UPRS Sodba I U 1726/2021-23

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) odločila, da se tožnici kot nosilki skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je nosilka veljavnega skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami (z odločbo prvostopenjskega organa, številka 35473-11/2012-6, z dne 12. 2. 2013, ki je bila spremenjena z odločbami številka 35473-3/2014-7 z dne 12. 5. 2014, številka 35473-86/2015-4 z dne 29. 5. 2015 in številka 35473-255/2018-7 z dne 3. 5. 2019), vpisanega v evidenco nosilcev načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami pod zaporedno številko 3, za leto 2021 določi finančno jamstvo za izvajanje tega skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami v višini 528.341,98 EUR (1. točka izreka), da mora tožnica to finančno jamstvo predložiti najpozneje do 1. 9. 2021 v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, pri čemer mora biti finančno jamstvo veljavno še 12 mesecev po njegovi izdaji (2. točka izreka), ter da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ od tožnice 1. 4. 2021 prejel letno poročilo o ravnanju z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2020, ki vključuje tudi finančno poročilo navedenega skupnega načrta, iz katerega izhaja, da je višina stroškov izvajanja skupnega načrta v letu 2020 znašala 264.170,99 EUR. Prvostopenjski organ je zato odločitev sprejel na podlagi prvega odstavka 23. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (v nadaljevanju: Uredba), upoštevaje prvi odstavek 22., drugi odstavek 21. in tretji odstavek 23. člena Uredbe.

2Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo z odločbo z dne 26. 10. 2021 zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej v bistvenem navaja, da je Uredba nezakonita in neustavna, saj 115. člen Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) določa, da lahko vlada predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve. Po 7. točki 3. člena ZVO-1 je povzročitelj obremenitve pravna ali fizična oseba, ki neposredno ali posredno, izključno ali hkrati onesnažuje okolje, rabi naravne dobrine ali povzroča tveganje za okolje ali povzroči okoljsko nesrečo ali okoljsko škodo. Drugače pa 21. člen Uredbe zapoveduje, da dolžnost zagotovitve finančnega jamstva za izvajanje načrta oziroma skupnega načrta nosi nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta. To pomeni, da Uredba breme zagotovitve finančnega jamstva nalaga subjektu, ki ni nujno povzročitelj obremenitve. Tožnica poudarja, da ni povzročiteljica obremenitve okolja, saj ni proizvajalka nagrobnih sveč, niti kako drugače ne onesnažuje okolja, temveč le zagotavlja logistično platformo za organizacijo med proizvajalci nagrobnih sveč in drugimi subjekti, ki delujejo v okviru skupnega načrta. Zato ji ne bi smela biti naložena obveznost, da mora predložiti finančno jamstvo. Sklicevanje drugostopenjskega organa (ki se do teh njenih navedb sploh ni opredelil) na sodbo naslovnega sodišča v zadevi I U 1691/2019 z dne 7. 7. 2020 pa ni na mestu. Tožnica dalje opozarja, da so zlasti 9., 10., 13., 17. člen in IV. poglavje Uredbe ter določbe ZVO-1, na podlagi katerih je bila sprejeta Uredba, zlasti 19., peti in sedmi odstavek 20. ter prvi odstavek 115. člena ZVO-1, v nasprotju z ustavnim načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS)) in svobodno gospodarsko pobudo (74. člen URS), do česar se drugostopenjski organ ni opredelil. Tožnica trdi še, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ter da v njej ni obrazloženo, ali je bil relevantni skupni načrt na dan odločanja vpisan v evidenco načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami in zakaj je ona nosilka tega skupnega načrta. Zato uveljavlja tudi bistvene kršitve pravil postopka in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in postopek, ki se vodi pred prvostopenjskim organom, ustavi oziroma podrejeno vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je predložila upravni spis.

5Na naroku za glavno obravnavo 18. 4. 2024 je tožnica v bistvenem dodatno navedla, da je izpodbijana odločba nična po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), saj da je objektivno neizvršljiva. Bančne garancije ali zavarovalne police namreč za leto 2021 ni več mogoče pridobiti. Iz navedene določbe ZUP pa ne izhaja, da bi morala biti odločba neizvršljiva že ob svoji izdaji. Dodatno je opozorila, da v ZVO-1 ni podlage, da nosilec skupnega načrta prevzema vse javnopravne obveznosti proizvajalcev iz ZVO-1 (tudi zagotovitev finančnega jamstva). Če bi zakonodajalec želel že v ZVO-1 določiti, da morajo tovrstna združenja, kot je sama, predložiti finančno jamstvo, bi to izrecno navedel, kot je to storil v Zakonu o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-2). V zvezi s temi navedbami je v spis vložila tudi pripravljalno vlogo.

Glavna obravnava

6Sodišče je 18. 4. 2024 izvedlo narok za javno glavno obravnavo. Nanj je pristopil tožničin pooblaščenec A. A., odvetnik v B., o. p., d. o. o. Toženka se, kljub temu, da je bila pravilno vabljena, glavne obravnave ni udeležila, svoje odsotnosti pa sodišču tudi ni opravičila. Je pa pred tem sodišču 7. 3. 2023 sporočila, da se glavni obravnavi v tej zadevi odpoveduje (279. a člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP)).

Dokazni postopek

7Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine tožnice, priložene tožbi (izpodbijano odločbo (A2), odločbo drugostopenjskega organa z dne 26. 10. 2021 (A3), pritožbo z dne 15. 7. 2021 (A4) in evidenco načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami (A6)), ter vse listine upravnega spisa.

K I. točki izreka

8Tožba ni utemeljena.

9Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici kot nosilki skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2021 določil finančno jamstvo za izvajanje tega skupnega načrta v višini 528.341,98 EUR in ji naložil, da to finančno jamstvo predloži najpozneje do 1. 9. 2021 v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, pri čemer mora biti finančno jamstvo veljavno še 12 mesecev po njegovi izdaji.

10ZVO-1 vlado pooblašča, da lahko predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve (prvi odstavek 115. člena ZVO-1). Finančno jamstvo se zagotovi zlasti kot sklenitev zavarovanja ali pridobitev bančne garancije (drugi odstavek 115. člena ZVO-1). Vlada določi zlasti: 1. primere, za katere je treba zagotoviti finančno jamstvo; 2. razloge za unovčenje finančnega jamstva in osebo, ki je upravičena do sredstev finančnega jamstva; ter 3. višino sredstev finančnega jamstva in čas jamčenja, pri čemer upošteva zlasti obseg dejavnosti ali ravnanja, ki je predmet jamstva, in predpisane zahteve v zvezi z ukrepi med opravljanjem dejavnosti ali po njenem prenehanju (tretji odstavek 115. člena ZVO-1). Sredstva, pridobljena iz finančnega jamstva, se morajo porabiti za izpolnitev predpisanih obveznosti povzročitelja obremenitve ali za poplačilo njegovih stroškov obremenjevanja (četrti odstavek 115. člena ZVO-1).

11Uredba določa, da mora nosilec načrta ali nosilec skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami zagotoviti finančno jamstvo za izvajanje načrta oziroma skupnega načrta. Finančno jamstvo mora biti v obliki bančne garancije ali zavarovalne police in se zagotavlja za vsako leto posebej do 1. 9. tekočega leta (prvi in drugi odstavek 21. člena Uredbe). Višina finančnega jamstva je za posamezno leto za nosilca načrta oziroma nosilca skupnega načrta enaka dvakratniku višine stroškov izvajanja njegovega načrta oziroma skupnega načrta v preteklem letu. Višina stroškov se določi na podlagi podatkov finančnega poročila nosilca načrta oziroma nosilca skupnega načrta iz sedme alineje drugega odstavka 25. člena Uredbe (prvi in drugi odstavek 22. člena Uredbe). Finančno jamstvo za posamezno leto in njegovo višino nosilcu načrta oziroma nosilcu skupnega načrta določi ministrstvo z odločbo do 30. 6. tekočega leta (prvi odstavek 23. člena Uredbe). Nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta mora finančno jamstvo poslati ministrstvu najpozneje do 1. 9. v letu, za katero velja, pri čemer mora biti veljavnost finančnega jamstva še 12 mesecev po njegovi izdaji (tretji odstavek 23. člena Uredbe).

Glede ničnosti izpodbijane odločbe

12Tožnica uveljavlja ničnost izpodbijane odločbe po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti.

13Iz te zakonske dikcije, ki uporablja besedo "sploh", torej, ki je nikakor oziroma na noben način ni mogoče izvršiti, izhaja, da je navedeni ničnostni razlog podan le, če gre za tako imenovano objektivno neizvršljivost. To pomeni, da odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve).¹

14Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo, ki je namenjeno sanaciji samo najtežjih pomanjkljivosti odločbe, zaradi katerih odločba, ki ima sicer videz dokončne in pravnomočne odločbe, dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti.² Nična je torej odločba, ki vsebuje najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava ter zato sploh ne bi smela biti izdana.

15Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP je zato nična le tista odločba, ki je bila objektivno neizvršljiva že v trenutku njene izdaje, ne pa tudi odločba, ki je taka postala s potekom časa, ker je zavezanec za izpolnitev ni pravočasno izpolnil.³ Razlaga, za katero se zavzema tožnica in po kateri je nična vsaka odločba, ki je zaradi obsoletnosti ni (več) mogoče izvršiti, ne vzdrži resne presoje. To bi namreč pomenilo, da bi se za nično izreklo vsako odločbo, ki je zaradi spremenjenih okoliščin po izteku roka za izpolnitev postala (objektivno) neizvršljiva. To pa glede na zgoraj predstavljen institut ničnosti po oceni sodišča zagotovo ni bil namen zakonodajalca.

16Glede na navedeno za presojo ni pomembno, da tožnica danes izpodbijane odločbe ne more več izpolniti, saj ne more več izposlovati finančnega jamstva v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, ker je čas, za katerega naj bi bil izdan kateri od teh inštrumentov zavarovanja, že potekel. Za nazaj navedenih inštrumentov namreč po določbah Obligacijskega zakonika (OZ), ki ureja zavarovalno pogodbo, oziroma Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR), ki ureja bančno garancijo, ni mogoče izdati.

17V času, ko je bila tožnica izpodbijano odločbo dolžna izpolniti, pa ta ni bila neizvršljiva. Tožnica je bila namreč dolžna v dveh mesecih po izdaji izpodbijane odločbe predložiti bančno garancijo ali zavarovalno polico (do 1. 9. 2021), z veljavnostjo 12 mesecev po njeni izdaji.

18Taka odločitev ima podlago v že navedenih določbah drugega odstavka 21. ter prvega in tretjega odstavka 23. člena Uredbe. Iz teh določb izhaja, da je nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta dolžan zagotoviti finančno jamstvo v obliki zavarovalne police ali bančne garancije z veljavnostjo za čas od izdaje, ki mora biti najkasneje 1. 9. v tekočem letu, in z veljavnostjo 12 mesecev po izdaji, torej od 1. 9. tekočega leta do 31. 8. naslednjega leta. Višino finančnega jamstva ministrstvo določi z odločbo, ki jo izda do 30. 6. tekočega leta, torej vsaj dva meseca prej. Tožnica je bila torej v trenutku izdaje izpodbijane odločbe pa vse do poteka roka za izpolnitev dolžna predložiti finančno jamstvo z veljavnostjo za naprej.

19Glede na predstavljeno izpodbijana odločba v roku, v katerem jo je bila tožnica dolžna izpolniti, ni bila objektivno neizvršljiva. To pa pomeni, da ni podan uveljavljani ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

20Na drugačno presojo ne vplivajo niti tožničine navedbe, da bi jo navedeno sililo, da v postavljenem roku izpolni obveznost, ki ima zanjo resne pravne in finančne posledice ter ki temelji na neustavnem podzakonskem predpisu, zaradi česar bi izgubila pravico do učinkovitega sodnega varstva. V takšnem primeru bi tožnica imela na voljo ugotovitveno tožbo (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), s katero se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih interesov posameznikov med drugim v primerih, ko so upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma zakonitega stanja na podlagi ponovnega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči.⁴ V predmetni zadevi se tožnica za to ni odločila, temveč je izposlovala izdajo začasne odredbe, s katero je sodišče zadržalo izvršitev 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve sodišča v tej zadevi. Zdaj je, kot že pojasnjeno, odločitev iz izpodbijane odločbe neizvršljiva.

21Vendar na drugačno presojo prav tako ne vplivajo tožničine navedbe o morebitnih posledicah sedanje neizvršljivosti izpodbijane odločbe. Res je, da Uredba v tretji alineji drugega odstavka 17. člena za primer nezagotovitve finančnega jamstva iz 21. člena Uredbe predvideva izbris skupnega načrta iz evidence skupnih načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Vendar pa drugi odstavek 17. člena Uredbe organu nalaga, da o izbrisu izda odločbo. Upravni organ bo moral zato pred morebitno izdajo take odločbe izvesti upravni ugotovitveni postopek v skladu z določbami ZUP. V tem postopku pa bo moral poleg tega, da bo moral dati nosilcu načrta možnost, da se izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih, opraviti tudi presojo sorazmernosti ukrepa izbrisa iz evidence glede na okoliščine konkretnega primera. Zoper odločbo, s katero se posega v pravni položaj stranke, pa je po 2. členu ZUS-1 dopustno sodno varstvo v upravnem sporu. Zato ne drži, da je tožnica v pravno nevzdržnem položaju.

Glede skladnosti Uredbe z ZVO-1 in URS

22Tožnica uveljavlja, da določbe Uredbe, po katerih je kot nosilka skupnega načrta dolžna zagotoviti finančno jamstvo, čeprav ni proizvajalka izdelkov v smislu devetega odstavka 20. člena ZVO-1 in zato tudi ne povzročiteljica obremenitve, nimajo podlage v zakonu. Sodišču zato predlaga, naj odkloni njihovo uporabo (exceptio illegalis).

23V Uredbi predpisano finančno jamstvo ima podlago v prvem odstavku 115. člena ZVO-1, ki določa, da lahko vlada predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve.

24Po 7. točki 3. člena ZVO-1 je povzročitelj obremenitve pravna ali fizična oseba, ki neposredno ali posredno, izključno ali hkrati onesnažuje okolje, rabi naravne dobrine ali povzroča tveganje za okolje ali povzroči okoljsko nesrečo ali okoljsko škodo.

25Povzročitelji obremenitve so tudi proizvajalci izdelkov, ki kot odpadek obremenjujejo okolje. V devetem odstavku 20. člena ZVO-1 je zakonodajalec določil, da morajo za izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (v nadaljevanju: izdelki PRO), pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO (v nadaljevanju: proizvajalci izdelkov) v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: obveznosti PRO). Proizvajalec izdelkov lahko svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in glede financiranja tega ravnanja izpolnjuje: 1. sam (samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO) ali 2. skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov (skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), tako da za to pooblasti združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). Vlada pa ob upoštevanju tehnične izvedljivosti in ekonomske upravičenosti sistema PRO, vplivov na okolje, družbo in na zdravje ljudi ter delovanja notranjega trga Evropske unije, predpiše izdelke PRO in proizvajalce takšnih izdelkov. Vlada predpiše tudi obveznosti proizvajalca izdelkov in združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe za izpolnitev obveznosti PRO (enajsti odstavek 20. člena ZVO-1).

26Na navedeni podlagi je v III. poglavju Uredbe urejena razširjena odgovornost proizvajalcev sveč.⁵ Ti svoje obveznosti iz razširjene odgovornosti lahko izpolnjujejo sami ali skupaj z drugimi proizvajalci sveč. Za izpolnjevanje te obveznosti so dolžni imeti načrt ravnanja z odpadnimi svečami oziroma skupni načrt, če te obveznosti izpolnjujejo skupaj. V zadnjem primeru, za kar gre tudi v obravnavani zadevi, v skladu z 12. členom Uredbe svoje obveznosti izpolnjujejo tako, da pristopijo k skupnemu načrtu ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Po prvem odstavku tega člena Uredbe mora imeti skupni načrt nosilca skupnega načrta, ki v imenu proizvajalcev sveč, ki so pristopili k načrtu, zagotavlja izpolnjevanje njihove obveznosti iz 10. člena Uredbe. V skladu z drugim odstavkom istega člena Uredbe proizvajalec sveč z nosilcem skupnega načrta sklene pogodbo, s katero ga pooblasti za izpolnjevanje svoje obveznosti iz prvega odstavka v okviru skupnega načrta, in določi obseg izvajanja obveznosti v njegovem imenu.

27V skladu s pooblastilom iz prvega in tretjega odstavka 115. člena ZVO-1 je vlada v IV. poglavju Uredbe določila, da je treba za zagotovitev izpolnjevanja načrta oziroma skupnega načrta predložiti finančno jamstvo. To je po prvem odstavku 21. člena Uredbe dolžan storiti nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta.

28Takšna ureditev, po kateri je finančno jamstvo za izpolnjevanje skupnega načrta dolžan zagotoviti njegov nosilec ne glede na to, ali je sam proizvajalec sveč (in s tem povzročitelj obremenitve), je po presoji sodišča logična in v skladu z ZVO-1. Ko namreč proizvajalci sveč svojo obveznost za ravnanje z odpadnimi nagrobnimi svečami izpolnjujejo skupaj, izpolnjevanje te obveznosti (kot že pojasnjeno) s pogodbo prenesejo na nosilca skupnega načrta. Gre torej za pogodbeni odnos, v katerega vsaka stran vstopi z avtonomno izjavo volje. S sklenitvijo take pogodbe nosilec skupnega načrta navzven vstopi v položaj proizvajalcev sveč glede njihove obveznosti ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je predmet skupnega načrta, in je kot tak zavezanec za zagotovitev finančnega jamstva za izvajanje skupnega načrta. Drugačna ureditev, to je, ko bi bila kljub sklenjeni pogodbi o skupnemu izpolnjevanju obveznosti, ki jo izvaja nosilec skupnega načrta, zagotovitev finančnega jamstva v razmerju do države (ki zastopa družbeni interes za ohranjanje okolja in narave) breme vsakega posameznega proizvajalca sveč, bi bila v nasprotju z namenom in vsebino skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki je ravno v tem, da se obveznosti vseh v skupni načrt vključenih proizvajalcev izpolnjuje skupaj, ne pa posamično.

29To potrjuje tudi sam namen finančnega jamstva, ki je v zagotavljanju izpolnjevanja obveznosti proizvajalcev sveč iz njihove razširjene odgovornosti za ravnanje z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je predmet skupnega načrta. Država (oziroma zanjo ministrstvo, pristojno za varstvo okolja) namreč na podlagi določb 24. člena v zvezi s 17. členom Uredbe finančno jamstvo unovči, če nosilec skupnega načrta ne zagotavlja ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami v skladu z zahtevami iz Uredbe in tako, kot je določeno s skupnim načrtom. Unovčena sredstva iz finančnega jamstva pa po tretjem odstavku 24. člena Uredbe uporabi za izvedbo predpisanih obveznosti iz skupnega načrta.

30Pravna podlaga za ureditev, ki zagotovitev finančnega jamstva nalaga nosilcu skupnega načrta, pa je tudi sicer izrecno določena v zadnji povedi enajstega odstavka 20. člena ZVO-1. Določeno je, da vlada predpiše tudi obveznosti proizvajalca izdelkov in združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe za izpolnitev obveznosti PRO, ki se nanašajo na: 1. prevzem rabljenih izdelkov PRO in zagotavljanje predpisanega ravnanja z njimi; 2. cilje, ki jih morajo dosegati pri izpolnjevanju obveznosti ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO; 3. način in pogoje za samostojno ali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO ter obseg obveznosti posameznega proizvajalca, ki samostojno ali skupno izpolnjuje obveznosti PRO; 4. načine, zahteve ter tehnične in organizacijske ukrepe za ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi izdelkov PRO; 5. obseg in vrste stroškov, povezanih z obveznostmi ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO; 6. vzpostavitev in zagotavljanje informacijskega sistema za spremljanje izvajanja obveznosti PRO; 7. obveščanje in seznanjanje javnosti z možnostmi ponovne uporabe izdelkov PRO in možnostmi recikliranja ter drugih načinov postopkov predelave odpadkov, ki nastanejo iz izdelkov PRO; 8. vodenje evidenc in poročanje ministrstvu o izdelkih PRO ter 9. poročanje ministrstvu o samostojnem ali skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO. Z izrazom "druga gospodarska družba" je zakonodajalec nedvomno označil nosilca skupnega načrta, ki ni hkrati tudi sam proizvajalec izdelkov. To pa pomeni, da je obveznost iz razširjene odgovornosti proizvajalca v primeru, ko jo proizvajalci zagotavljajo skupaj, tudi obveznost nosilca skupnega načrta, tudi če sam ni proizvajalec izdelkov. Tudi tak nosilec skupnega načrta je zato po 115. člena v zvezi z enajstim odstavkom 20. člena ZVO-1 naslovnik zahteve za predložitev finančnega jamstva za izpolnjevanje predpisanih obveznosti iz skupnega načrta.

31Glede na navedeno ni utemeljen tožbeni očitek, da Uredba brez podlage v zakonu obveznost zagotovitve finančnega jamstva nalaga nosilcu skupnega načrta ne glede na to, ali je ta hkrati povzročitelj obremenitve.

32Na drugačno presojo ne vpliva niti tožničino sklicevanje na drugi odstavek 40. člena ZVO-2, po katerem je zdaj izrecno določeno, da kadar je za proizvajalce predpisano finančno jamstvo, ga mora za proizvajalce, ki ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 (skupno izpolnjevanje obveznosti), zagotoviti organizacija za skupno izpolnjevanje PRO za odpadke iz takih proizvodov. Glede na predstavljeno zgoraj je namreč to veljalo že pred uveljavitvijo ZVO-2. Zdaj je to le še jasneje zakonsko urejeno.

Glede skladnosti ZVO-1 in Uredbe z URS

33Prav tako tožnica neutemeljeno uveljavlja, da je ureditev PRO v ZVO-1 in Uredbi v nasprotju z načelom sorazmernosti v zvezi s tretjim odstavkom 15. člena URS in svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena URS. Ta tožbeni razlog utemeljuje z navedbo, da nosilec skupnega načrta odgovarja za ravnanje z odpadnimi svečami, ki zajema zagotovitev njihovega zbiranja in obdelave v skladu s predpisanimi okoljskimi cilji, pri čemer dejavnosti zbiranja in obdelave izvajata od nosilca neodvisna pravna subjekta. Posebej poudarja, da je v Sloveniji registriran le en predelovalec odpadnih nagrobnih sveč, ki glede na dejanski monopol lahko sam postavlja pogoje in samovoljno ustavlja dobave.

34Splošno načelo sorazmernosti pomeni prepoved čezmernih posegov nosilcev oblasti, ki zavezuje vse državne organe, organe lokalnih skupnosti in nosilce javnih pooblastil. To splošno načelo ni samostojno merilo za presojo skladnosti z URS, temveč je vezano le na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.⁶ Tožnica zatrjuje tak poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen URS).

35URS vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena URS), kar pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.⁷ Svobodna gospodarska pobuda oziroma podjetniška svoboda torej zagotavlja zlasti varstvo svobodnega delovanja zasebnih gospodarskih subjektov zoper državne posege.⁸

36Pri presoji zakonskih ukrepov, ki urejajo področje podjetništva, je temeljnega pomena vprašanje, ali je zakonodajalec predpisal način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali je pravico do svobodne gospodarske pobude omejil.⁹ Določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti ne pomeni poseganja v svobodo gospodarske pobude, temveč način izvrševanja te pravice. Vendar le tedaj, ko ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo, zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (na primer na področju varstva pri delu in varstva zdravega življenjskega okolja).¹⁰ Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve človekove pravice iz prvega odstavka 74. člena URS, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana. Sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.¹¹

37Po presoji sodišča izpodbijana ureditev PRO ne omejuje svobodne gospodarske pobude, temveč je z njo le določen način njenega uresničevanja. Izpodbijana ureditev ima namreč svojo ustavnopravno podlago v pravici do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS. Zakonodajalcu je v drugem in tretjem odstavku tega člena URS¹² dano pooblastilo za zakonsko urejanje pogojev in načinov za opravljanje gospodarskih dejavnosti, ki obremenjujejo okolje in v njem povzročajo škodo. Na tej podlagi je v 9. členu ZVO-1 uzakonjeno splošno načelo odgovornosti povzročitelja obremenitve okolja za obremenitev oziroma škodo, ki jo njegova dejavnost povzroča v okolju.¹³ Ureditev PRO za ravnanje z odpadki pa je ena od uresničitev tega načela.

38Po presoji sodišča je imel zakonodajalec za določitev takšnega načina uresničevanja pravice razumen razlog. Ureditev razširjene odgovornosti za proizvajalca sveč predpostavlja, da iz te dejavnosti izvira onesnaževanje okolja v smislu 6.5. točke 3. člena ZVO-1.¹⁴ Tožnica ne trdi, da iz proizvodnje sveč, katere posledica so odpadne nagrobne sveče, ne izvira takšno onesnaževanje okolja. Po presoji sodišča je sicer splošno znano, da so glede na slovensko kulturo prižiganja sveč na grobovih nagrobne sveče del perečega okoljskega problema kopičenja odpadkov. Proizvajalci sveč so povzročitelji takšnega onesnaževanja okolja. Zato so v skladu z načelom odgovornosti povzročitelja zavezani k odpravi oziroma zmanjševanju tega onesnaženja. Dolžni pa so nositi tudi s tem povezano finančno breme. Sistem razširjene odgovornosti, v okviru katerega so proizvajalci sveč dolžni (finančno) poskrbeti za zbiranje, razgradnjo in recikliranje odpadnih nagrobnih sveč, te proizvajalce spodbuja k oblikovanju in proizvodnji blaga, ki upošteva učinkovito uporabo virov v njihovem celotnem življenjskem krogu. Prav to pa je namen te ureditve, kot jo predvideva Direktiva 2008/97/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. 11. 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv,¹⁵ ki je v slovenski pravni red prenesena z ZVO-1.

39Na drugačno presojo ne vplivajo tožničine navedbe, da dejavnosti zbiranja in obdelave, za kateri v okviru razširjene odgovornosti odgovarja tožnica, izvajata od nje neodvisna pravna subjekta. Zbiralec in izvajalec obdelave sta v skupni načrt vključena na podlagi sklenjene pogodbe. V skladu s temeljnimi načeli pogodbenega prava sta odgovorna za izpolnjevanje sprejetih pogodbenih obveznosti.

40Za odločitev tudi niso pomembne tožbene navedbe o tem, da je v Sloveniji le en izvajalec obdelave, ki ima zato monopolni položaj. Predmet presoje v tem upravnem sporu namreč ni sama ustavoskladnost določb ZVO-1 in Uredbe o razširjeni odgovornosti proizvajalca sveč, temveč odločba, ki je izdana na podlagi navedene zakonske in podzakonske ureditve. Za presojo sodišča je zato relevantno le, ali je zaradi zatrjevane neustavnosti ZVO-1 in Uredbe (torej le z učinkom inter partes za konkretni upravni spor) izpodbijana odločba v nasprotju z URS. Ker je s to odločbo tožnici naložena predložitev finančnega jamstva za izvajanje evidentiranega skupnega načrta za čas do 31. 8. 2022, je v tem pogledu pomembno, ali tožnici prav zaradi zatrjevane neustavnosti grozi vnovčitev finančnega jamstva.

41Tega pa tožnica ne trdi. Ne trdi namreč, da zaradi zatrjevanega monopolnega položaja edinega slovenskega izvajalca obdelave in ovir pri zagotavljanju obdelave pri izvajalcih s sedežem v drugi državi, v relevantnem času v njen skupni načrt ni bil vključen izvajalec obdelave in da zato načrta ni mogla izvajati. Tožnica je bila v relevantnem času nesporno nosilka skupnega načrta, v katerega je bil vključen tudi izvajalec obdelave (to izhaja tudi iz evidence načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami (A6)). V skladu s tretjo alinejo četrtega odstavka 14. člena Uredbe je morala za evidentiranje skupnega načrta predložiti tudi pogodbo, sklenjeno z izvajalcem obdelave. To pa pomeni, da je bil ta, v skupni načrt vključen izvajalec, dolžan izvajati obdelavo v skladu s sprejetimi pogodbenimi obveznostmi, tožnica pa je imela ustrezno sredstvo za uveljavljanje izpolnjevanja obveznosti iz pogodbe.

42Glede na navedeno izpodbijana odločba ne posega v jamstva, ki jih ima tožnica iz pravice do svobodne gospodarske pobude.

Glede kršitev pravil postopka

43Tožnica neutemeljeno trdi, da se drugostopenjski organ ni opredelil do pritožbenih očitkov o neskladnosti Uredbe z ZVO-1 in neskladnosti ZVO-1 z URS. Drugostopenjski organ je to storil s sklicevanjem na načelo zakonitosti, po katerem je, drugače kot sodišče, vezan tudi na podzakonske predpise, ter s stališčem, da je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov prepuščena sodni veji oblasti. Pravilnosti teh razlogov iz drugostopenjske odločbe tožnica ne izpodbija. Sodišče pa se je v tej sodbi že opredelilo do v tožbi uveljavljanih očitkov o neskladnosti Uredbe z ZVO-1 ter neskladnosti ZVO-1 in Uredbe z URS.

44Neutemeljeni pa so tudi tožbeni očitki o nedoločnosti 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Iz njega povsem jasno izhaja, o čem je odločeno. To je o višini finančnega jamstva, ki ga je tožnica, kot nosilka veljavnega skupnega načrta, dolžna zagotoviti za izvajanje tega načrta v letu 2021. Prav tako ne vzdrži presoje, da v izpodbijani odločbi ni obrazloženo, ali je bil relevantni skupni načrt na dan odločanja vpisan v evidenco načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami in zakaj je ona nosilka tega skupnega načrta. Prvostopenjski organ je namreč v obrazložitvi jasno pojasnil, da je relevantni skupni načrt vpisan v evidenco nosilcev načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami pod zaporedno številko 3 in da je tožnica kot nosilka tega skupnega načrta poročilo o ravnanju z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2020 prvostopenjskemu organu posredovala 1. 4. 2021.

Sklepno

45Po predstavljenem razlogi, ki jih v tožbi uveljavlja tožnica, niso utemeljeni, niti niso podani razlogi za ničnost izpodbijane odločbe. Sodišče je zato tožbo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

46Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem (med drugim) v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Sodišče je zato sklenilo, da tožnica sama trpi svoje stroške postopka.

¹ Glej Kerševan, E., in Androjna, V.: Upravno procesno pravo. IUS-SOFTWARE (GV Založba), Ljubljana 2017, str. 466.
² Primerjaj Kerševan, E., in Androjna, V., nav. delo, str. 464.
³ Tako tudi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 254/2021 z dne 13. 7. 2023.
⁴ Dobravec Jalen, M.: 33. člen, v: Kerševan, E. (ur.): Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 229.
⁵ Po 9. točki 3. člena Uredbe je proizvajalec sveč proizvajalec nagrobnih sveč, pridobitelj nagrobnih sveč ali uvoznik nagrobnih sveč.
⁶ Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022 ter v njem navedeno prakso in literaturo.
⁷ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004.
⁸ Glej Komentar Ustave Republike Slovenije. Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2010, str. 719.
⁹ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008.
¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-181/19 z dne 15. 11. 2018.
¹¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012.
¹² Drugi in tretji odstavek 72. člena URS: Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Zakon določa, ob katerih pogojih in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode v življenjskem okolju dolžan poravnati škodo (...).
¹³ Prvi in drugi odstavek 9. člena ZVO-1: Povzročitelj obremenitve je odgovoren za odpravo vira čezmernega obremenjevanja okolja in njegovih posledic v skladu s tem zakonom. Povzročitelj obremenitve je odgovoren za preprečevanje in sanacijo okoljske škode v skladu s tem zakonom.
¹⁴ 6.5. točka 3. člena ZVO-1: Onesnaževanje okolja je neposredno ali posredno vnašanje snovi ali energije v zrak, vodo ali tla ali povzročanje odpadkov in je posledica človekove dejavnosti, ki lahko škoduje okolju ali človekovemu zdravju ali posega v lastninsko pravico tako, da poškoduje ali uniči predmet lastninske pravice ali posega v njeno uživanje ali v pravico do rabe okolja.
¹⁵ Primerjaj 26. in 27. točko uvodne izjave te direktive.