. Države članice se lahko odločijo za uporabo obeh postopkov, navedenih v točkah (a) in (b) (drugi odstavek). Med preverjanjem za vsak primer posebej ali postavljanjem pragov ali meril za namen odstavka 2 se upoštevajo ustrezna izbirna merila, določena v Prilogi III (tretji odstavek). Direktiva 2001/42/ES pa se sklicuje na te pragove¹⁷, ko opredeljuje, kdaj se izvede okoljska presoja na nivoju načrtov in programov. Iz navedenih določb in niti nobene druge določbe teh direktiv ne izhaja, da je treba po pravu Unije v nacionalnih predpisih predpisati kakršnekoli omejitve ali obveznosti v zvezi s količino nevarnih snovi, ki se nahajajo v nekem industrijskem obratu. Gre za količine oziroma obseg posameznih dejavnosti, ob katerih je pri umeščanju objekta v prostor in dovoljevanju njegove dejavnosti obvezna izvedba postopka presoje vplivov na okolje.

58Po ustaljenem stališču Vrhovnega sodišča se mora presoja nezakonitosti upravnega akta omejiti na navedbe v tožbi.¹⁸ Sodišče namreč na podlagi izrecne določbe prvega odstavka 40. člena ZUS-1 presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge iz 27. člena ZUS-1. Tožnik je tisti, ki s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), to je obseg želenega sodnega varstva in s tem tožbeni predlog. Tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.¹⁹ Ker tožnica nezakonitosti posameznih obveznosti naloženih stranki z interesom z izpodbijano odločbo ne uveljavlja, sodišče njihove zakonitosti iz drugih razlogov (razen iz razlogov neskladja s prostorskim aktom oziroma zatrjevane nezakonitosti tega akta) ni presojalo.

59Ker toženka o tem, ali je sporna IED naprava tudi obrat, ni odločala, sodišče ne povzema in se ne opredeljuje do trditev strank v zvezi s tem, ali se nevarni odpadki štejejo za nevarne snovi in če, po kakšni metodi se prištevajo h količinam nevarnih snovi, niti do tega, ali mora toženka slediti podatkom, ki jih predloži upravljavec, ali pa jih mora kritično presoditi. Ta vprašanja bi bila namreč pravno relevantna za odločitev, če bi sodišče presojalo zakonitost odločitev toženke o tem, ali gre za obrat. Ker te odločitve ni sprejela, pa zakonitost odločitve ne more biti odvisna od tega, kako je pretvarjala nevarne odpadke v snovi in ali je presojala varnostno poročilo oziroma zasnovo zmanjšanja tveganja za okolje. Iz istega razloga niso pravno relevantna vprašanja, ki jih tožnica izpostavlja v vlogi z dne 29. 6. 2023, in sicer ali je za uvrstitev IED naprave med obrate odločilno trenutno ali deklarirano stanje nevarnih snovi in ali je upravni organ ob ugotovitvi, da je IED naprava obrat, dolžan v dovoljenju za IED napravo predpisati ustrezne varnostne razdalje skladno z Uredbo o minimalnih razdaljah.

60Pri tem pa pripominja, da se v tem postopku ne odloča o gradbenem dovoljenju za IED napravo niti o dovoljenju za obratovanje, ampak o spremembi odločbe, izdane na podlagi 78. člena ZVO-2. Ker gre za poseg v pravnomočno odločbo organa, je to glede na 158. člen Ustave²⁰ mogoče zgolj iz razlogov, navedenih v zakonu. Tudi v tem primeru pa je treba upoštevati, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj oziroma, da lahko le zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (156. člen Ustave). To pomeni, da ni mogoče posegati v dejanski stan, ki je bil pred spremembo že zaključen.

61Četudi bi torej v smislu 1. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1 prišlo do spremembe Uredbe o minimalnih razdaljah, v lokacijo objekta, zgrajenega na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti ni mogoče posegati. Tako nenazadnje izhaja tudi iz sodbe SEU C-53/10, na katero se sklicuje tožnica in relevantni del povzema v opombi 47 na strani 3 vloge z dne 5. 6. 2023.²¹ Tožnica se pri trditvi, da se določbe Uredbe o minimalnih razdaljah uporablja tudi v postopku, kot je obravnavani, neutemeljeno sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 471/2011, saj se ta ne nanaša na postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ampak na postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, ki je bilo po tedaj veljavni ureditvi pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Določila Uredbe o minimalnih razdaljah bi tako lahko prišle v poštev v kvečjemu v primeru širitve obstoječega obrata.

62Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

63Odločitev o stroških tožnice in toženke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je treba glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1.²²Sodišče ugotavlja, da je imela stranka z interesom v predmetnem upravnem sporu interes, da se izpodbijana odločba ne odpravi, zaradi česar je njena pravica do povrnitve stroškov odvisna od uspeha toženke v tem upravnem sporu (154. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

64Toženka je v tem sporu uspela, pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki z interesom, pa je sodišče upoštevalo samo tiste stroške, ki so bili potrebni za upravni spor (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Gre za stroške, ki so stranki z interesom nastali zaradi poziva sodišča, da se stranke (lahko) izjavijo o stališčih Vrhovnega sodišča in stališčih naslovnega sodišča o tem, kaj je v obravnavani zadevi pravno relevantno, ter s pristopom na oba naroka, od katerih je bil drugi narok razpisan na zahtevo tožnice. Ob upoštevanju tega in drugega odstavka (točka 1 in 2) tarifne številke 34 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), je sodišče stranki z interesom priznalo 500 točk za pripravljalno vlogo z dne 3. 5. 2023, po 250 točk za vlogo z dne 2. 6. 2023 in z dne 22. 8. 2023 in po 250 točk za naroka, opravljena 5. 7. 2023 in 4. 10. 2023, skupaj 1500 točk. K temu je treba prišteti še 2% za materialne stroške (tretji odstavek 11. člena OT) v višini 30 točk, skupaj 1530 točk. Ob upoštevanju vrednosti točke 0,6 EUR, znaša to 918,00 EUR, z 22% DDV (201,96 EUR) pa 1119,96 EUR.

¹ Glej X Ips 8/2023, tč. 43 in 44.
² Glej II Ips 50/2021, točka 20.
³ Ur.l. 57/15.
⁴ Glej točko 37. sklepa X Ips 8/2023.
⁵ Glej stran 28 pod II.b obrazložitve odločbe.
⁶ Stran 6 vloge z dne 16. 5. 2023.
⁷ Glej X Ips 8/2023, točka 40.
⁸ Toženka se naroka, na katerega je bila pravilno vabljena, ni udeležila.
⁹ Izjema velja za tožbe, vložene zaradi molka organa.
¹⁰ V vlogi z dne 1. 8. 2023, na 4. strani, v šestem odstavku tožnica navaja - citirano: "Dejansko stanje je bilo glede tega vprašanja v upravnem postopku, ki je na prvi stopnji trajal več kot dve leti, izčrpno ugotovljeno. ARSO je v ugotovitvenem postopku in na podlagi treh pozivov stranki z interesom za dodatna pojasnila začenši s prvim z dne 15. 1. 2019, izključno na temo uvrstitve med obrate tveganja, zadostil načelu materialne resnice. Ni pa tožena stranka, glede na lastno ugotovitev, sprejela ustrezne odločitve."
¹¹ Ur.l. 30/16; ZVO-1L je veljal od 10. 5. 2016.
¹² Glej EVA 2015-2550-0149, točka 2.3.2 Drugo.
¹³ Glej X Ips 117/2020, tč. 20 in 21.
¹⁴ Glej B. Žuber v P. Kovač, E. Kerševan (ur.): Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, stran 471.
¹⁵ A. Kmecl v E. Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 245.
¹⁶ Pri tem pa se z izpodbijano odločbo zaradi črtanja rezervoarja D2 in naprave N17 količine zmanjšujejo in ne povečujejo.
¹⁷ Oziroma na pragove v Direktivi 85/337/EGS, ki jo je Direktiva 2011/92/EU nadomestila.
¹⁸ Pri tem sodišče še pripominja, da lahko stranski udeleženec po ustaljeni upravno sodni praksi v postopku varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi.
¹⁹ Glej I Up 83/2023 tč.10 in v op.4 navedene odločitve Vrhovnega sodišča.
²⁰ Ki določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom.
²¹ In se glasi: " Te razlage ni mogoče izpodbijati na podlagi merila časa, v skladu s katerim je treba "dolgoročno" ohranjati ustrezne razdalje med proizvodnimi enotami, navedenimi v Direktivi 96/82, in zgradbami v javni rabi. V zvezi s tem je treba poudariti, kot je pravilno navedla družba ..., da navedeni izraz nalaga določeno spoštovanje status quo, v smislu da organi, pristojni za izvajanje prostorskih načrtov, ne morejo naložiti spoštovanja teh razdalj za že obstoječe posege v prostor, če so te razdalje prvič določene šele v poznejši fazi. Poleg tega, kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 40 sklepnih predlogov, je treba ta izraz razumeti kot zahtevo, da se navedene razdalje ohranjajo tam, kjer so že spoštovane, in da se kot dolgoročen cilj določijo v prihodnje, če še niso določene. "
²² Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 in sklepu I Up 191/2015.