UPRS Sodba I U 856/2022-18

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za javno upravo, št. 410-33/2022/28 z dne 23. 5. 2022, se v zavrnilnem delu v 1. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Dosedanji potek postopka

1Ministrstvo za javno upravo (toženka) je z izpodbijano odločbo zahtevku tožnice za nakazilo sredstev iz državnega proračuna delno ugodilo (I. točka izreka), odločilo, da je tožnica upravičena do 10.602,57 EUR sredstev sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave Medobčinski inšpektorat Kranj, za leto 2021 (II. točka izreka), nadalje, da se znesek iz II. točke izreka nakaže na naveden račun najpozneje do 30. 9. 2022, in da stroški postopka niso nastali (III. in IV. točka izreka).

2V obrazložitvi je toženka navedla, da je obravnavala zahtevek tožnice za nakazilo sredstev sofinanciranja nalog skupne občinske uprave. Odločbo je izdala na podlagi 8. člena Pravilnika o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (Pravilnik). Pri ugotavljanju višine odhodkov občine za sofinanciranje v preteklem proračunskem letu 2021 je toženka upoštevala četrti odstavek 26. člena Zakona o financiranju občin (ZFO-1). V ugotovitvenem postopku je toženka ugotovila, da se zahteva nanaša na več kot 12 mesečnih nakazil, zaradi česar je upoštevala dopolnitev sedežne občine skupne občinske uprave, ki je posredovala ustrezne podatke za vse občine ustanoviteljice. Pravilni znesek za 12 mesečnih nakazil znaša 27.223,44 EUR. Ker so v zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja (Višji referent pod zap. št. 7, Delovodja V pod zap. št. 8a in Delovodja V pod zap. št. 8b), za katera se izplačane plače in drugi izdatki ter prispevki v skupni višini 44.677,58 EUR ne priznajo, se tožnici skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave v zahtevku naveden znesek zniža za 1.979,22 EUR, tako, da znaša upravičen zahtevek tožnice 25.244,22 EUR. Tožnica je tako upravičena do nakazila sredstev iz državnega proračuna v višini 10.602,57 EUR.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnica je tožbo vložila zoper zavrnilni del odločbe iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb postopka.

4Uvodoma je izpostavila, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker v njej niso navedeni razlogi za zmanjšanje celotnega zneska za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav v višini 1.979,22 EUR. Tožnica je toženki posredovala popoln zahtevek, zato je zmanjšanje sredstev tudi v nasprotju s Pravilnikom in ZFO-1. Odločbe tudi ni mogoče preizkusiti glede višine zavrnjenih sredstev. V postopku presoje zahtevka po 26. členu ZFO-1 toženka nima pravice presojati, katera dela spadajo v t.i. inšpekcijski nadzor in občinsko redarstvo in tudi ne, ali določeno delo šteje za administrativno delo, niti ne podajati sklepa, da določenega dela, zgolj zato, ker je opredeljeno s sistemizacijo delovnih mest kot Višji referent in Delovodja V in med drugim zajema administrativno delo, ni mogoče sofinancirati. Zakon nikjer ne določa konkretno, za katere naloge občinske uprave, znotraj občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva je možno sofinanciranje. Toženka je s tem presegla namen zakonske določbe 26. člena ZFO-1. Že po samem zakonu so zajete vse naloge in delovna mesta, ki sodijo v navedeni osnovni nalogi. Zavrnjena dela se nedvomno izvajajo v okviru občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva ter tvorijo neločljiv del in podporo preostalim nalogam. Opozorila je na 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Odločitev je arbitrarna in nezakonita, odločba je tudi nesklepčna. Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi v I. točki izreka, zahtevku tožnice v celoti ugodi, podredno, da izpodbijano odločbo v I. točki izreka spremeni tako, da ugodi zahtevku tožnice v celoti, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

5Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma prerekala pravočasnost tožbe. Odločba je bila tožnici vročena 23. 5. 2022, tožba je bila vložena 24. 6. 2022. Odločitev je utemeljena na drugem odstavku 26. člena ZFO-1. Dikcijo iz četrtega odstavka 26. člena ''ki jo opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje'', toženka ugotavlja na podlagi akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v skupni občinski upravi. In na tej podlagi so v zahtevek vključeni stroški za plače zgolj tistih zaposlenih, ki opravljajo naloge iz drugega odstavka 26. člena ZFO-1. Med ''posameznimi nalogami'' v drugem odstavku 26. člena ZFO-1 niso navedene administrative naloge, zato glede teh nalog ni zakonske podlage za zagotavljanje dodatnih sredstev, zlasti glede na zahtevek tožnice za navedena delovna mesta. Poleg tega je tožnica sama navedla, da gre za podporne službe, torej ne gre za nobene izmed taksativno določenih nalog po ZFO-1. Relevantnost vsebine nalog kaže tudi Priloga 2 k zahtevku, kjer je v 4. stolpcu kot bistvena sestavina navedena ''NALOGA PO ZAKONU''. Tožnici se je, skladno z njenim deležem sofinanciranja skupne občinske uprave, ki znaša 4,43 %, zahtevani znesek 27.223,44 EUR iz Priloge 1 znižal za 1.979,22 EUR. Tožnica bi delež lahko razbrala tudi iz Priloge 2 Pravilnika. Pri končnem preračunu upravičenih sredstev je toženka upoštevala dve zakonski nalogi, ki se skupno opravljata v skupni občinski upravi, zato tožnici pripada 35 % sredstev sofinanciranja od ugotovljenih 25.244,44 EUR po četrtem odstavku 26. člena ZFO-1, tako dobljeni znesek pa se poveča dodatno za 20 % po prvem odstavku 26. člena ZFO-1, tj. 10.602,57 EUR. V izpodbijani odločbi je jasno zapisano, da so v zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet financiranja, zato se za ta mesta plače in prispevki ne priznajo. Ker gre za sofinanciranje iz javnih sredstev, je presojanje zakonitosti odločbe zadržano in usmerjeno v presojo spoštovanja pravil ZUP. Tožbenih navedb o nesklepčnosti in arbitrarnosti tožnica ni pojasnila. Toženka tudi meni, da niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Predlagala je zavrnitev oziroma zavrženje tožbe in naložitev stroškov postopka tožnici.

6Tožnica je v prvi pripravljalni vlogi najprej pojasnila, da izpodbijana odločba ni bila vročena 23. 5. 2022, temveč odposlana istega dne zvečer v elektronski predal tožnice in prevzeta naslednji dan. Tožba je bila vložena 22. 6. 2022, torej pravočasno. Iz ustaljene sodne prakse tudi ni dvoma, da obrazložitev v odgovoru na tožbo ne more nadomestiti pomanjkljive obrazložitve (npr. II U 74/2019). Šele v svojem odgovoru na tožbo toženka namreč prvič obrazlaga, kako je določila pravilno osnovo za izplačilo, itd. Gre za dopolnjevanje trditvene podlage. Po prvem stavku četrtega odstavka 26. člena ZFO-1 so predmet sofinanciranja vse predmetne naloge skupnih občinskih uprav. Za drugačno tolmačenje zakona toženka nima podlage. Šele v odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest in skuša pravice tožnice utesnjevati tako, da bi svoje sofinanciranje vezala le na delovna mesta inšpektorjev, ne pa tudi na druga delovna mesta, v tem primeru upravno-administrativno podporo, izvajanje katerih predstavlja vsebinsko neločljiv del izvajanja nalog skupne občinske uprave. ZFO-1 nikjer ne veže pogoja sofinanciranja le na posamezna, ozko definirana delovna mesta, temveč našteva posamezne naloge, katerih skupen namen je opravljanje posamezne naloge občinske uprave. Med naloge občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva po ZFO-1 in Aktu o sistemizaciji delovnih mest v Mestni občini Kranj tako nedvomno spadajo tudi naloge: administrativna dela in oprava del in nalog prekrškovnega organa, saj v nasprotnem primeru nalog ne bi bilo mogoče izvršiti. Opis delovnih nalog iz Akta o sistemizaciji ne gre enačiti s taksativno naštetimi nalogami iz 26. člena ZFO-1. Tožnica tudi ne razume razlogovanja toženke v zvezi s 65. členom ZUS-1. Dejansko stanje v zadevi namreč ni sporno.

7Toženka je v prvi pripravljalni vlogi vztrajala, da je tožba prepozna. Predlagala je tudi združeno obravnavanje zadev s tožbami, ki so jih vložile Občine Šenčur, Tržič in Mestna občina Kranj. Prerekala je navedbe tožnice.

8V nadaljnjih vlogah sta tožnica in toženka vztrajali pri svojih navedbah.

Odločitev in razlogi sodišča

9Uvodoma se sodišče opredeljuje do ugovora toženke o nepravočasnosti tožbe tožnice.

10Po 28. členu ZUS-1 je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek). Iz podatkov spisa izhaja, da je bila izpodbijana odločba odpremljena elektronsko v elektronski predal tožnice 23. 5. 2022. Iz dohodnega zaznamka na tožbi izhaja, da je bila tožba poslana po pošti dne 22. 6. 2022, pošiljka pa ima oznako R, kar pomeni, da gre za priporočeno poštno pošiljko¹. Ker se šteje, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1), je jasno, da je tožba vložena v 30-dnevnem roku iz citiranega prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Ker so izpolnjene tudi druge procesne predpostavke, sodišče tožbo vsebinsko obravnava.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V zadevi gre za vprašanje pravilnosti in zakonitosti odločitve toženke v delu, v katerem je bil zahtevek tožnice (implicitno) delno zavrnjen (I. točka izreka izpodbijane odločbe).

13Toženka se je pri svoji odločitvi oprla na četrti odstavek 26. člena ZFO-1. Ta določa, da je občina do sredstev državnega proračuna iz prvega odstavka tega člena upravičena za sofinanciranje nalog iz drugega odstavka tega člena v višini 30 % v prejšnjem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje skupnih občinskih uprav, če je vključena v skupno občinsko upravo z najmanj tremi občinami in se zanjo opravlja najmanj ena naloga, ki jo opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje.

14Tožnica odločitev izpodbija iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

15Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih kršitev pravil postopka.

16Tudi po presoji sodišča ima tožnica prav, da odločitve toženke v zavrnilnem delu odločbe ni mogoče preizkusiti.

17Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč s tem v zvezi (po navedbi o vložitvi zahtevka tožnice, brez konkretne vsebinske opredelitve le-tega, ter citiranju četrtega odstavka 26. člena ZFO-1) izhaja le, da je ''nadalje ministrstvo ugotovilo, da so v zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja, in sicer Višji referent pod zap. št. 7, Delovodja V pod zap. št. 8a in Delovodja V pod zap. št. 8b. Glede na navedeno se za predmetna delovna mesta izplačane plače in drugi izdatki ter prispevki v skupni višini 44.677,58 EUR ne priznajo, občini pa se skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave zniža v zahtevku naveden znesek za 1.979,22 EUR, tako da znaša upravičen zahtevek občini 25.244,22 EUR.'' (str. 2, drugi odstavek).

18Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po prvem odstavku 214. člena ZUP. Po tej določbi obrazložitev odločbe namreč obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, 3. razloge, odločilne za presoj posameznih dokazov, 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

19Iz izpodbijane odločbe tako ne izhajajo razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno celotnemu zahtevku tožnice glede na ugotovljeno dejansko stanje ter podano materialnopravno podlago (6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

20Na drugačno presojo tako ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerih odgovarja na tožbene očitke tako v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe, kot tudi glede zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. To pomeni, da bi toženka morala že v upravnem postopku konkretno utemeljiti, zakaj, upoštevajoč citirano pravno podlago, se za sporna delovna mesta stroški ne priznajo, saj se na ta način zagotavljajo ustavne pravice do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. ter 25. člena Ustave. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati svoje odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožnici odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Tako tudi ustaljena sodna praksa².

21Odločitve zato tudi ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga.

22Do ostalih tožbenih ugovorov se sodišče ni opredeljevalo, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo odločbe v izpodbijanem delu.

23Sodišče zato glede na povedano zaključuje, da je treba tožbi tožnice ugoditi. In ker je toženka zahtevku tožnice delno ugodila (I. točka izreka), to pomeni, da je zahtevek delno zavrnila, zaradi česar je sodišče izpodbijano odločbo v I. točki izreka v zavrnilnem delu na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo, sledeč četrtemu in petemu odstavku istega člena zakona, v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. Ta bo morala v ponovnem postopku ponovno odločiti o tožničinem zahtevku in se v svoji odločitvi pri tem opredeliti tudi do ostalih tožbenih ugovorov.

24Sodišče ni odločilo o zadevi v sporu polne jurisdikcije, kot je to predlagala tožnica, saj je ocenilo, da za to niso bili podani pogoji po 65. členu ZUS-1³.

25Sodišče ni izvedlo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

26Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (četrti odstavek 3. člena), po katerem v primeru, če tožnik s tožbo uspe in je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetniku, priznajo stroški v višini 285 EUR, povečanih za 22 % DDV.

¹ Tako sklep, VIII DoR 103/2016 z dne 24. 1. 2017;
² Primerjaj sodbe naslovnega sodišča, I U 726/2019, I U 1562/2018, III U 239/2013 in druge;
³ Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri organu prizadejala tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.